導(dǎo) 讀

現(xiàn)階段村莊規(guī)劃具有全面性、系統(tǒng)性及前瞻性特點(diǎn)，其編制需要有堅(jiān)實(shí)的理論支撐與規(guī)律遵循。本文以分析鄉(xiāng)村振興背景下“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃理論基礎(chǔ)及其編制技術(shù)要點(diǎn)為目標(biāo)，從鄉(xiāng)村功能與層級形態(tài)視角提出了村莊規(guī)劃編制技術(shù)要點(diǎn)。研究可為村莊規(guī)劃編制提供參考。

原文發(fā)表于《農(nóng)業(yè)科學(xué)研究（中英文）》，寧夏大學(xué)主辦的農(nóng)業(yè)科學(xué)綜合性學(xué)術(shù)期刊

原標(biāo)題：《鄉(xiāng)村振興背景下“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃編制理論支撐與技術(shù)要點(diǎn)》

作者：曹智1，張玉2，劉烜赫3

（1. 中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所; 2. 山東師范大學(xué)地理與環(huán)境學(xué)院; 3. 北京清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院有限公司）

劃重點(diǎn)

研究發(fā)現(xiàn)

①村莊規(guī)劃需突出人的主體地位，以鄉(xiāng)村地域人地協(xié)同與可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)。②明確鄉(xiāng)村多功能屬性是村莊規(guī)劃的前提，新時(shí)代背景下鄉(xiāng)村“六地”功能為村莊建設(shè)和治理指明了方向。③村莊規(guī)劃的全面性和系統(tǒng)性要求，以及村莊發(fā)展的開放性、城鄉(xiāng)關(guān)系互動(dòng)性特征要求村莊規(guī)劃研究對象為包括縣域甚至城市邊緣的廣闊區(qū)域。④基于鄉(xiāng)村功能與層級形態(tài)的村莊規(guī)劃編制技術(shù)要點(diǎn)包括縣域多體系統(tǒng)認(rèn)知、村莊定位與特色識別、特色挖掘與產(chǎn)業(yè)組織、居民點(diǎn)空間布局與設(shè)施建設(shè)、生態(tài)保護(hù)修復(fù)與國土綜合整治、風(fēng)貌設(shè)計(jì)與建設(shè)引導(dǎo)、近期項(xiàng)目與保障機(jī)制等內(nèi)容。

2019年5月，中共中央 國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的指導(dǎo)意見》，提出構(gòu)建“五級三類”的國土空間規(guī)劃體系，并指出“在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的鄉(xiāng)村地區(qū)，以一個(gè)或幾個(gè)行政村為單元，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織編制‘多規(guī)合一’的實(shí)用性村莊規(guī)劃，作為詳細(xì)規(guī)劃”。隨后，自然資源部辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》（以下簡稱《通知》）和《關(guān)于進(jìn)一步做好村莊規(guī)劃工作的意見》（以下簡稱《工作意見》）等政策文件，用以指導(dǎo)各地有序推進(jìn)“多規(guī)合一”的實(shí)用性村莊規(guī)劃編制。

傳統(tǒng)的村莊規(guī)劃主要是指住建部主導(dǎo)的村莊建設(shè)規(guī)劃，規(guī)劃范疇側(cè)重于鄉(xiāng)村聚居點(diǎn)各項(xiàng)建設(shè)內(nèi)容[1]，規(guī)劃重點(diǎn)由發(fā)展規(guī)劃向整治規(guī)劃轉(zhuǎn)變[2]、由“重建設(shè)引導(dǎo)”向“全域管控+建設(shè)引導(dǎo)”轉(zhuǎn)變[3]，更加突出統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、多維協(xié)同功能[4]。

根據(jù)《通知》內(nèi)容，現(xiàn)階段的村莊規(guī)劃屬于國土空間規(guī)劃體系中鄉(xiāng)村地區(qū)的詳細(xì)規(guī)劃，是開展國土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國土空間用途管制、核發(fā)鄉(xiāng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)。

與傳統(tǒng)的村莊建設(shè)規(guī)劃相比，現(xiàn)階段村莊規(guī)劃具有以下明顯特點(diǎn)：一是全域全要素特點(diǎn)，以行政村村域?yàn)閱卧?，兼顧生態(tài)環(huán)境和基本農(nóng)田保護(hù)與村莊發(fā)展用地需求，特別是落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線、以及歷史文化保護(hù)線等約束性指標(biāo)；二是實(shí)用性特點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)因地制宜、分類編制、按需編制，規(guī)劃成果要能用、管用、好用，這就需要廣泛參與、成果簡明、規(guī)建用一體；三是多規(guī)合一的系統(tǒng)性特點(diǎn)，需要有機(jī)融合土地利用、城鄉(xiāng)規(guī)劃等規(guī)劃技術(shù)理念和手段，通盤考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點(diǎn)布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)、歷史文化傳承、基礎(chǔ)設(shè)施布局、安全和防災(zāi)減災(zāi)、建設(shè)項(xiàng)目安排和政策保障等。

當(dāng)前正處于《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》已收官、新一輪鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃開新局的關(guān)鍵時(shí)期，也是國土空間規(guī)劃解決落實(shí)落地問題的關(guān)鍵階段。村莊作為最基層的行政單位，是鄉(xiāng)村地域多規(guī)匯交的基本單元和多態(tài)融合的空間載體。村莊規(guī)劃是國土空間規(guī)劃體系中的詳細(xì)規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的基本顆粒單元規(guī)劃，承擔(dān)國土空間用途管制、鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型振興引導(dǎo)的作用，是銜接彌合國土空間規(guī)劃和鄉(xiāng)村振興規(guī)劃的重要部分，有助于實(shí)現(xiàn)國土空間形態(tài)、鄉(xiāng)村振興業(yè)態(tài)、設(shè)施服務(wù)質(zhì)態(tài)的統(tǒng)一。村莊規(guī)劃不僅僅是技術(shù)層面的工作，更是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的一個(gè)重要抓手，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的重要環(huán)節(jié)[2]。有序推進(jìn)村莊規(guī)劃編制，切實(shí)發(fā)揮村莊規(guī)劃對鄉(xiāng)村建設(shè)、國土綜合整治和鄉(xiāng)村振興的引領(lǐng)和支撐作用，是優(yōu)化鄉(xiāng)村地域空間布局、助力鄉(xiāng)村振興的重點(diǎn)任務(wù)。

村莊規(guī)劃是做好國土空間管控、鄉(xiāng)村建設(shè)與治理等各項(xiàng)工作的重要基礎(chǔ)，是優(yōu)化村域發(fā)展布局和全面鄉(xiāng)村振興的基本依據(jù)。村莊規(guī)劃的全面性、系統(tǒng)性及前瞻性要求規(guī)劃編制需要有堅(jiān)實(shí)的理論支撐與規(guī)律遵循。當(dāng)前研究主要從分析實(shí)用性村莊規(guī)劃內(nèi)涵[3-5]、梳理當(dāng)前存在的難點(diǎn)問題[6-10]、討論規(guī)劃編制原則與要點(diǎn)[11-14]、探討村莊規(guī)劃方法[15-19]與路徑策略[20-21]、介紹村莊規(guī)劃編制案例[22-25]、以及分析村莊規(guī)劃管理制度創(chuàng)新和體制機(jī)制改革路徑等保障措施[26-27]等方面展開，也對村莊規(guī)劃理論框架與邏輯思路進(jìn)行了初步探索[28-29]。

整體來看，當(dāng)前村莊規(guī)劃研究多以相關(guān)政策文件為指導(dǎo)，以目標(biāo)導(dǎo)向和問題指向探索村莊規(guī)劃，并結(jié)合規(guī)劃實(shí)踐試圖將村莊規(guī)劃編制要點(diǎn)序次化、體系化，而關(guān)于村莊規(guī)劃相關(guān)理論以及在此基礎(chǔ)上的村莊規(guī)劃編制技術(shù)探討仍相對較少。本文以鄉(xiāng)村功能與演化規(guī)律為基礎(chǔ)形成對村莊規(guī)劃的科學(xué)認(rèn)知，并探討提出村莊規(guī)劃的編制技術(shù)要點(diǎn)，以期為村莊規(guī)劃科學(xué)編制提供參考。

1. 村莊規(guī)劃編制的理論支撐

村莊規(guī)劃編制需遵循村莊發(fā)展規(guī)律和演變趨勢?，F(xiàn)階段，村莊規(guī)劃編制提出全域全要素、實(shí)用性、系統(tǒng)性等要求。全面認(rèn)知現(xiàn)代人地系統(tǒng)科學(xué)理論、鄉(xiāng)村多功能性理論和鄉(xiāng)村地域多體系統(tǒng)理論，有助于為村莊規(guī)劃編制提供理論支撐。

1.1 現(xiàn)代人地系統(tǒng)科學(xué)理論

村莊規(guī)劃是統(tǒng)籌鄉(xiāng)村發(fā)展、建設(shè)未來村莊的有機(jī)載體[30]，是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的先導(dǎo)性工作，是鄉(xiāng)村地域進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)、核發(fā)規(guī)劃許可的法定依據(jù)。不同于全域土地綜合整治規(guī)劃注重以綜合治理工程手段在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)用地布局優(yōu)化與空間結(jié)構(gòu)調(diào)整[31]。村莊規(guī)劃則著眼于未來長期發(fā)展藍(lán)圖，側(cè)重于依托一定地域空間人口、資源、環(huán)境等要素特征，明確村莊發(fā)展規(guī)模預(yù)定、產(chǎn)業(yè)配置布局、資源開發(fā)利用、公共設(shè)施配套等任務(wù)[32]，實(shí)現(xiàn)人地協(xié)同與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)。

現(xiàn)代人地系統(tǒng)科學(xué)聚焦人類活動(dòng)與自然環(huán)境之間的相互作用關(guān)系，其研究核心是促進(jìn)人地系統(tǒng)耦合與可持續(xù)發(fā)展[33]。農(nóng)業(yè)系統(tǒng)、村莊系統(tǒng)、鄉(xiāng)域系統(tǒng)和城鎮(zhèn)系統(tǒng)等不同子系統(tǒng)，形成了鄉(xiāng)村地域的人地系統(tǒng)類型結(jié)構(gòu)，各子系統(tǒng)相互依存、相互作用，構(gòu)成鄉(xiāng)村地域生產(chǎn)、生活、生態(tài)等特定空間中作物與土壤、人口與居民點(diǎn)、農(nóng)民居住與就業(yè)、產(chǎn)業(yè)化與城鎮(zhèn)化的互動(dòng)關(guān)系，有助于明確村莊規(guī)劃功能定位、現(xiàn)實(shí)需求和發(fā)展方向，支撐村莊規(guī)劃編制的任務(wù)目標(biāo)，在村莊規(guī)劃中發(fā)揮理論基礎(chǔ)作用（圖1）。

圖1 村莊規(guī)劃的理論支撐及其邏輯關(guān)系

鄉(xiāng)村振興背景下村莊規(guī)劃編制實(shí)質(zhì)上是通過科學(xué)認(rèn)知鄉(xiāng)村地域人居關(guān)系、產(chǎn)城關(guān)系、居業(yè)關(guān)系、作土關(guān)系，規(guī)劃鄉(xiāng)村發(fā)展如何轉(zhuǎn)型振興以實(shí)現(xiàn)人地耦合與可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)，需更加強(qiáng)調(diào)規(guī)劃要為人服務(wù)，發(fā)揮人在規(guī)劃中的主體地位。

居業(yè)協(xié)同是人居業(yè)融合發(fā)展的高級形態(tài)，是村莊規(guī)劃突出以人為本的本質(zhì)屬性和核心目標(biāo)。居有“居民、居所、居蓄（居積）”涵義，業(yè)有“產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、學(xué)業(yè)”的涵義。村莊發(fā)展要尊重人的需求及其動(dòng)態(tài)發(fā)展，按照“資源特質(zhì)、產(chǎn)業(yè)性質(zhì)、發(fā)展高質(zhì)”的思路開展規(guī)劃設(shè)計(jì)、建設(shè)治理，發(fā)揮村莊特質(zhì)資源，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)激活鄉(xiāng)村內(nèi)生動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)居業(yè)協(xié)同、高質(zhì)量發(fā)展。在具體開展村莊規(guī)劃中，注重結(jié)合村莊人口特征分析，按照人的需求開展村莊建設(shè)用地規(guī)模測算與邊界劃定、基礎(chǔ)設(shè)施布局與公共服務(wù)配套、人居環(huán)境整治、防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)等規(guī)劃內(nèi)容。

1.2 鄉(xiāng)村多功能性理論

鄉(xiāng)村是由人文、經(jīng)濟(jì)、資源與環(huán)境相互聯(lián)系、相互作用構(gòu)成的具有一定結(jié)構(gòu)和功能的地域系統(tǒng)[34]。鄉(xiāng)村孕育了城市，支撐了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，城鄉(xiāng)互動(dòng)演進(jìn)，驅(qū)動(dòng)著鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展。鄉(xiāng)村地域初期以自然地理特征、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)、鄉(xiāng)村社會(huì)特性為主導(dǎo)；隨著人類產(chǎn)業(yè)分工、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)增強(qiáng)及不同規(guī)模城鎮(zhèn)興起，鄉(xiāng)村地域的農(nóng)業(yè)機(jī)械化、非農(nóng)化、城鎮(zhèn)化得以發(fā)展并不斷增強(qiáng)，鄉(xiāng)村地域的城市性增強(qiáng)；城市以其人口、產(chǎn)業(yè)、資本、信息等要素集聚優(yōu)勢深刻影響著鄉(xiāng)村地域轉(zhuǎn)型發(fā)展，形成城鄉(xiāng)要素交換、功能互補(bǔ)的城鄉(xiāng)地域系統(tǒng)[35]。

鄉(xiāng)村多功能(multifunctional rural)是鄉(xiāng)村通過發(fā)揮自身屬性及其與其他系統(tǒng)共同作用所產(chǎn)生的對自然界或人類發(fā)展有益作用的綜合特性[36]。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展、信息化和全球化的持續(xù)推進(jìn)，城鄉(xiāng)地域結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)等發(fā)生了顯著的變化[37]，中國城鄉(xiāng)關(guān)系經(jīng)歷了由鄉(xiāng)土中國逐步向城鄉(xiāng)中國轉(zhuǎn)型[38]，鄉(xiāng)村功能由最初的居住和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)功能逐漸演變?yōu)樯a(chǎn)、生活、生態(tài)、文化等多重功能。

村莊規(guī)劃作為城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外的詳細(xì)規(guī)劃，其規(guī)劃對象是鄉(xiāng)村地域的整個(gè)社會(huì)-經(jīng)濟(jì)-生態(tài)系統(tǒng)[32]。以鄉(xiāng)村地域經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境綜合發(fā)展為主要目標(biāo)，既要聚焦農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間格局優(yōu)化與鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展定位，又要關(guān)注鄉(xiāng)村特色地域文化傳承與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能提升。因此，明確鄉(xiāng)村多功能屬性是開展村莊規(guī)劃編制的前提。

十九大以來，鄉(xiāng)村振興上升為國家戰(zhàn)略，成為全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的重大歷史任務(wù)，關(guān)系中國民族偉大復(fù)興大局。以新時(shí)代“五位一體”總體布局，以及工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)融合為參照，梳理新時(shí)代背景下鄉(xiāng)村功能，具體呈現(xiàn)出“六地”特征，即中華民族農(nóng)耕文明的傳承地、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)民居住的集中地、工業(yè)化與城鎮(zhèn)消費(fèi)的原料地，以及保障生態(tài)糧食安全戰(zhàn)略高地、現(xiàn)代城市健康發(fā)展重要腹地、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)康養(yǎng)文化興盛之地[39]。為保障“六地”功能實(shí)現(xiàn)，需嚴(yán)守安全“五線譜”，即民生主線—保障線、耕地紅線—生命線、糧食下線—安全線、生態(tài)底線—基準(zhǔn)線、健康基線—警戒線。“六地”功能為村莊發(fā)展前景和多樣化發(fā)展路徑指引了方向，鄉(xiāng)村“五線”明確了村莊建設(shè)和治理的工作重點(diǎn)。

鄉(xiāng)村功能多樣，但不同村莊發(fā)展基礎(chǔ)各異決定了村莊發(fā)展路徑差異性。我國有行政村約54萬個(gè)、自然村約270萬個(gè)，數(shù)量多、差異大、發(fā)展階段與水平不同、資源稟賦與文化傳統(tǒng)各有特點(diǎn)。

《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》提出集聚提升、融入城鎮(zhèn)、特色保護(hù)、搬遷撤并的村莊分類方案，《工作意見》以此4類村莊為依據(jù)統(tǒng)籌推進(jìn)村莊規(guī)劃編制，提出加快編制集聚提升類等建設(shè)需求量大的村莊規(guī)劃、城郊融合類村莊規(guī)劃納入城鎮(zhèn)控制性詳細(xì)規(guī)劃、不單獨(dú)編制搬遷撤并類村莊規(guī)劃的指導(dǎo)意見。然而，4類村莊分類方案在實(shí)踐中還存在分類較粗、指導(dǎo)不明確問題，需要以“六地”功能為指引，結(jié)合發(fā)展特征增加、細(xì)化村莊類型[40]，明確細(xì)化村莊特色發(fā)展路徑，形成融合發(fā)展、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、多功能農(nóng)業(yè)、文化旅游、景觀旅游、溝域經(jīng)濟(jì)、治理改善、民生保障、生態(tài)保育、生態(tài)搬遷、防災(zāi)減災(zāi)、人口流失等差異化應(yīng)對策略。

鄉(xiāng)村多功能性是鄉(xiāng)村人地關(guān)系在不同地域空間分異的結(jié)果，為確定村莊發(fā)展定位提供了方向指引，在具體開展村莊規(guī)劃中，注重結(jié)合上位規(guī)劃引導(dǎo)與約束，并立足村莊特色，明確村莊發(fā)展定位與目標(biāo)，以此統(tǒng)領(lǐng)村莊建設(shè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

1.3 鄉(xiāng)村地域多體系統(tǒng)理論

“多規(guī)合一”的科學(xué)性根植于不同區(qū)域尺度的功能承接性，規(guī)劃本身具有獨(dú)特的空間層級性[41]，村莊規(guī)劃的根本任務(wù)就是對接和落實(shí)上位空間規(guī)劃。

從空間上看，鄉(xiāng)村地域呈現(xiàn)等級嵌套結(jié)構(gòu)，從小到大、從內(nèi)向外表現(xiàn)出包含居業(yè)協(xié)同體、村鎮(zhèn)有機(jī)體、鄉(xiāng)村綜合體、城鄉(xiāng)融合體等“多體”特征；從“多體”結(jié)構(gòu)看，推進(jìn)鄉(xiāng)村振興重在實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)村振興極-村鎮(zhèn)空間場-鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)-城鄉(xiāng)基礎(chǔ)網(wǎng)”的多級目標(biāo)[39]。從村域尺度看，在鄉(xiāng)村地域系統(tǒng)演化過程，隨著社會(huì)需求層次提升、區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演變和空間結(jié)構(gòu)演化，鄉(xiāng)村轉(zhuǎn)型發(fā)展呈現(xiàn)生產(chǎn)力均勻分布下以實(shí)現(xiàn)溫飽需求為目標(biāo)的土地整治促增產(chǎn)階段、城鄉(xiāng)聯(lián)系增強(qiáng)下以改善生活水平為目標(biāo)的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整促增收階段、區(qū)域聯(lián)系增強(qiáng)下以提升生活質(zhì)量為目標(biāo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整促致富階段、城鄉(xiāng)互動(dòng)融合下以城鄉(xiāng)等值為目標(biāo)的公服設(shè)施建設(shè)促均等過程[42]。

鄉(xiāng)村綜合體內(nèi)部按照聚落體系呈現(xiàn)出縣域—鎮(zhèn)域—村域的層級形態(tài)。宏觀層級的主體功能區(qū)劃等多項(xiàng)規(guī)劃均以縣域?yàn)閱卧M(jìn)行“功能賦值”，每個(gè)縣域均承載了上位規(guī)劃賦予的特定功能，并通過城鎮(zhèn)村分層體系貫通落實(shí)，滿足“多規(guī)合一”空間同一性特征[41]。村莊規(guī)劃需要明確村莊與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城的關(guān)系，通過調(diào)整空間結(jié)構(gòu)、強(qiáng)化中心功能，服務(wù)于形成村鎮(zhèn)互動(dòng)、生活便利、生產(chǎn)有序、山水林田湖草協(xié)調(diào)的村鎮(zhèn)有機(jī)體，體現(xiàn)鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)的特色?，F(xiàn)階段，村莊規(guī)劃對象為一個(gè)或幾個(gè)行政村全域，但由于村莊規(guī)劃的全面性和系統(tǒng)性要求，以及村莊發(fā)展的開放性、城鄉(xiāng)關(guān)系互動(dòng)性特征，應(yīng)該“跳出村莊看村莊規(guī)劃”，將村莊規(guī)劃研究對象擴(kuò)大至包括縣域甚至城市邊緣的廣闊區(qū)域。

以縣域?yàn)檠芯繉ο缶哂刑烊坏膬?yōu)勢。①縣域是統(tǒng)籌推進(jìn)國家各項(xiàng)戰(zhàn)略的基本單元；②縣域邊界多以自然分界線為主，是邊界相對穩(wěn)定、地貌單元相對完整的行政單元；③縣城在緩解大城市病、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化中具有重要作用，也得到國家層面的大力推進(jìn)，如2021年一號文件強(qiáng)調(diào)“把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)”、2022年一號文件強(qiáng)調(diào)“大力發(fā)展縣域富民產(chǎn)業(yè)”“加強(qiáng)縣域商業(yè)體系建設(shè)”“加強(qiáng)基本公共服務(wù)縣域統(tǒng)籌”；④縣級政府為村莊發(fā)展提供財(cái)力和項(xiàng)目支持，是村莊規(guī)劃實(shí)施的堅(jiān)強(qiáng)后盾。鄉(xiāng)村地域多體系統(tǒng)明確了村莊之間及其與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城之間的互動(dòng)關(guān)系與空間結(jié)構(gòu)、細(xì)化了生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能等級。在具體開展村莊規(guī)劃中，注重銜接并落實(shí)縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)上位規(guī)劃內(nèi)容，明確國土空間總體布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間布局等內(nèi)容。

因此，村莊規(guī)劃應(yīng)以縣域?yàn)檠芯繉ο螅陨衔灰?guī)劃為基礎(chǔ)，通盤考慮土地利用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、居民點(diǎn)布局、人居環(huán)境整治、生態(tài)保護(hù)和歷史文化傳承統(tǒng)籌推進(jìn)。村莊規(guī)劃編制過程中要遵循自上而下和自下而上相結(jié)合的方式，科學(xué)解析縣域“城鎮(zhèn)村”聚落空間以及生態(tài)、生產(chǎn)、文化空間等級體系，明確縣級政府對村莊的功能定位，充分挖掘其在縣域的特色和優(yōu)勢，推進(jìn)和促成村莊規(guī)劃與縣域工作部署協(xié)調(diào)一致，形成發(fā)展合力。

2. 村莊規(guī)劃編制的技術(shù)要點(diǎn)

從鄉(xiāng)村地域多體系統(tǒng)視角看，村莊規(guī)劃編制要基于縣域鄉(xiāng)村多體系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和狀態(tài)的整體認(rèn)知，明確規(guī)劃對象所在縣域鄉(xiāng)村發(fā)展區(qū)的特色發(fā)展和保護(hù)目標(biāo)，形成規(guī)劃對象在多體系統(tǒng)中的功能定位，落實(shí)上位規(guī)劃各項(xiàng)約束性指標(biāo)，進(jìn)而通過優(yōu)化和重組鄉(xiāng)村地域要素，著力打造居業(yè)協(xié)同體、形成鄉(xiāng)村振興極，與規(guī)劃對象所在鎮(zhèn)域形成有效互動(dòng)、推進(jìn)形成村鎮(zhèn)有機(jī)體。

結(jié)合鄉(xiāng)村和村莊科學(xué)認(rèn)知，以鄉(xiāng)村地域多體系統(tǒng)為主線，按照先宏觀再微觀層層遞進(jìn)方式，研制村莊規(guī)劃編制技術(shù)?；诳h域多體系統(tǒng)認(rèn)知框架，解析村莊資源基礎(chǔ)與發(fā)展地位，進(jìn)一步明確村莊功能定位；接下來圍繞功能定位，對村莊生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間布局與建設(shè)，以及建筑風(fēng)貌設(shè)計(jì)進(jìn)行安排，最后明確相關(guān)項(xiàng)目和保障措施（圖2）。

圖2 村莊規(guī)劃理論基礎(chǔ)與編制要點(diǎn)關(guān)系

2.1 縣域多體系統(tǒng)認(rèn)知

鄉(xiāng)村地域多體系統(tǒng)識別依賴于主體功能分區(qū)、主導(dǎo)類型分類、主要用途分級的“三主三分”技術(shù)方法[39]。即以縣域?yàn)閷ο?，以“雙評價(jià)”“三區(qū)三線”等國土空間規(guī)劃成果為參考，分析地貌格局和土地利用特征，識別具有不同主體功能的區(qū)域，如風(fēng)沙區(qū)、沿?；蜓亟瓰┩?、丘陵溝壑、生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)主產(chǎn)等；以“三調(diào)”數(shù)據(jù)為參考，以地塊為基本單元，在主體功能區(qū)基礎(chǔ)上識別村鎮(zhèn)建設(shè)、農(nóng)業(yè)發(fā)展、工業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)保護(hù)、文物保護(hù)等不同類型；以主導(dǎo)類型區(qū)為基礎(chǔ)，以規(guī)模、產(chǎn)出、效率等為依據(jù)，對不同主導(dǎo)類型區(qū)劃分等級，最終形成縣域生活、生產(chǎn)、生態(tài)、文化等空間格局及其等級的系統(tǒng)認(rèn)知。鄉(xiāng)村地域多體系統(tǒng)認(rèn)知也為解析相關(guān)上位規(guī)劃提供了分析思路和要點(diǎn)提煉，側(cè)重形成村莊生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能、類型及等級的系統(tǒng)認(rèn)知，縣域定量分析與上位規(guī)劃解析可做權(quán)衡取舍。

2.2 村莊定位與特色識別

基于縣域多體系統(tǒng)認(rèn)知與相關(guān)規(guī)劃分析，明確村莊在縣域空間格局及等級體系中的地位，初步形成村莊開展生態(tài)保護(hù)、保障糧食安全、發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)、傳承傳統(tǒng)文化的發(fā)展方向；開展村莊資源普查評估與多元主體訪談，挖掘村莊發(fā)展的特色資源與潛在條件；基于宏觀視角定位認(rèn)知與微觀視角資源挖掘，研判村莊發(fā)展方向、路徑及前景，并采取自上而下與自下而上相結(jié)合方式分析論證，最終確定村莊定位與特色發(fā)展方向，明確村莊發(fā)展思路、發(fā)展目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)。為有效應(yīng)對未來發(fā)展不確定性，應(yīng)充分利用“留白”機(jī)制，在村莊發(fā)展方向和重點(diǎn)任務(wù)適當(dāng)“留白”。

2.3 特色挖掘與產(chǎn)業(yè)組織

以村莊定位與特色發(fā)展方向?yàn)橹骶€，進(jìn)一步挖掘相關(guān)水、土地、氣候、生物及其組合形成的風(fēng)景資源、以及傳統(tǒng)民俗、人文歷史等文化資源，結(jié)合產(chǎn)業(yè)前景與縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀分析，形成特色明顯、主線清晰、組織緊密、覆蓋面廣的產(chǎn)業(yè)體系。村莊產(chǎn)業(yè)也可融入縣域特色產(chǎn)業(yè)體系，形成發(fā)展合力。

2.4 居民點(diǎn)空間布局與設(shè)施建設(shè)

以居業(yè)協(xié)同、村鎮(zhèn)互動(dòng)為目標(biāo)，充分銜接縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級國土空間規(guī)劃，圍繞產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與村莊建設(shè)、生態(tài)和文化保護(hù)空間布局，完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展配套設(shè)施布局，明確交通、能源、污水收集、垃圾處理、防災(zāi)減災(zāi)等基礎(chǔ)服務(wù)和教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化等公共服務(wù)設(shè)施布局，提出垃圾清運(yùn)、綜合防災(zāi)減災(zāi)、公共服務(wù)提供等設(shè)施運(yùn)營管護(hù)的目標(biāo)和措施。

2.5 生態(tài)保護(hù)修復(fù)與國土綜合整治

堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針和山水林田湖草沙一體化修復(fù)治理的要求，在盡可能保留鄉(xiāng)村地貌、自然形態(tài)等自然風(fēng)光和田園景觀前提下，制定生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)修復(fù)和人居環(huán)境整治方案，優(yōu)化水系、林網(wǎng)、綠道等生態(tài)空間格局，落實(shí)縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級國土空間規(guī)劃確定的高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、耕地提質(zhì)改造、工礦廢棄地復(fù)墾利用、建設(shè)用地整理等國土綜合整治項(xiàng)目，以及還林還湖還草還濕、污染地塊治理等生態(tài)保護(hù)修復(fù)項(xiàng)目，明確各類項(xiàng)目的具體任務(wù)、實(shí)施范圍和建設(shè)時(shí)序。在充分尊重農(nóng)民意愿的前提下，盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，優(yōu)化空間用于支持農(nóng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展和鄉(xiāng)村振興。

2.6 風(fēng)貌設(shè)計(jì)與建設(shè)引導(dǎo)

以保持原貌、融入自然、體現(xiàn)特色為原則，挖掘村莊特色景觀元素，開展各類建筑風(fēng)貌設(shè)計(jì)和景觀規(guī)劃，保護(hù)鄉(xiāng)村原有風(fēng)貌、自然生態(tài)、田園景觀等鄉(xiāng)村特色景觀，為人居環(huán)境整治提供藍(lán)本；編制房屋建設(shè)導(dǎo)則，形成整體風(fēng)格協(xié)調(diào)、規(guī)格多樣、經(jīng)濟(jì)實(shí)用的院落方案庫，為民房建設(shè)用料、用色、形式等提供指引；制定建筑風(fēng)貌整治方案，整治與整體風(fēng)貌不協(xié)調(diào)建筑，拆除違章建筑。

2.7 近期項(xiàng)目與保障機(jī)制

結(jié)合村莊特色，銜接近期需要開展的生態(tài)修復(fù)、農(nóng)田整治、補(bǔ)充耕地、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)、人居環(huán)境整治、或歷史文化保護(hù)等相關(guān)項(xiàng)目，提出動(dòng)員村民廣泛參與，激發(fā)鄉(xiāng)村發(fā)展活力、能力、動(dòng)力與競爭力的有效措施，明確規(guī)劃和項(xiàng)目實(shí)施的人力、財(cái)力、物力等保障措施及責(zé)任主體，并注重鄉(xiāng)村資源確權(quán)登記與產(chǎn)權(quán)管理，細(xì)化社會(huì)資本引入范圍和參與方式。

3. 總 結(jié)

實(shí)用性村莊規(guī)劃具有全面性、系統(tǒng)性及前瞻性特點(diǎn)，其編制需要有堅(jiān)實(shí)的理論支撐與規(guī)律遵循。本文以現(xiàn)代人地系統(tǒng)科學(xué)理論、鄉(xiāng)村多功能性理論、鄉(xiāng)村地域多體系統(tǒng)理論為基礎(chǔ)，認(rèn)知到村莊規(guī)劃應(yīng)突出人的主體地位，以鄉(xiāng)村地域人地協(xié)同與可持續(xù)發(fā)展為目標(biāo)，明確鄉(xiāng)村多功能屬性是開展村莊規(guī)劃編制的前提，確立縣域甚至城市邊緣的廣闊區(qū)域?yàn)榇迩f規(guī)劃研究對象，并在此基礎(chǔ)上提出包括縣域多體系統(tǒng)認(rèn)知、村莊定位與特色識別、特色挖掘與產(chǎn)業(yè)組織、居民點(diǎn)空間布局與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生態(tài)保護(hù)修復(fù)與國土綜合整治、風(fēng)貌設(shè)計(jì)與建設(shè)引導(dǎo)、近期項(xiàng)目與保障機(jī)制等內(nèi)容的村莊規(guī)劃編制技術(shù)要點(diǎn)。

實(shí)用性是現(xiàn)階段村莊規(guī)劃的顯著特點(diǎn)之一，特別強(qiáng)調(diào)規(guī)劃能夠適應(yīng)村莊發(fā)展實(shí)際落地實(shí)施。已有國際鄉(xiāng)村規(guī)劃研究聚焦空間規(guī)劃的差異化與適應(yīng)性，強(qiáng)調(diào)多元協(xié)同與空間治理轉(zhuǎn)型，規(guī)劃理念逐步從政府單一決策轉(zhuǎn)向村民、社會(huì)力量、技術(shù)團(tuán)隊(duì)等多元主體協(xié)同，從物質(zhì)空間建設(shè)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向全域全要素空間管控，從剛性約束轉(zhuǎn)向彈性引導(dǎo)與剛性底線并重[43]。

在規(guī)劃實(shí)踐中，充分考慮村莊發(fā)展?jié)摿?、地域特殊性以及社區(qū)居民在規(guī)劃變革過程中的參與程度，提出智慧村莊概念，旨在滿足鄉(xiāng)村地域的實(shí)際需求[44]。為進(jìn)一步增強(qiáng)村莊規(guī)劃的適應(yīng)性與可行性，結(jié)合中國本土化實(shí)踐探索[45-46]，仍需在規(guī)劃編制和保障實(shí)施方面不斷深入。

在規(guī)劃編制技術(shù)層面，縣級政府和社會(huì)資本作為村莊發(fā)展資金和建設(shè)項(xiàng)目的主要提供者，關(guān)系著村莊規(guī)劃的有效實(shí)施。有條件的地區(qū)，可探索推進(jìn)縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間規(guī)劃與村莊規(guī)劃同步編制，確保規(guī)劃的系統(tǒng)性，避免資源浪費(fèi)和重復(fù)建設(shè)，提升規(guī)劃的整體性和協(xié)同性；在制度保障層面，村莊規(guī)劃編制和實(shí)施還需要結(jié)合土地、戶籍、社保等制度改革要求，探索村莊居業(yè)協(xié)同創(chuàng)新模式，同時(shí)在村莊經(jīng)營中強(qiáng)化產(chǎn)權(quán)管理[47]，進(jìn)而最大化體現(xiàn)改革紅利，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興目標(biāo)。

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寧夏大學(xué)學(xué)報(bào)

《農(nóng)業(yè)科學(xué)研究》

編輯/排版｜王淑蕓

封面圖/圖片｜圖蟲網(wǎng)

供稿｜清華同衡 海南分院