導(dǎo) 讀

日前召開(kāi)的中央城市工作會(huì)議，為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期的城市工作定下了基調(diào)?！?1世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》就此專訪清華大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長(zhǎng)尹稚教授，展開(kāi)專業(yè)化解讀。特此轉(zhuǎn)載。

來(lái)源：《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2025年7月30日第6/8版

作者：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者 李莎

時(shí)隔十年，中央城市工作會(huì)議再度召開(kāi)，為下一階段城市工作劃定重點(diǎn)。這場(chǎng)會(huì)議背后，是中國(guó)城鎮(zhèn)化從快速增長(zhǎng)邁向穩(wěn)定發(fā)展的深刻轉(zhuǎn)折。

在當(dāng)前召開(kāi)中央城市工作會(huì)議有哪些考慮？城市發(fā)展有哪些新問(wèn)題需要破解？如何理解會(huì)議作出的城市發(fā)展階段變化的判斷？未來(lái)城市工作重點(diǎn)將如何轉(zhuǎn)變？怎樣理解人民城市建設(shè)目標(biāo)？為什么優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系成為接下來(lái)城市工作的首要重點(diǎn)任務(wù)？提高城市對(duì)人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綜合承載能力應(yīng)如何著力？怎樣“高質(zhì)量”開(kāi)展城市更新？

帶著這些問(wèn)題，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道專訪了清華大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長(zhǎng)、建筑學(xué)院教授尹稚。尹稚認(rèn)為，依靠數(shù)量增長(zhǎng)、資源擴(kuò)張推動(dòng)城市發(fā)展的時(shí)代已經(jīng)結(jié)束，必須轉(zhuǎn)向存量土地開(kāi)發(fā)利用，通過(guò)提質(zhì)增效實(shí)現(xiàn)新增長(zhǎng)。地租經(jīng)濟(jì)的黃金時(shí)代也已過(guò)去，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換時(shí)代來(lái)臨，其中的核心是培育和發(fā)展創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的新質(zhì)生產(chǎn)力新業(yè)態(tài)。綜合全面的宜居城市建設(shè)應(yīng)當(dāng)是城市發(fā)展的最終目標(biāo)，這一點(diǎn)沒(méi)有改變。

在尹稚看來(lái)，我國(guó)人地關(guān)系緊張、人均資源占有量偏低的問(wèn)題將長(zhǎng)期存在，城市必須走集約化發(fā)展道路。這也是在優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系的過(guò)程中，提高城市對(duì)人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綜合承載能力居于首要位置的根源所在。提升城市綜合承載能力，關(guān)鍵在于提高單位土地產(chǎn)值與綜合效能，通過(guò)提質(zhì)增效降低人均資源消耗。城市基礎(chǔ)設(shè)施水平和標(biāo)準(zhǔn)的提升，也能為單位土地產(chǎn)值的提升創(chuàng)造有利條件。若未來(lái)技術(shù)進(jìn)步為城市創(chuàng)造了資源余量，從推動(dòng)社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程與創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的角度看，應(yīng)將更多余量與增量向流動(dòng)人口傾斜。

尹稚指出，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)同、配比完整的城鎮(zhèn)體系，是整個(gè)城市體系成熟化和現(xiàn)代化的基本標(biāo)志。我國(guó)整體尚處在“大聚集小分散”的發(fā)展階段，人口向城市流動(dòng)仍是主流趨勢(shì)。但人口聚集的壓力不應(yīng)過(guò)度集中于個(gè)別點(diǎn)狀城市，而要通過(guò)構(gòu)建組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化的大中小城市分工合作體系，讓現(xiàn)代化城市群成為未來(lái)城市化的核心載體。當(dāng)前我國(guó)部分區(qū)域還達(dá)不到推進(jìn)城市群協(xié)同的發(fā)展階段，要先推進(jìn)都市圈這一近域尺度的協(xié)同發(fā)展，再利用互聯(lián)互通的基礎(chǔ)設(shè)施串聯(lián)相鄰都市圈，逐步拓展至更大范圍的城市群。

尹 稚

清華大學(xué)建筑學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師

清華大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長(zhǎng)

清華大學(xué)城市治理與可持續(xù)發(fā)展研究院院長(zhǎng)

清華大學(xué)國(guó)家治理與全球治理研究院首席專家

中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)副監(jiān)事長(zhǎng)

清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院創(chuàng)始人、資深顧問(wèn)專家

01

城鎮(zhèn)化數(shù)量增長(zhǎng)進(jìn)入尾聲

Q1

《21世紀(jì)》：時(shí)隔十年，中央城市工作會(huì)議再度召開(kāi)，你認(rèn)為當(dāng)前召開(kāi)這一會(huì)議有怎樣的考慮？

尹稚：每一次中央城市工作會(huì)議的召開(kāi)，都是在宏觀形勢(shì)發(fā)生較大變化背景下，針對(duì)前一個(gè)時(shí)期城市工作中出現(xiàn)的主要問(wèn)題，同時(shí)有了面向未來(lái)的新目標(biāo)導(dǎo)向和追求的情況下進(jìn)行的。

2015年中央城市工作會(huì)議召開(kāi)時(shí)，中國(guó)正經(jīng)歷歷史上規(guī)模最大、速度最快的城市化進(jìn)程，處于量化增長(zhǎng)高峰期。這一階段也暴露出一些問(wèn)題，比如土地城鎮(zhèn)化速度遠(yuǎn)超人的城鎮(zhèn)化速度，“大城市病”比較嚴(yán)重，以及對(duì)城市發(fā)展客觀規(guī)律認(rèn)識(shí)不足等情況。會(huì)議召開(kāi)后不久，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的若干意見(jiàn)》出臺(tái)，初步確立了以人為本、以人的城鎮(zhèn)化為核心的新型城市化要求。

如今10年過(guò)去，中國(guó)人口總量已邁過(guò)增長(zhǎng)拐點(diǎn)，逐漸進(jìn)入負(fù)增長(zhǎng)時(shí)期，城鎮(zhèn)化發(fā)展也邁過(guò)了增速拐點(diǎn)，進(jìn)入相對(duì)平緩、穩(wěn)定的發(fā)展階段。這意味著我國(guó)城鎮(zhèn)化數(shù)量增長(zhǎng)已進(jìn)入尾聲，質(zhì)量的提升和內(nèi)涵式發(fā)展變得更重要。當(dāng)然，新問(wèn)題也隨之出現(xiàn)。

這次會(huì)議相當(dāng)核心的內(nèi)容是“一個(gè)目標(biāo)”、“五個(gè)轉(zhuǎn)變”和“五個(gè)更加注重”，即以建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市為目標(biāo)，轉(zhuǎn)變城市發(fā)展理念，更加注重以人為本；轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，更加注重集約高效；轉(zhuǎn)變城市發(fā)展動(dòng)力，更加注重特色發(fā)展；轉(zhuǎn)變城市工作重心，更加注重治理投入；轉(zhuǎn)變城市工作方法，更加注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

Q2

《21世紀(jì)》：你談到當(dāng)前城市發(fā)展中出現(xiàn)新問(wèn)題，能否展開(kāi)講講？

尹稚：我認(rèn)為，在城市快速發(fā)展階段積累下來(lái)的主要問(wèn)題和挑戰(zhàn)，大體可歸納為以下幾個(gè)方面。

一是相較經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，社會(huì)民生服務(wù)存在總量不足、結(jié)構(gòu)有所失衡的問(wèn)題，難以滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的美好生活需要。

二是土地財(cái)政模式難以為繼，城市財(cái)政面臨較大可持續(xù)壓力，長(zhǎng)期依賴房地產(chǎn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式已無(wú)法支撐城市高質(zhì)量發(fā)展。

三是近年來(lái)全球氣候變化帶來(lái)極端災(zāi)害天氣頻發(fā)，天氣的高度不確定性加大了城市安全風(fēng)險(xiǎn)，城市運(yùn)行支撐系統(tǒng)又相對(duì)薄弱，韌性城市建設(shè)中還存在一些較為突出的短板。近年來(lái)我國(guó)約2/3的城市曾遭受不同程度暴雨洪澇等災(zāi)害，部分城市受災(zāi)明顯且損失較大，這與長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施的重大風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足有關(guān)，導(dǎo)致建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)偏低、維護(hù)不足、災(zāi)害預(yù)警與應(yīng)急準(zhǔn)備不充分等問(wèn)題。

四是城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)仍存在較多壁壘。盡管在城鎮(zhèn)化上半場(chǎng)，推動(dòng)人口進(jìn)城的政策壁壘已基本消除，但步入城鎮(zhèn)化下半場(chǎng)，推動(dòng)城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)，特別是城市優(yōu)質(zhì)要素下鄉(xiāng)仍面臨較多阻力和障礙。

五是城市治理體系協(xié)同性效能不高，存在政出多門、部門政策缺乏協(xié)同交圈的問(wèn)題，難以應(yīng)對(duì)多目標(biāo)聯(lián)動(dòng)、跨部門協(xié)同的治理需求。

六是近年來(lái)我國(guó)新技術(shù)變革速度較快，信息化、數(shù)字化領(lǐng)域的人均投入規(guī)模和絕對(duì)技術(shù)水平，已有很大一部分走在世界前列。但技術(shù)變革的“雙刃劍”效應(yīng)也逐漸顯現(xiàn)，新技術(shù)在重構(gòu)城市生產(chǎn)力、推動(dòng)新質(zhì)生產(chǎn)力高速發(fā)展的同時(shí)，相應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整和治理范式變革相對(duì)滯后，數(shù)字鴻溝、機(jī)器替代勞動(dòng)力等問(wèn)題開(kāi)始顯現(xiàn)，帶來(lái)比較嚴(yán)峻的社會(huì)治理新挑戰(zhàn)。

七是經(jīng)過(guò)三四十年速度快、規(guī)模大的城鎮(zhèn)化高速發(fā)展，城市更新改造需求巨大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，改革開(kāi)放后新建房齡超過(guò)30年的房屋總量已達(dá)90億~100億平方米，若按戶均80~90平方米計(jì)算，涉及超1億戶家庭、3億多人口，更新改造任務(wù)繁重。

從更高層面分析，城市發(fā)展動(dòng)能正面臨新挑戰(zhàn)，創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)與消費(fèi)拉動(dòng)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型仍然任重道遠(yuǎn)。同時(shí)，我們還面臨社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型壓力較大的問(wèn)題。隨著人口流動(dòng)性加大，社會(huì)階層分化、貧富差異擴(kuò)大，城市包容性差、社會(huì)公平等問(wèn)題日益顯現(xiàn)。

中央城市工作會(huì)議對(duì)這些在城市發(fā)展中面臨的新問(wèn)題進(jìn)行了整體回應(yīng)。

02

城市發(fā)展動(dòng)力源將改變

Q3

《21世紀(jì)》：會(huì)議判斷，我國(guó)城鎮(zhèn)化正從快速增長(zhǎng)期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。該判斷意味著什么？

尹稚：這一判斷至少意味著三方面變化。

一是依靠數(shù)量增長(zhǎng)、資源擴(kuò)張推動(dòng)城市發(fā)展的時(shí)代已經(jīng)結(jié)束，增長(zhǎng)的側(cè)重點(diǎn)和動(dòng)力源將發(fā)生改變。中國(guó)長(zhǎng)期緊張的人地關(guān)系，以及平衡安全與發(fā)展的客觀需求，都不允許再像過(guò)去三四十年那樣繼續(xù)大規(guī)模占用白地（即未開(kāi)發(fā)的土地）。城市發(fā)展必須轉(zhuǎn)向存量土地開(kāi)發(fā)利用，通過(guò)提質(zhì)增效實(shí)現(xiàn)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

二是地租經(jīng)濟(jì)的黃金時(shí)代已經(jīng)過(guò)去，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的時(shí)代到來(lái)。土地財(cái)政本質(zhì)上是地租經(jīng)濟(jì)，其可持續(xù)增長(zhǎng)的前提是不斷有新消費(fèi)力量承接入場(chǎng)，中國(guó)人口總量增長(zhǎng)趨于停止，意味著后續(xù)很難再有持續(xù)的接續(xù)力量。對(duì)于國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)而言，新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換最核心的一點(diǎn)，是創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的新質(zhì)生產(chǎn)力新業(yè)態(tài)的發(fā)育和發(fā)展。新質(zhì)生產(chǎn)力不僅涉及智慧型制造業(yè)，還包括大量生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和生活性服務(wù)業(yè)新業(yè)態(tài)，催生這些新業(yè)態(tài)會(huì)創(chuàng)造新就業(yè)機(jī)會(huì)、形成新財(cái)富積累手段、開(kāi)辟新生活水平提升路徑。

三是賺“快錢”的時(shí)代已經(jīng)結(jié)束。在房地產(chǎn)快速發(fā)展時(shí)期，資本運(yùn)轉(zhuǎn)周期短則數(shù)月，長(zhǎng)則2~3年。而當(dāng)前已進(jìn)入需要通過(guò)優(yōu)質(zhì)經(jīng)營(yíng)、循序漸進(jìn)獲取盈利的時(shí)代。

Q4

《21世紀(jì)》：這會(huì)對(duì)城市工作提出哪些新要求？接下來(lái)城市工作重點(diǎn)將如何變化？

尹稚：這又與我前面談到的“五個(gè)轉(zhuǎn)變”和“五個(gè)更加注重”相關(guān)。

一是轉(zhuǎn)變城市發(fā)展理念，更加注重以人為本。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)入新階段，過(guò)去帶有企業(yè)化特征的城市治理模式（以資產(chǎn)保值增值、資本財(cái)富放大、GDP增長(zhǎng)等為核心目標(biāo)）正在轉(zhuǎn)向“更加注重以人為本”的發(fā)展理念，要更加注重民生福祉改善。

二是轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，更加注重集約高效。中國(guó)城市建設(shè)存在撕裂現(xiàn)象，一方面，城市高層和超高層住宅林立，人口居住密度較高，存在環(huán)境方面的不利影響和安全隱患；另一方面，大量功能性用地和產(chǎn)業(yè)型用地存在低效利用的情況，特別是與發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)每平方公里產(chǎn)業(yè)用地所能創(chuàng)造的價(jià)值仍有較大提升空間。

三是轉(zhuǎn)變城市發(fā)展動(dòng)力，更加注重特色發(fā)展。這與人口進(jìn)城的動(dòng)力變化密切相關(guān)。過(guò)去人口向城市集中遵循“以產(chǎn)興城、以城聚人”，人口進(jìn)城動(dòng)力相對(duì)單一，主要是為獲取非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)、更好的工資福利待遇。當(dāng)前人口進(jìn)城動(dòng)機(jī)已高度多樣化，除收入和福利待遇外，還包括子女教育資源、醫(yī)療衛(wèi)生條件、高質(zhì)量精神生活消費(fèi)等多重需求，這讓城市有了更多特色化發(fā)展路徑的可能。在產(chǎn)業(yè)專業(yè)化分工與垂直化分工過(guò)程中，大中小城市如果找準(zhǔn)自身特色，也能形成成功聚集人口的發(fā)展路徑，實(shí)現(xiàn)特色發(fā)展。

四是轉(zhuǎn)變城市工作重心，更加注重治理投入。過(guò)去城市發(fā)展以規(guī)劃建設(shè)為重心，接下來(lái)則要強(qiáng)調(diào)更加注重治理投入，向治理要效能、要秩序、要更好的人居環(huán)境。未來(lái)10年城市建設(shè)量預(yù)計(jì)僅前三四十年的1/7~1/8，即可滿足居民需求。城市資產(chǎn)的保值增值與功能提升，將越來(lái)越依賴綜合治理水平和城市運(yùn)營(yíng)能力。

五是轉(zhuǎn)變城市工作方法，更加注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。城市治理事務(wù)主要分為兩類：一是專業(yè)化或職能化事務(wù)，可由相關(guān)主體依據(jù)專業(yè)職責(zé)獨(dú)立決策；二是公共事務(wù)，需強(qiáng)化統(tǒng)籌協(xié)調(diào)并關(guān)注外部效應(yīng)及周邊主體反應(yīng)。近年來(lái)一些本屬公共事務(wù)或帶有鮮明公共政策特征的事務(wù)，由特定部門從自身利益出發(fā)制定，缺乏公開(kāi)透明的討論辯論機(jī)制，導(dǎo)致不同部門政策疊加時(shí)方向不一致、合力不足，甚至出現(xiàn)“好心辦壞事”的現(xiàn)象。因此，要推動(dòng)工作方法從單一部門利益、單一目標(biāo)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向多目標(biāo)協(xié)同，加強(qiáng)跨部門政策統(tǒng)籌以減少合成謬誤，形成共同關(guān)注公共事務(wù)、協(xié)同制定公共政策的工作模式。

03

城市發(fā)展應(yīng)有所側(cè)重

Q5

《21世紀(jì)》：會(huì)議提出建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市的目標(biāo)。與黨的二十大報(bào)告中的“打造宜居、韌性、智慧城市”相比更豐富，這些目標(biāo)之間有怎樣的內(nèi)在聯(lián)系？

尹稚：黨的二十大報(bào)告全面部署黨和國(guó)家工作，城市工作只是其中一個(gè)方面，所以只保留了最核心、最重要的內(nèi)容。實(shí)際上，在黨的二十大召開(kāi)之前，我國(guó)對(duì)新型城鎮(zhèn)化工作進(jìn)行部署時(shí)就有更全面的表述，比如2022年6月印發(fā)的《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實(shí)施方案》即明確，“建設(shè)宜居、韌性、創(chuàng)新、智慧、綠色、人文城市”。

與之前相比，這次會(huì)議提出的現(xiàn)代化人民城市建設(shè)目標(biāo)也有微調(diào)，其中最突出的是把創(chuàng)新置于首位，強(qiáng)調(diào)城市發(fā)展動(dòng)力的變革，即轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)；用“美麗”替代“綠色”，與“美麗中國(guó)”建設(shè)目標(biāo)掛鉤，核心是解決生態(tài)環(huán)境問(wèn)題和景觀環(huán)境問(wèn)題，也包括人文環(huán)境改善、歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)利用等內(nèi)容；用“文明”代替“人文”，“文明”不僅涵蓋了人類創(chuàng)造的物質(zhì)與精神成果，而且體現(xiàn)出社會(huì)秩序、價(jià)值觀念以及文化傳承的整體狀態(tài)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，“宜居”的定位始終保持穩(wěn)定，綜合全面的宜居城市建設(shè)應(yīng)當(dāng)是城市發(fā)展的最終目標(biāo)。因?yàn)槌鞘泄ぷ鞯暮诵氖恰耙匀藶楸尽?，解決人民安居樂(lè)業(yè)問(wèn)題。

整體來(lái)看，這六方面目標(biāo)其實(shí)之前或多或少都有涉及，有的是對(duì)總目標(biāo)的專項(xiàng)特征描述，有的則帶有鮮明的工具性特征。

Q6

《21世紀(jì)》：在實(shí)際操作中，應(yīng)該如何去評(píng)估“美麗”“韌性”“文明”等軟性指標(biāo)？

尹稚：對(duì)于這種綜合性評(píng)價(jià)，我們?cè)缜熬陀胁渴?。早?007年，我國(guó)就已出臺(tái)《宜居城市科學(xué)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》，對(duì)這些事關(guān)社會(huì)文明的專項(xiàng)測(cè)評(píng)，提出了諸多具體指標(biāo)。但當(dāng)時(shí)政務(wù)數(shù)字化程度和信息化程度較低，一些數(shù)據(jù)獲取難度相對(duì)高，主觀評(píng)價(jià)調(diào)查成本、評(píng)估周期與社會(huì)動(dòng)員成本也相對(duì)較高。近年來(lái)數(shù)字化、信息化技術(shù)的進(jìn)步已解決或大幅緩解了這些問(wèn)題。因此，很多我們傳統(tǒng)概念中的軟環(huán)境可以通過(guò)大量可記錄、可識(shí)別的硬指標(biāo)來(lái)做評(píng)測(cè)與評(píng)估。

Q7

《21世紀(jì)》：各個(gè)城市的資源稟賦和發(fā)展情況不同，是要朝著這6個(gè)目標(biāo)同步努力還是各有側(cè)重？

尹稚：我認(rèn)為，城市發(fā)展應(yīng)有所側(cè)重，每個(gè)城市的自然資源稟賦、綜合社會(huì)經(jīng)濟(jì)區(qū)位以及規(guī)模等方面存在差異，這些都會(huì)造成客觀上的不同。因此，如何做好自身長(zhǎng)板，補(bǔ)齊影響綜合目標(biāo)的短板，是所有城市都面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

所以中央城市工作會(huì)議在“著力優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系”中部署縣城的城鎮(zhèn)化問(wèn)題時(shí)，專門加上了“分類推進(jìn)”，這在之前具體的專業(yè)化政策文件中已多次提及，但在如此高規(guī)格文件中或尚屬首次。縣城是最好的分類施策、特色化發(fā)展的“試驗(yàn)田”。因?yàn)楸M管同屬縣級(jí)行政單位，但縣城之間在人口規(guī)模、空間尺度、主導(dǎo)功能、區(qū)域區(qū)位等方面的差異極為顯著，這些差異必然推動(dòng)縣城城鎮(zhèn)化要進(jìn)行分類施策、差異化發(fā)展和特色化建設(shè)。

04

提升承載能力關(guān)鍵是提高單位土地產(chǎn)值

Q8

《21世紀(jì)》：會(huì)議部署的7方面重點(diǎn)任務(wù)中，優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系被擺在首位，這是為什么？

尹稚：因?yàn)檫@項(xiàng)任務(wù)關(guān)乎“全國(guó)一盤棋”的宏觀格局，是整體性指標(biāo)，其余均為專項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)。

優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系涉及最基礎(chǔ)的現(xiàn)代化空間格局構(gòu)成問(wèn)題。以中心城市為帶動(dòng)的現(xiàn)代化都市圈，可以解決近域尺度的大中小城市的協(xié)同發(fā)展和城鄉(xiāng)融合問(wèn)題，再通過(guò)19個(gè)城市群來(lái)解決更大尺度的大中小城市的協(xié)同發(fā)展和城鄉(xiāng)融合問(wèn)題。到了那個(gè)時(shí)候，全國(guó)統(tǒng)一的全元素大市場(chǎng)基本建成，居民對(duì)居住地、就業(yè)地的選擇權(quán)將更加多樣，城鄉(xiāng)雙棲人群也將普遍出現(xiàn)，城與鄉(xiāng)的界限就不像現(xiàn)在這么明顯了。

Q9

《21世紀(jì)》：我國(guó)現(xiàn)代化城市體系建設(shè)處在什么階段？更好適配這一體系建設(shè)，還有哪些卡點(diǎn)堵點(diǎn)要打通？

尹稚：一個(gè)大中小城市乃至小城鎮(zhèn)協(xié)同的、配比完整的城鎮(zhèn)體系，是整個(gè)城市體系成熟化和現(xiàn)代化的基本標(biāo)志。目前我國(guó)東中西部的差異很大，城市體系相對(duì)比較成熟的是長(zhǎng)三角和粵港澳大灣區(qū)這兩個(gè)大型城市群，京津冀城市群則在一定程度上缺乏中等城市支撐，很多城市仍處于中小尺度的三線城市水平。在優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系中，有兩個(gè)問(wèn)題需要重點(diǎn)關(guān)注。

第一，無(wú)論是大中小城市、小城鎮(zhèn)，還是城鄉(xiāng)融合涉及的千鄉(xiāng)萬(wàn)村，都面臨集約化發(fā)展的問(wèn)題。中國(guó)人地關(guān)系緊張、人均資源占有量偏低的問(wèn)題將長(zhǎng)期存在。盡管我國(guó)人口已開(kāi)始減少，但即使按照當(dāng)前生育水平及生育意愿持續(xù)下降的趨勢(shì)，到2050年我國(guó)全面實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化時(shí)，全國(guó)人口總量仍將在12.5億以上，這將倒逼我們走向集約化發(fā)展道路。

在優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系的過(guò)程中，提高城市對(duì)人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綜合承載能力之所以居于首要位置，根源正在于此。

城市綜合承載能力越強(qiáng)，單位資源的人口承載效能與經(jīng)濟(jì)價(jià)值就越高，生產(chǎn)、生活及財(cái)富積累與增值的效率也隨之提升。而提升這一能力，關(guān)鍵在于提高單位土地產(chǎn)值與綜合效能，通過(guò)提質(zhì)增效降低人均資源消耗，實(shí)現(xiàn)生態(tài)安全、糧食安全與城市發(fā)展需求的協(xié)同保障。同時(shí)，提升綜合承載能力與城市補(bǔ)短板、建設(shè)韌性城市緊密相關(guān)，這需要大幅提高城市基礎(chǔ)設(shè)施的水平與標(biāo)準(zhǔn)，而基礎(chǔ)設(shè)施投入的增加，又會(huì)為單位土地產(chǎn)值的提升創(chuàng)造有利條件。

第二，會(huì)議明確提出發(fā)展組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化城市群和都市圈，這一方向直指“一城獨(dú)大”的傳統(tǒng)發(fā)展模式弊端。當(dāng)一座城市在有限的土地上過(guò)度集中各類職能，必然會(huì)加劇交通擁堵、環(huán)境污染、生態(tài)質(zhì)量下滑等“大城市病”。

中國(guó)城市化仍然處于聚集期，人口向城市流動(dòng)仍是主流趨勢(shì)。盡管近年來(lái)有部分人群為追求更優(yōu)環(huán)境與更閑適的生活方式選擇定居鄉(xiāng)村，但這類群體占比不高，我們整體仍處在“大聚集小分散”的發(fā)展階段。但人口聚集的壓力不應(yīng)過(guò)度集中于個(gè)別點(diǎn)狀城市，而需要通過(guò)組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化的大中小城市的分工合作模式，讓現(xiàn)代化城市群成為未來(lái)城市化的核心載體。我們也曾在研究中預(yù)測(cè)，到2050年，我國(guó)約85%的城鎮(zhèn)人口將集中在19個(gè)城市群中，目前這一比例接近60%。

城市群的范圍通常為8萬(wàn)~10萬(wàn)平方公里，都市圈則為2萬(wàn)~3萬(wàn)平方公里。受基礎(chǔ)設(shè)施投入等投資能力所限，我國(guó)部分區(qū)域尚未達(dá)到推進(jìn)城市群這一更大尺度空間協(xié)同的發(fā)展階段，因此這些區(qū)域要先推進(jìn)都市圈這一近域尺度的協(xié)同發(fā)展，再通過(guò)互聯(lián)互通的基礎(chǔ)設(shè)施串聯(lián)相鄰都市圈，逐步形成更大范圍的城市群。值得注意的是，都市圈和城市群雖在空間尺度上有大小之分，但在空間發(fā)展模式上具有一致性，都是組團(tuán)式、網(wǎng)絡(luò)化、專業(yè)化分工且各有特色的發(fā)展模式。

Q10

《21世紀(jì)》：2015年中央城市工作會(huì)議中有“框定總量、限定容量”的表述，而這次中央城市工作會(huì)議則轉(zhuǎn)向“提高城市對(duì)人口和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綜合承載能力”。有觀點(diǎn)認(rèn)為，這意味著超大特大城市的發(fā)展要從控制和限制人口增長(zhǎng)，轉(zhuǎn)向盡量吸納更多人。對(duì)此你怎么看？

尹稚：這次中央城市工作會(huì)議沒(méi)有刻意強(qiáng)調(diào)“總量”和“容量”概念，核心原因在于這兩個(gè)概念具有動(dòng)態(tài)性，并非能一次性圈定或劃定。

隨著城市現(xiàn)代化水平提升與人口流動(dòng)性增強(qiáng)，城市所能承載的功能，不僅取決于常住人口規(guī)模，更與日益增長(zhǎng)的流動(dòng)人口密切相關(guān)，因?yàn)楹笳咄瑯有枰某鞘匈Y源。伴隨城市綜合承載能力的提升，城市對(duì)流動(dòng)人口的吸引力會(huì)持續(xù)增強(qiáng)，流動(dòng)人口規(guī)模將隨之?dāng)U大。

按照城市現(xiàn)代化規(guī)律，若未來(lái)技術(shù)進(jìn)步為城市創(chuàng)造了資源余量，從推動(dòng)社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程與創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)的角度看，應(yīng)將更多余量與增量向流動(dòng)人口傾斜。因?yàn)槌鞘械幕盍Α⑽幕蝗谂c思想碰撞等，本質(zhì)上更依賴人的流動(dòng)性而非定居性。

05

城市更新既要破解存量問(wèn)題

也要面向未來(lái)需求

Q11

《21世紀(jì)》：會(huì)議明確，城市更新是現(xiàn)代化人民城市建設(shè)的重要抓手，要高質(zhì)量開(kāi)展城市更新，如何理解“高質(zhì)量”的內(nèi)涵？接下來(lái)城市更新工作重點(diǎn)是否會(huì)發(fā)生變化？

尹稚：過(guò)去棚改型、舊改型的城市更新，帶有比較鮮明的單一指標(biāo)特征。其中，棚改將居住狀態(tài)從棚戶型升級(jí)為現(xiàn)代樓宇型，核心是改善居住條件，未過(guò)多涉及就業(yè)條件優(yōu)化；多數(shù)傳統(tǒng)舊改則以解決歷史遺留問(wèn)題為主，但城市生活既需要破解存量問(wèn)題，也要面向未來(lái)日益增長(zhǎng)的需求。

高質(zhì)量開(kāi)展城市更新需要統(tǒng)籌解決問(wèn)題與應(yīng)對(duì)需求，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、目標(biāo)導(dǎo)向與需求導(dǎo)向并重。要從單一目標(biāo)轉(zhuǎn)向全面統(tǒng)籌、多目標(biāo)融合，不僅要改善居住條件，而且要解決居民在就業(yè)、養(yǎng)老、教育、醫(yī)療等方面的長(zhǎng)遠(yuǎn)需求。

此外，過(guò)去的環(huán)境治理存在問(wèn)題，水、暖、電等基礎(chǔ)設(shè)施的支撐能力仍有短板，這些都是未來(lái)高質(zhì)量開(kāi)展城市更新需重點(diǎn)關(guān)注和改善的領(lǐng)域。這也意味著，高質(zhì)量城市更新將確立一系列更綜合的目標(biāo)，包括地上與地下空間利用結(jié)合、生活與生產(chǎn)結(jié)合、產(chǎn)業(yè)發(fā)展與城市繁榮同步等。

Q12

《21世紀(jì)》：城中村和危舊房改造是城市更新的重要方面，有觀點(diǎn)認(rèn)為與之前“加力實(shí)施”的表述相比，中央城市工作會(huì)議“穩(wěn)步推進(jìn)”的表述更謹(jǐn)慎，對(duì)此你怎么看？

尹稚：城中村和危舊房改造仍受資金投入與資金分配的制約。中央財(cái)政明確支持城市更新行動(dòng)，地方政府也要加大財(cái)政投入力度，但城市更新涵蓋諸多細(xì)分領(lǐng)域。城市韌性強(qiáng)化、基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)補(bǔ)短板等領(lǐng)域，既是群眾呼聲集中的焦點(diǎn)，也是現(xiàn)實(shí)壓力較大的短板，資金需要優(yōu)先投向這些方面。而對(duì)于提高居住舒適性、優(yōu)化環(huán)境景觀等需求，則需遵循“盡力而為、量力而行”的原則，根據(jù)實(shí)際財(cái)力逐步推進(jìn)。

Q13

《21世紀(jì)》：城市發(fā)展進(jìn)入新階段，房地產(chǎn)、建筑等相關(guān)行業(yè)應(yīng)如何調(diào)整，以更好適應(yīng)和應(yīng)對(duì)這種變化？

尹稚：會(huì)議提出要加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式，我認(rèn)為新模式至少有兩方面內(nèi)涵。

一是回歸真實(shí)需求導(dǎo)向，解決居民住房問(wèn)題。其中很重要的方面是要從銷售為主轉(zhuǎn)向租購(gòu)并舉，重點(diǎn)回應(yīng)特定群體的住房困難問(wèn)題。其中，鄉(xiāng)到城的新市民、新就業(yè)的青年人在商品房市場(chǎng)購(gòu)房存在較大難度，通過(guò)住房租賃為他們提供階段性的居住保障與支持非常重要。

二是要應(yīng)對(duì)現(xiàn)代化帶來(lái)的人口流動(dòng)性需求。隨著工作流動(dòng)性增強(qiáng)，居民居住流動(dòng)性也會(huì)同步提升，租房需求將逐漸超過(guò)購(gòu)房需求。若能建立穩(wěn)定的住房租賃體系，尤其是可靠的長(zhǎng)租體系，會(huì)促使更多人傾向于選擇租房。這一趨勢(shì)將推動(dòng)重資產(chǎn)自持型開(kāi)發(fā)模式加速發(fā)展，倒逼房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)轉(zhuǎn)向以高水平運(yùn)營(yíng)、長(zhǎng)期品牌維護(hù)保持物業(yè)吸引力，依靠自持資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)增值實(shí)現(xiàn)盈利的模式。這一轉(zhuǎn)變不僅涉及房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)，以大建筑業(yè)為核心的諸多施工型企業(yè)，也將依托新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的涌現(xiàn)，探索新的開(kāi)發(fā)領(lǐng)域與產(chǎn)品，并圍繞這些新產(chǎn)品的運(yùn)維保障探尋新的盈利路徑。

2025年7月1日，在上海虹口區(qū)北外灘拍攝的陸家嘴天空之境絕美景觀。（光明圖片 王岡 攝）

封面圖/圖片｜21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道版面