大熊貓國家公園跨四川、陜西和甘肅三省，保護面積2.2萬平方公里。? Nick Hall

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01

背景

國家公園是指由國家批準設(shè)立并主導管理，邊界清晰，以保護具有國家代表性的大面積自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，實現(xiàn)自然資源科學保護和合理利用的特定陸地或海洋區(qū)域。2021年10月，中國正式設(shè)立三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山首批5個國家公園，并于2023年8月正式發(fā)布各自的總體規(guī)劃，明確其建設(shè)目標和發(fā)展方向。

此外，在2022年12月印發(fā)的《國家公園空間布局方案》中遴選出49個國家公園候選區(qū)（含正式設(shè)立的5個國家公園），總面積達110萬平方公里，提出到2035年我國將基本建成全世界最大的國家公園體系。要高質(zhì)量地完成這一建設(shè)目標，制度、管理、人才、資金缺一不可。作為中國落實《昆明-蒙特利爾生物多樣性框架》行動目標3（”30x30”目標）的關(guān)鍵舉措之一，在全球生物多樣性保護資金長期處于緊缺狀態(tài)的大背景下，需要多少錢才能建成和維護這一全球最大的國家公園體系，不僅是政府部門，更是全社會都需要考慮和參與的問題。

秦嶺金絲猴。? Qiang Zhang/TNC Photo Contest 2022

國家公園的資金需求不僅涉及增加資金投入，關(guān)鍵還在拓寬融資渠道，提高各類資金使用的有效性等方面。傳統(tǒng)的國家公園資金主要來自政府公共財政，一些國家公園通過國際合作也獲得了來自雙邊和多邊的發(fā)展類資金，這些來自公共部門的資金占主導地位。除此之外，來自社會資本和慈善類社會部門的資金也能極大發(fā)揮各自作用，形成有效補充。

目前已經(jīng)設(shè)立和正在創(chuàng)建的國家公園在引入社會資本參與國家公園建設(shè)、構(gòu)建多元化資金機制方面已經(jīng)開展了一些實踐，但在建立國家公園多元化資金機制方面，有哪些成熟的國際經(jīng)驗與模式可以借鑒、已經(jīng)開展了哪些探索、有何經(jīng)驗教訓、從政策保障及激勵措施角度還存在哪些障礙和問題等，目前國內(nèi)尚缺少較為系統(tǒng)的研究與機制設(shè)計。針對上述問題，在四川省綠化基金會（SGF）的支持下，大自然保護協(xié)會（TNC）與北京綠研公益發(fā)展中心合作在2023年底啟動了“國家公園多元化資金機制研究”項目，希望通過系統(tǒng)梳理國際經(jīng)驗與國內(nèi)實踐，研究提出中國國家公園多元化資金的潛在機制與創(chuàng)新模式。

相關(guān)成果計劃于2024年10月舉辦的生物多樣性第十六次締約方會議COP16期間發(fā)布。在項目正式啟動伊始，項目團隊誠摯邀請您分享在國家公園資金議題上的經(jīng)驗與見解并對我們的研究計劃進行指導與建議。請發(fā)郵件至：nature@ghub.org

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02

所探討的“國家公園資金”是指何種資金？

在探討這個議題時項目組發(fā)現(xiàn)一個需要明確界定的基本問題：哪些來源和何種用途的資金可以算是國家公園的建設(shè)資金？如果是指由各國家公園管理部門實際使用和支配的資金，這個范圍基本僅限于政府公共資金，且主要在國家和地方財政這一渠道下用于國家公園的一般性和專項預(yù)算的資金。其他類型的捐贈和經(jīng)營性資金目前尚未形成返還給國家公園管理部門的循環(huán)渠道，因此相關(guān)管理部門暫時無法直接開展經(jīng)營和與社會資本相關(guān)的投融資活動，其主要職責僅限于識別潛在項目、對接相應(yīng)合適平臺和監(jiān)管工作。

因此在我們的研究中，把“國家公園資金”的范圍劃定得更為寬泛，以國家公園為一個地理區(qū)域概念，將在其中開展的所有與國家公園保護目標相符的資金投入都納入“國家公園資金”考量范圍。這樣不僅帶動了更多社會資金參與的可能性，也擴大了來自財政和其他公共部門的資金渠道。

這個范圍界定在各國家公園的《總體規(guī)劃》中和目前正在制訂的《國家公園法》等頂層法律規(guī)章和規(guī)劃文件里都已體現(xiàn)。尤其是2022年9月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、國家林草局（國家公園局）《關(guān)于推進國家公園建設(shè)若干財政政策的意見》（以下簡稱《意見》），指出要“統(tǒng)籌多元資金渠道，建立健全政府、企業(yè)、社會組織和公眾共同參與的長效機制，積極創(chuàng)新多元化資金籌措機制”。

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03

如何理解資金來源的多元和創(chuàng)新？

多元的資金渠道除了傳統(tǒng)認知上資金來源的參與主體拓展到政府部門以外的企業(yè)、社會組織和公眾之外，也包括了在現(xiàn)有政府財政體系內(nèi)拓寬符合國家公園建設(shè)目標的資金渠道。而創(chuàng)新的含義主要體現(xiàn)在資金籌措方向的創(chuàng)新，除了直接的預(yù)算申請和撥付的行政程序，還涉及公私混合型資金、基于市場的資金和引入社會資本這三個方向。我們將以上的理解進行梳理后，總結(jié)為以下框架（圖1）：

圖1：國家公園多元創(chuàng)新資金框架梳理 | 北京綠研公益發(fā)展中心整理繪制

可能用于國家公園建設(shè)的資金根據(jù)來源分為公共、社會和市場三個渠道。公共部門的資金從國內(nèi)來說就是財政撥款，這些款項既包括了中央和地方兩級的一般公共預(yù)算、中央內(nèi)預(yù)算投資，也拓寬了傳統(tǒng)只針對于自然保護地的專項預(yù)算，同時，一些涉及鄉(xiāng)村振興、農(nóng)業(yè)、林下經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)修復(fù)的財政資金也可積極爭取納入國家公園的具體建設(shè)。此外，由于一些中國的國家公園在物種、文化和生態(tài)保護價值上也具有世界意義，可以積極尋求國際發(fā)展類資金，來自援助類、雙多邊開發(fā)類金融機構(gòu)的資金與這些工作也適配。

社會渠道，主要以國內(nèi)外的社會組織、個人和企業(yè)捐贈為代表的慈善性質(zhì)贈款為主，也是調(diào)動公眾和全社會生態(tài)保護意識提升的有力體現(xiàn)。相比公共和市場渠道，這部分資金的籌集和使用成本較低，用途也相對靈活，可以成為現(xiàn)有國家公園資金體系中的有效補充，解決了很多公共資金花錢難、和一些配套實施資金的缺口問題。

市場渠道，也是最大程度吸引社會資本參與的端口，主要包括圍繞國家公園的經(jīng)營性活動，如門票、特許經(jīng)營等生態(tài)價值轉(zhuǎn)化的渠道。此外，以綠色金融為手段促進國家公園范圍內(nèi)投融資活躍度的工作也在積極推進中。國家公園擁有最龐大和獨特的自然資產(chǎn)，通過各種金融手段，尤其是多渠道混合融資的方式可以保證相對低的融資成本和風險，發(fā)揮各種性質(zhì)資金的最大優(yōu)勢。

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04

建議有效資金規(guī)劃分四步走

國家公園的資金規(guī)劃不僅僅是指開源，也包括在最大程度上擴大其有效性。這種有效除了發(fā)揮各類來源資金的優(yōu)勢之外，也需要更好的回應(yīng)國家公園建設(shè)的需求。為此，項目組結(jié)合一般性財政規(guī)劃步驟、國際保護地資金規(guī)劃一般方法和調(diào)研國內(nèi)外主要實踐后，提出了國家公園資金規(guī)劃應(yīng)該分“四步走”：盤點統(tǒng)籌、整合、調(diào)動和再分配（如圖2所示）。這與《意見》中對于國家公園財政工作整體原則相一致：堅持多措并舉，加強政策協(xié)同；明晰支出責任，統(tǒng)籌多元資金；實行“一類一策”，分類有序推進；注重預(yù)算績效，強化監(jiān)督管理。

圖2：國家公園和自然保護地資金規(guī)劃和使用四步走| 北京綠研公益發(fā)展中心整理繪制

第一步：盤點統(tǒng)籌

各國家公園可以從“摸清家底”開始，也就是除管理局直接管理的資金外，盤點發(fā)生在國家公園范圍內(nèi)的有效保護資金整個盤子的情況。了解這些資金的來源、當前用途和使用限制，并對照當前的中央預(yù)算內(nèi)投資和專項財政資金，厘清并爭取森林、草原、濕地、物種保護等生態(tài)修復(fù)和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展相關(guān)資金。

第二步：整合

根據(jù)各國家公園當前建設(shè)中的重點，整理出需求的迫切和優(yōu)先順序。再根據(jù)其用途與適合性質(zhì)的資金進行匹配。對于吸引社會資本的參與來說，還需要在這步明確區(qū)域內(nèi)生態(tài)價值和資產(chǎn)的情況。

第三步：調(diào)動

當國家公園內(nèi)可以盤活的資產(chǎn)，其權(quán)益主體不是國家公園管理部門時（例如國家公園范圍內(nèi)的集體林地），需要在整合與識別這些價值的基礎(chǔ)上，調(diào)動各權(quán)益主體方的參與。此外，整合出具體的資金需求，也就需要從融資的角度去調(diào)動相關(guān)的政府部門、慈善機構(gòu)和個人、企業(yè)和金融機構(gòu)進行融資。對于企業(yè)，需要落實落細相關(guān)稅收優(yōu)惠和綠色采購等政策，調(diào)動其積極性。

第四步：再分配

當整體資金盤確定、需求識別明確和用途限制清晰后，通過一定的再分配可提高資金使用效率。

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05

國家公園多元創(chuàng)新資金模式 - 國際經(jīng)驗

經(jīng)過長期發(fā)展，政府與社會資本的合作模式在國內(nèi)外都獲得了廣泛的應(yīng)用。從國際經(jīng)驗來看，國家公園的建設(shè)與管理大多并非由政府獨攬，而是由多主體、多渠道資金共同參與國家公園的建設(shè)、運營和管理。我們以世界上比較成熟也與中國在國家公園建設(shè)特色上有相似之處的美國、澳大利亞和巴西為例，展開說明其資金來源和如何“開源”。

美國 - 特許經(jīng)營

美國是全球最早建立國家公園的國家。1872年，經(jīng)過國會批準，美國建立了黃石國家公園，從此開始了國家公園獨特的管理模式。

1965年，美國頒布了《特許經(jīng)營法案》，將國家公園的資金收入分為三個部分：政府撥款，社會捐贈和特許經(jīng)營。美國國家公園的商業(yè)運營以特許經(jīng)營為主，允許私營公司向公園游客提供商品和服務(wù)，包括提供從食品和住宿到交通等娛樂休閑活動的服務(wù)。值得一提的是，社會資本參與的特許經(jīng)營是部分國家公園運營的主要收入來源之一。據(jù)統(tǒng)計，截止到2018年底，美國105個國家公園共簽署特許經(jīng)營合同450份，每年約創(chuàng)造10億美元經(jīng)濟收入。1988年，美國更新了《特許經(jīng)營法案》，出臺了《特許權(quán)管理改進法案》。相較于舊法案，新法案更加細化了美國國家公園的投資經(jīng)營模式：取消對特許經(jīng)營商在合同到期更新時的優(yōu)先權(quán)設(shè)定，確保更多優(yōu)質(zhì)企業(yè)和居民有機會參與特許經(jīng)營；調(diào)整了政府與企業(yè)之間特許經(jīng)營費的分成和歸口，保留了80%歸國家公園管理單位自留，剩余部分歸社會資本[1]。到2023年目前已增長至575份特許經(jīng)營合同，其中60份合同產(chǎn)生了總收入的85%。同時，特許經(jīng)營者根據(jù)合同價值向聯(lián)邦政府支付特許經(jīng)營費，該費用平均占所有合同的5%。

大提頓國家公園（Grand Teton National Park），美國懷俄明州。? Charlie Sandbo/TNC Photo Contest 2019

美國國家公園的成功證明了引入社會資金的重要性。除了特許經(jīng)營，美國國家公園的另一收入來源是捐贈，主要包括直接捐贈和社會化籌資等，比如通過美國的國家公園基金會和主要國家公園各自成立的“公園之友”(Friend of Park)等慈善渠道。其中項目化籌資在國家公園捐贈收入中占據(jù)重要位置，特定的物種和設(shè)施修復(fù)項目也更容易為國家公園吸收捐款。

錫安國家公園（Zion National Park），美國猶他州。? Nick Hall

澳大利亞 - 信托基金

澳大利亞國家公園采取中央集中管理和地方自治結(jié)合的綜合經(jīng)營管理模式。依據(jù)澳大利亞法律體系，聯(lián)邦與州分別立法確定下屬國家公園的管理機構(gòu)和管理政策[2]。比如聯(lián)邦所屬的國家公園根據(jù)《公共治理、績效和責任法令》確保資金的收取與使用符合規(guī)范；而西澳大利亞州的國家公園，由州政府下屬的公園與野生動物部管理，依據(jù)《1984年保護和土地管理法》和《2004年保護區(qū)（國家公園和保護公園）法》等州立法對領(lǐng)地內(nèi)國家公園的資金融通與使用進行管理。各州法律不同，融資體制也相對獨立，但都分別規(guī)定了財政投入在國家公園資金來源中的主導地位，并嚴格限定國家公園在準入費用、特許經(jīng)營、商品售賣等方面的費用收取標準，規(guī)范了費用收取的流程。

納瑪吉國家公園的星空（Namadgi National Park），澳大利亞堪培拉南部。? Ari Rex /TNC Photo Contest 2019

早期澳大利亞國家公園的管理更加注重其生態(tài)效應(yīng)，社會資本的參與度不高。2009年，澳大利亞政府發(fā)布了《國家公園商業(yè)條例》，至此明確了國家公園的經(jīng)營目標：既要為澳大利亞人民提供利益、教育和娛樂服務(wù)，又要增加公眾的休憩參與機會。在管理上也拓寬了其社會和資本屬性，提升了特許經(jīng)營帶來的社會資本的參與度。這些收益按照合同分成以后剩余部分付給政府，一般作為國家公園運行的資金。與美國相比，澳大利亞的特許經(jīng)營資本利用率較低，使得國家公園體系成了澳大利亞發(fā)展生態(tài)旅游、自然旅游、文化旅游和遺產(chǎn)旅游的重要載體。與美國相似，國家公園所獲的捐款等其他收入也在澳大利亞國家公園收入中占有一定的比例。

希爾斯伯勒角國家公園（Cape Hillsborough National Park）澳大利亞昆士蘭州。? Joanna Hurford/TNC Photo Contest 2021

在澳大利亞的國家公園建設(shè)中，各州和國家公園成立的信托基金是其中的重要資金管理模式。以維多利亞州公園和保護區(qū)信托基金（Parks and Reserves Trust Account，PRTA）為例，其主要用于墨爾本地區(qū)國家公園的建設(shè)，是目前擁有信托收入的州立國家公園中每年收入金額最高的。該信托的收入和州政府的預(yù)算幾乎達到1:1的比例，至2016年以來每年都有近1億澳元的貢獻。在2021-2023年，更是到達了2億澳元的年度收入。該信托資金來源主要是以稅收的形式增加資金，包括兩個部分，一個部分是對墨爾本居民進行的“公園”稅收，主要針對墨爾本大都市區(qū)的商業(yè)、工業(yè)以及居民地產(chǎn)。另一個部分是城市水務(wù)公司對住宅和商業(yè)地產(chǎn)的供水、污水處理和排水服務(wù)的收費，其水費單上專項稅收作為信托基金來源的一部分。

該信托基金的資金管理在稅收的形式存入賬戶中之后，由維多利亞州的能源、環(huán)境和氣候行動部的部長決定每年該資金的使用，對批注的項目進行撥款。這種將固定稅收的模式使得公園資金的來源穩(wěn)定、金額數(shù)量巨大，為國家公園的可持續(xù)管理和建設(shè)提供了可靠的資金幫助。但值得注意的是，與聯(lián)邦政府2023年投入的3.5億澳元用于未來4年的公園建設(shè)相比，盡管PRTA每年的資金收入穩(wěn)定且數(shù)額較大，但是維多利亞州的公園建設(shè)仍然存在巨大的資金缺口，信托基金不能作為唯一的資金來源。

巴西 - 混合融資

巴西作為南美洲人口最多，面積最大的國家，擁有著獨特的地理和氣候條件，生態(tài)保護一直是國家發(fā)展的重要內(nèi)容[3]。巴西國家公園的立法、管理和資金體制都是目前世界中較為全面的體系之一。傳統(tǒng)上，巴西國家公園的運營經(jīng)費主要有政府資金、公園自創(chuàng)收入、慈善捐資和環(huán)境補償金4個來源[4]。截止目前，對于巴西的大部分國家公園來說政府資金投入仍然是其運行的主要資金來源。公園自創(chuàng)收入主要是來自國家公園征收的各種營業(yè)性收入和費用，如門票、特許經(jīng)營費和各種服務(wù)費，約占公園自創(chuàng)收入的60%；其他則來自環(huán)境執(zhí)照及其衍生的承付款。近年來，這些資金并不僅僅按照其來源獨立運行，而是根據(jù)資金的性質(zhì)、用途和融資成本在巴西國家公園范圍內(nèi)開展了不少多源混合融資的實踐。

伊瓜蘇國家公園（Igua?u National Park），巴西。? Scott Warren

在迪拜舉行的第28屆聯(lián)合國氣候變化大會（COP28）氣候峰會上，巴西環(huán)境部長瑪麗娜·席爾瓦（Marina Silva）和財政部長費爾南多·哈達德（Fernando Haddad）公布了“永遠的熱帶森林”（Tropical Forests Forever）計劃，旨在籌集2500億美元用于保護和恢復(fù)熱帶森林。這些資金將從政府和私營部門籌集，進入一個獨立管理的基金。這種模式在巴西并不鮮見，巴西生物多樣性基金（ Brazilian Biodiversity Fund，F(xiàn)UNBIO）就是其中的著名代表。該基金旨在促進環(huán)境保護工作，重點關(guān)注于亞馬孫地區(qū)，并正在努力將其覆蓋范圍擴大到巴西其他受保護的生物群落。巴西生物多樣性基金管理下最成功的項目之一亞馬孫自然保護地項目（ARPA）的資金來源于全球環(huán)境基金、世界自然基金會、德國聯(lián)邦政府（通過德國復(fù)興信貸銀行）、亞馬孫基金（通過巴西國家發(fā)展銀行）等機構(gòu)，由巴西生物多樣性基金會管理，2003-2007年巴西利用該項目的資金在亞馬孫地區(qū)新建了13處保護地。

金剛鸚鵡穿過巴西艾瑪斯國家公園（Emas National Park）。? christian spencer/TNC Photo Contest 2023

此外，《巴西保護地體系法》還定義了“環(huán)境補償金”：無論是國有企業(yè)還是私有企業(yè)，只要其負責的工程或生產(chǎn)經(jīng)營活動會對環(huán)境造成嚴重影響，都應(yīng)支持嚴格保護類保護地的維護和管理。自立法以來，環(huán)境補償金已經(jīng)成為巴西國家公園資金的重要來源。以2005年為例，僅聯(lián)邦政府征收的環(huán)境補償金就為聯(lián)邦級、州級和市級各類保護地帶來約3億美元資金，其中2.3億美元用于國家公園及其他聯(lián)邦保護地的相關(guān)工作[4, 5]。

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06

總結(jié)和建議

完善的資金機制是支持國家公園運營管理的基礎(chǔ)，是實現(xiàn)國家公園保護和公益性的重要條件。目前我國國家公園投融資機制仍處于探索建設(shè)階段，面臨資金需求較大，相關(guān)法律規(guī)范缺失，財政投入不穩(wěn)定且未能實現(xiàn)統(tǒng)一管理與使用等問題，因多元化融資渠道未健全，導致民間資本與公益資金進入較為困難。結(jié)合其他國家對國家公園的成功建設(shè)經(jīng)驗，我們認為，建立多元融資機制首先需要建立健全相關(guān)法律法規(guī)體系，完善的法律法規(guī)體系是國家公園長效融資機制形成的基礎(chǔ)條件，除上文提到的美國、澳大利亞和巴西外，法國、加拿大等國均在國家或州一級編制法案對于國家公園融資進行統(tǒng)一安排，并結(jié)合專項法案，對國家公園財政投入的來源、經(jīng)營活動的開展等進行了詳細規(guī)定。

總而言之，國家公園的建設(shè)任重而道遠。多元融資機制的構(gòu)建是國家公園順利進行的保障，未來我們需要不斷的完善相關(guān)立法，提高財政投入，加強國家調(diào)控，提高資金使用效率，以期建立完善的國家公園融資機制，助力我國高質(zhì)量國家公園建設(shè)。

文獻列表

[1] SLOCUM S L. Operationalising both sustainability and neo-liberalism in protected areas: implications from the USA's National Park Service's evolving experiences and challenges [J]. JOURNAL OF SUSTAINABLE TOURISM, 2017, 25(12): 1848-64.

[2] 張?zhí)煊?烏恩.澳大利亞國家公園管理及啟示[J].林業(yè)經(jīng)濟,2019,41(08):20-24+29.

[3] 孔逸卓,夏春鋒.巴西國家公園管理體系及經(jīng)驗借鑒[J].世界林業(yè)研究,2023,36(05):113-118.

[4] 張文蘭.國家公園體制的國際經(jīng)驗[J].湖北科技學院學報,2016,36(10):124-127+130.

[5] 賀隆元.巴西國家公園體制研究[J].林業(yè)建設(shè),2017,(04):11-15.