導(dǎo) 讀

隨著國土空間規(guī)劃體系全面建構(gòu)，落實陸海統(tǒng)籌是新時期實現(xiàn)生態(tài)文明、綠色發(fā)展的必然要求。陸海統(tǒng)籌在空間規(guī)劃視角下的相關(guān)理論還處于初步探討階段。在深刻了解陸海兩個復(fù)雜系統(tǒng)的資源差異性、法典原則性、空間過渡性和功能互補性等內(nèi)在規(guī)律的基礎(chǔ)上，文章基于國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌的視角，建立包括陸海資源系統(tǒng)保護、陸海主體功能協(xié)調(diào)框架、陸海空間統(tǒng)籌框架和陸海統(tǒng)籌制度體系在內(nèi)的陸海統(tǒng)籌“四位一體”理論框架體系。最后以臨海市國土空間規(guī)劃為例對陸海統(tǒng)籌實踐框架進行實證研究，并總結(jié)陸海統(tǒng)籌的實戰(zhàn)經(jīng)驗，以期為其他城市的陸海統(tǒng)籌規(guī)劃實踐提供借鑒。

內(nèi)容來源：《規(guī)劃師》2021年第2期

作者：尚嫣然、馮雨、崔音，清華同衡規(guī)劃設(shè)計研究院總體發(fā)展研究和規(guī)劃分院

引 言

繼“五個統(tǒng)籌”之后，陸海統(tǒng)籌的思想應(yīng)運而生。黨的十九大報告提出“堅持陸海統(tǒng)籌，加快建設(shè)海洋強國”，將陸海統(tǒng)籌上升到前所未有的戰(zhàn)略高度，陸海統(tǒng)籌關(guān)乎國土安全、國家戰(zhàn)略、經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護。《中共中央 國務(wù)院關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施的若干意見》強調(diào)“堅持陸海統(tǒng)籌、區(qū)域協(xié)調(diào)、城鄉(xiāng)融合，優(yōu)化國土空間結(jié)構(gòu)和布局”。加強陸?？臻g統(tǒng)籌研究是新時期國土空間規(guī)劃的重要工作，其本質(zhì)就是構(gòu)建一條陸地與海洋空間協(xié)同發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展道路。因此，無論是從國家戰(zhàn)略需求，還是從學(xué)術(shù)研究的角度，都值得對陸海統(tǒng)籌規(guī)劃開展廣泛而深入的研究。

“多樣化、脆弱性、非均衡”是我國海洋格局的基本特征，陸域和海域“空間過渡、交互影響”的獨特地理區(qū)位和資源特色，促使陸海統(tǒng)籌表現(xiàn)出很強的迫切性，一方面工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程加快使沿海地區(qū)成為生態(tài)敏感和環(huán)境脆弱的區(qū)域；另一方面海洋開發(fā)領(lǐng)域顯著擴展，傳統(tǒng)近岸用海空間面臨更大的機遇和挑戰(zhàn)。在已有的陸海統(tǒng)籌空間管控中出現(xiàn)了“基礎(chǔ)不統(tǒng)一、區(qū)劃不統(tǒng)一、管控不協(xié)調(diào)、管理較粗放”的四大矛盾，這也成為陸?？臻g可持續(xù)發(fā)展的障礙。

陸海統(tǒng)籌的相關(guān)研究始于20世紀50年代，國內(nèi)學(xué)者從戰(zhàn)略、地理、環(huán)境和系統(tǒng)等不同學(xué)科、不同方向?qū)ζ溥M行了相關(guān)闡述。已有的研究多是圍繞陸海經(jīng)濟互動、陸海環(huán)境保護、陸海人文關(guān)系、陸海功能聯(lián)系和人海關(guān)系地域系統(tǒng)等方面，例如對海陸功能區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、海陸經(jīng)濟一體化、海陸經(jīng)濟關(guān)聯(lián)分析、海陸資源開發(fā)模式等方面的研究。相較之下，對空間視角下的陸海統(tǒng)籌更多是偏于具體實施方案，而缺少對理論框架的研究，因此，對新時期國土空間規(guī)劃視角下陸海統(tǒng)籌的研究還處于起步階段。

基于前輩學(xué)者的研究，本文將國土空間規(guī)劃視角下陸海統(tǒng)籌的四大矛盾作為出發(fā)點，在深刻了解陸海兩個復(fù)雜系統(tǒng)的資源差異性、法典原則性和功能互補性等內(nèi)在規(guī)律后，基于國土空間規(guī)劃視角，構(gòu)建陸海統(tǒng)籌的四個維度理論框架，并結(jié)合沿海城市實踐，從海洋空間與沿海城市空間互動這一角度出發(fā)，力求豐富陸海統(tǒng)籌發(fā)展的相關(guān)理論，并為國土空間規(guī)劃下的陸?？臻g管控提供參考。

1. 陸海統(tǒng)籌的技術(shù)難點

陸地和海洋是兩個復(fù)雜的系統(tǒng)，我國對于這兩類資源的規(guī)劃法理、部門規(guī)章和地方法規(guī)不同，現(xiàn)有的陸海兩類規(guī)劃在空間區(qū)劃、空間基礎(chǔ)、規(guī)劃管控和規(guī)劃技術(shù)方法等方面存在許多區(qū)別。

1.1 技術(shù)基礎(chǔ)存在差異

陸?？臻g規(guī)劃的技術(shù)基礎(chǔ)存在陸?？倍▌澖绮磺逦?、海岸線劃定標準不統(tǒng)一和陸海雙評價不銜接三個方面的問題。

首先，陸海地理分界線的標準長期沒有得到統(tǒng)一。這既與海洋邊界線的復(fù)雜性有關(guān)(圖1)，也與多頭部門管理邊界和動態(tài)地理邊界并存的客觀原因相關(guān)。原國土部門進行第二次全國土地調(diào)查(以下簡稱“二調(diào)”) 海岸線采用的是零米線為勘測基準，目前第三次全國土地調(diào)查(以下簡稱“三調(diào)”) 也延續(xù)了零米線的標準，但海洋部門的908岸線、927工程岸線等采用的是傳統(tǒng)的大潮平均高潮線。同時由于地理上海岸線是陸海相互作用動態(tài)平衡的界面線，邊界線具有較強的不穩(wěn)定性，因此測繪時間久遠的各類現(xiàn)狀岸線不能作為反映當前現(xiàn)實情況的陸海分界線。

圖1 陸海邊界線解析

在海域管理范圍方面。目前國家層面尚未出臺對省級海域管理分界的劃定規(guī)則；在省級層面，各省的陸海分界工作參差不齊，部分省份僅在近岸海域進行了勘界，完整的海域分界尚不明確。部分沿海省份管理界線不清晰，海岸線管理重疊和管理空白并存；在市縣層面，沿海市縣更是沒有清楚的管理邊界，相鄰管理海域存在較多重疊。同時，作為國土空間規(guī)劃底圖的“三調(diào)”不含海域范圍，并且不含400m2以下海島和島礁的名稱及勘測數(shù)據(jù)，沿海市縣國土空間“一張圖”底圖不完善。

其次，海岸帶的劃定方法尚未統(tǒng)一。海岸帶是指陸地與海洋的交界地帶，也是陸域與近海緊密聯(lián)系的核心空間。已有的海岸帶劃定以行政單元和海岸線為基準分別向陸側(cè)和海側(cè)延伸5～10公里或海里不等的兩種方法為主，急需明確統(tǒng)一的劃定方法。

最后，陸?？臻g規(guī)劃的評價基礎(chǔ)不同。自然資源部頒布《資源環(huán)境承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評價技術(shù)指南(試行)》將海洋評價以獨立因子的形式納入生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城鎮(zhèn)三項評價中，但由于缺少與陸地評價的對接關(guān)系和銜接體系，難以統(tǒng)一評價陸海統(tǒng)籌的空間基礎(chǔ)條件。以港口航運適宜性評價為例，港口航運適宜性不僅與岸線、水深等海域因子有關(guān)，同時與緊鄰陸地的地形坡度、陸域空間資源都密切相關(guān)，僅依靠海域評價因子難以得到全面、可靠的評價結(jié)果。

1.2 空間區(qū)劃不統(tǒng)一

我國目前陸域和海域的空間規(guī)劃主要以各類功能區(qū)劃為主，陸地以行政區(qū)劃為單元管理，海洋則以海洋功能區(qū)等人工劃定的區(qū)域為單元管理。全國主體功能區(qū)規(guī)劃以“四類分區(qū)”為基準分類，而海洋主體功能區(qū)規(guī)劃是以“三種功能”和“四類分區(qū)”為基準分類，海洋功能區(qū)劃以“八類功能”為基準分類，陸海的空間分治差異顯著(表1)。

表1 陸地與海洋相關(guān)空間規(guī)劃比較分析

1.3 空間管控不協(xié)調(diào)

陸域和海洋生態(tài)紅線在編制依據(jù)和管控內(nèi)涵上都存在較大差異(表2)。在新時期國土空間規(guī)劃體系建立之后，涵蓋陸域和海域的生態(tài)紅線管理規(guī)定紛紛出臺，但在與原有海洋生態(tài)紅線的銜接方面未有明確界定。比如同為限制開發(fā)區(qū)，原海洋生態(tài)保護紅線限制開發(fā)區(qū)中的重要漁業(yè)海域、濱海旅游區(qū)及自然景觀與文化歷史遺跡劃定的初衷是鼓勵對景觀、旅游和漁業(yè)資源的有效利用，因此其大面積分布在海洋主體功能區(qū)規(guī)劃的重點開發(fā)區(qū)和優(yōu)化開發(fā)區(qū)的范圍內(nèi)，這些地區(qū)也是地方發(fā)展海洋經(jīng)濟、濱海旅游，以及進行大規(guī)模養(yǎng)殖等的主要場所，與當前生態(tài)紅線嚴格禁止生產(chǎn)性、建設(shè)性活動的初衷不符，涉及開發(fā)和保護矛盾的面積較大。

表2 陸域和海洋生態(tài)紅線編制依據(jù)與管控內(nèi)涵

1.4 資源管理較粗放

陸海資源管理空白和交叉并存的問題突出。一方面歷史用海指標游離在原土地利用總體規(guī)劃用地指標之外，使開發(fā)利用總量管控存在難度。另一方面資源管理權(quán)限有重疊，海洋使用權(quán)、土地使用權(quán)分屬海洋漁業(yè)部門、國土部門審批，在海洋和國土部門管理聯(lián)動上存在較大的提升空間。

2. 陸海統(tǒng)籌的理論框架體系

新時期陸海統(tǒng)籌需要引入系統(tǒng)思維，再通過邏輯整合，形成由資源支撐、利用導(dǎo)向、空間載體和制度設(shè)計構(gòu)建“四位一體”的理論框架體系，其中陸海資源系統(tǒng)的保護和利用是陸海統(tǒng)籌發(fā)展的資源基礎(chǔ)。陸海主體功能協(xié)調(diào)以發(fā)展建設(shè)、經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)和設(shè)施建設(shè)為主體，是實現(xiàn)陸海協(xié)同發(fā)展的核心形式。陸海空間統(tǒng)籌則是能否在空間上形成一張藍圖的重中之重。陸海制度設(shè)計以強化空間傳導(dǎo)和政策保障為主，是陸海統(tǒng)籌的一項根本制度(圖2)。

圖2 陸海統(tǒng)籌的理論框架

2.1 陸海空間統(tǒng)籌框架

陸?？臻g統(tǒng)籌既要注重基礎(chǔ)一致，做到空間評價體系的銜接，又要注重管控一致，解決兩規(guī)矛盾沖突，客觀刻畫陸?？臻g區(qū)劃分區(qū)。堅持“整體統(tǒng)籌、分類指導(dǎo)、分區(qū)施策”的基本要求，統(tǒng)一空間區(qū)劃的范圍和標準，明確空間區(qū)劃的原則，優(yōu)化空間區(qū)劃的劃分方法，實現(xiàn)對陸?？臻g的準確評估和有效管控。

首先，要確定空間區(qū)劃的范圍和基礎(chǔ)標準。陸海空間區(qū)劃的范圍是海岸帶，海岸帶為陸域行政管轄范圍和省(自治區(qū)、直轄市) 管轄海域范圍(通常為基島12 海里)。陸海邊界線以最新年份大潮平均高潮線和最新海島測繪岸線修正“三調(diào)”的陸海界線，并兼顧海岸線不穩(wěn)定變化的特點，建立海岸線定期更新機制。

其次，建立統(tǒng)一空間評價體系需要將陸域與海域“雙評價”銜接起來(表3)。篩選與陸海密切相關(guān)的因子序列，將海洋資源利用條件、海洋生態(tài)重要性和海洋災(zāi)害風險三個指標的評價結(jié)果按照鄰近陸域或海域評價對等級較高者進行相應(yīng)提檔，以修正原有的“雙評價”結(jié)果。

表3 陸域和海域統(tǒng)一評價體系

最后，在建立統(tǒng)一的空間評價體系的基礎(chǔ)上，需要進一步構(gòu)建陸海統(tǒng)一的空間區(qū)劃，其中區(qū)劃原則、區(qū)劃單元、分區(qū)施策和分類指導(dǎo)是空間區(qū)劃的重要內(nèi)容。

一是區(qū)劃原則為優(yōu)先保障基本生態(tài)空間用海、控制重點海域的開發(fā)比例上限，促進陸域空間與海洋空間的協(xié)調(diào)、和諧。

二是區(qū)劃單元應(yīng)采取“自然屬性+行政區(qū)劃”為基礎(chǔ)劃分，區(qū)劃目的是便于政策的落地，因此為保障區(qū)劃單元的相對完整，開發(fā)類單元應(yīng)以行政主管部門的管理分區(qū)為基本單元，建議省和地市級國土空間規(guī)劃以鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣級行政區(qū)管理海域為基本單元，縣級可進一步細化到行政村為基本單元。保護類單元應(yīng)綜合考慮鄰接生態(tài)系統(tǒng)的整體性和完整性，建議以自然資源管理范圍為分區(qū)單元，如各類保護區(qū)管理邊界或無人島嶼為基本單元，便于進行資源統(tǒng)一管理和監(jiān)測。

三是分區(qū)結(jié)構(gòu)堅持“總體—分區(qū)”的傳導(dǎo)體系，明確陸海空間統(tǒng)一的開發(fā)強度和發(fā)展?jié)摿?，促進形成結(jié)構(gòu)清晰的陸海開發(fā)保護整體格局，以用途管制為目的進行空間區(qū)劃的二級分區(qū)，強調(diào)面向不同分區(qū)的空間傳導(dǎo)。

四是分類指導(dǎo)，針對海島、岸線等特殊空間進行區(qū)劃管理(圖3，表4)。

圖3 陸海空間統(tǒng)籌框架

表4 海島分類體系

2.2 陸海資源系統(tǒng)保護和綜合利用框架

首先，以識別資源屬性為基礎(chǔ)，確定陸海資源管理兩個維度，即資源開發(fā)上限和資源保護底線。資源開發(fā)上限指資源開采、資源利用的“天花板”，資源保護底線指資源保護的剛性本底。同一類資源在面向生態(tài)價值、開發(fā)價值不同的導(dǎo)向下，均有這兩個維度，以土地資源為例，從開發(fā)價值導(dǎo)向來說要嚴控建設(shè)用地和城鄉(xiāng)建設(shè)用地的資源開發(fā)上限，從生態(tài)價值導(dǎo)向來說要守住耕地和永久基本農(nóng)田的資源保護底線。

其次，建立資源系統(tǒng)整治體系，落實“流域—海域—陸域”污染防控和綜合整治修復(fù)協(xié)調(diào)聯(lián)動。在源頭治理上，全面實施以海洋環(huán)境容量為基礎(chǔ)的陸源污染物排?？偭靠刂啤Ｔ谶^程監(jiān)控中，強化對各類陸源排污口的實時監(jiān)測。在整治分區(qū)上，以問題為導(dǎo)向建立三類整治分區(qū)。其中，陸海生態(tài)重要區(qū)指各類陸海自然保護區(qū)和重要水產(chǎn)種質(zhì)資源密集分布區(qū)，該區(qū)整治重點為保護海洋生物資源空間和生態(tài)環(huán)境；陸海生態(tài)脆弱區(qū)重點改善海洋生態(tài)環(huán)境，保護和恢復(fù)生物多樣性，維持生態(tài)系統(tǒng)的完整性；陸海生態(tài)破壞區(qū)重點遏制海域污染和生態(tài)破壞的惡化趨勢，整治和修復(fù)受損岸線，恢復(fù)岸線的生態(tài)功能，探索建立陸海統(tǒng)籌的海洋生態(tài)環(huán)境保護修復(fù)機制。

第三，進行陸海綜合開發(fā)，根據(jù)海域的生態(tài)承載力去規(guī)范和制約陸域各種開發(fā)活動的方向、規(guī)模、速度和強度。促進近海資源開發(fā)由生產(chǎn)要素向消費要素轉(zhuǎn)變，把改善海洋生態(tài)環(huán)境作為提高人民生活質(zhì)量的重要內(nèi)容，把增強生態(tài)產(chǎn)品生產(chǎn)能力作為重要任務(wù)。

2.3 陸海主體功能協(xié)調(diào)框架

陸海具有多宜性，同一片陸域、海域依照自然屬性的角度會劃分出多種功能。從提供產(chǎn)品的角度劃分，有產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)建設(shè)功能、農(nóng)漁業(yè)生產(chǎn)功能和生態(tài)功能。從空間適宜角度進行劃分，有高度依賴海域或陸域的功能和陸海域雙宜的功能。這些功能之間存在互補性和排斥性兩種關(guān)系，為促進海陸功能互動發(fā)展，需要建立陸海功能鏈的拓撲邏輯，促使城市發(fā)展與海洋經(jīng)濟增長形成良性互動。遵循互補性、排他性和備選性三個原則，建立以單一主體功能為核心，次要功能為補充的陸海功能協(xié)調(diào)框架，避免因主次功能不分帶來的不良后果。

確定主體功能和次要功能是陸海功能協(xié)調(diào)框架的重要內(nèi)容。主體功能立足于把陸域、海域作為一個整體，堅持“以海定陸”和“生態(tài)優(yōu)先”兩個原則。堅持“生態(tài)優(yōu)先”是指經(jīng)濟活動的生態(tài)合理性要優(yōu)先于經(jīng)濟技術(shù)的合理性。堅持“以海定陸”就是根據(jù)海域空間的備選性原則，即根據(jù)功能對海洋的依賴性強度來確定主體功能，備選性廣的功能(如沿海別墅)在空間布局上要為備選性窄的功能( 如深水碼頭) 讓路。其他功能按照與主體功能的互補性和排他性依次確定空間落位，并作為該主體功能的次要復(fù)合功能。其中，互補性指與主體功能互為促進的功能，排他性指對主體功能形成干擾或負面影響的功能(圖4)。

圖4 陸海功能體系統(tǒng)籌框架

確定陸?？臻g功能的主要屬性實際上是實現(xiàn)空間差別化供給政策和差異化管控手段的基礎(chǔ)。以主體功能為生態(tài)功能的地區(qū)為例，在關(guān)系全局生態(tài)安全的海域，確定海域以提供生態(tài)產(chǎn)品為主體功能，供給政策重點以構(gòu)建生態(tài)屏障、保護生態(tài)系統(tǒng)及珍稀物種生境為主。按照互補性原則把提供農(nóng)漁業(yè)生產(chǎn)、實驗性用海及產(chǎn)業(yè)與城鎮(zhèn)建設(shè)作為從屬功能，區(qū)域內(nèi)允許因地制宜發(fā)展生態(tài)旅游、進行漁業(yè)生產(chǎn)等，支持海洋可再生能源開發(fā)、公益性項目及其他實驗性用海活動。按照排他性原則，相鄰陸域應(yīng)禁止大規(guī)模城鎮(zhèn)和港口開發(fā)，否則就可能損害生態(tài)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力。

2.4 陸海統(tǒng)籌制度框架

制度設(shè)計是陸海空間管控和資源管理進一步清晰化的根本性保障，是推動陸海統(tǒng)籌向縱深發(fā)展的一項根本性制度。第一，建立省、市、鄉(xiāng)(鎮(zhèn)) 三級規(guī)劃的傳導(dǎo)機制。省級國土空間規(guī)劃確定陸?？臻g區(qū)劃一級分區(qū)，市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)確定二級分區(qū)。第二，構(gòu)建陸海資源信息共享平臺和統(tǒng)一空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫進行全覆蓋地陸海資源確權(quán)登記，優(yōu)化陸海審批流程。第三，細化空間區(qū)劃政策配套和績效評價體系。第四，從精細化管控規(guī)則角度解決陸海沖突，進一步細化海洋生態(tài)保護紅線內(nèi)允許開展的人為活動類型，明確納入生態(tài)保護紅線范圍的旅游活動的強度。

3. 陸海統(tǒng)籌規(guī)劃的實證研究

臨海市位于浙江省臺州市，陸域面積與海域面積比約為 1.4:1，海島、漁業(yè)和旅游資源豐富，是臺州港核心港和沿海臨港產(chǎn)業(yè)建設(shè)的省級重點地區(qū)。其中，桃渚國家級風景自然公園橫跨陸海兩個區(qū)域，沿海地區(qū)的保護與發(fā)展共贏的需求迫切，是陸海生態(tài)保護統(tǒng)籌、陸海資源合理開發(fā)利用、陸海功能協(xié)同和陸?？臻g統(tǒng)籌等方面的典型代表。

3.1 劃定兩級、兩類陸海空間區(qū)劃

首先統(tǒng)一陸海地理分界線。按照臨海市2019年修測大潮平均高潮線和最新海島測繪岸線修正“三調(diào)”陸海界線(表5)，解決陸海邊界沖突圖斑，在“三調(diào)”市域陸地行政規(guī)劃范圍基礎(chǔ)上增加海域管理范圍；設(shè)計海岸線動態(tài)修正機制，將未來每年海岸線變化納入當年土地變更調(diào)查數(shù)據(jù)。

表5 臨海市陸海沖突處置

其次，確定兩級空間區(qū)劃。統(tǒng)一陸?！半p評價”基礎(chǔ)(圖5)，以沿海3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)陸域行政區(qū)劃范圍及臨海全市海域管理范圍為海岸帶空間區(qū)劃范圍，劃分開發(fā)、保護、一般利用等20個一級分區(qū)和13 類二級分區(qū)，制定用途管制規(guī)則(圖6，圖7)。解決1.5hm2陸海生態(tài)紅線沖突，將海洋生態(tài)紅線非核心區(qū)中確有海洋旅游需求的501hm2海域調(diào)出，按照總量不變、連片劃定的原則，補入同等面積的7 個限制開發(fā)類海島及國家級自然公園涉海區(qū)域。

圖5 臨海市陸?！半p評價”

圖6 臨海市海岸帶空間區(qū)劃(一級區(qū))

圖7 臨海市海岸帶空間區(qū)劃(二級區(qū))

最后，確定岸線和海島兩類空間區(qū)劃。首先依據(jù)岸線自然形態(tài)、生態(tài)價值和人工化程度，按照嚴格保護∶限制開發(fā)∶優(yōu)化利用為19∶60∶21的比例落實岸線分類管控(圖8)。其次分類引導(dǎo)33個適度利用及預(yù)留、141個一般保護和21個嚴格保護海島的保護與利用(圖9)。

圖8 臨海市海岸線分類保護利用規(guī)劃

圖9 臨海市海島分類管控規(guī)劃

3.2 陸海資源一體化保護利用

基于“雙評價”對臨海市陸域、海域的水、土地和灘涂資源承載力的綜合評估，明確林地、土地、岸線、海島和海域等資源保護底線和開發(fā)利用上限指標(表6)。按照一定比例落實耕地、自然岸線等核心資源轉(zhuǎn)化和占補平衡，如明確自然岸線中10% 的彈性岸線可實行占補平衡。重點推進海岸帶、潮間帶和河道水系等3 個生態(tài)重要區(qū)，生態(tài)濕地等1個生態(tài)脆弱區(qū)，歷史圍填海區(qū)及鄰近海域等4個生態(tài)破壞區(qū)的修復(fù)(圖10)。

圖 10 臨海市海洋整治修復(fù)規(guī)劃

3.3 整合優(yōu)化陸海功能

臨海市海域承擔著國家級自然公園的保護任務(wù)，開發(fā)利用需要協(xié)調(diào)港口建設(shè)、海洋漁業(yè)和濱海旅游等多種產(chǎn)業(yè)類型的需求。圍繞岸段適宜性及發(fā)展目標需求，分段明確沿海地區(qū)的生態(tài)、農(nóng)漁業(yè)、城鎮(zhèn)主體功能。在三大主體功能基礎(chǔ)上，對沿海村莊和鄰近海域相融合與互補的功能類型進行細化引導(dǎo)(圖11)。

圖 11 臨海市主體功能體系協(xié)調(diào)規(guī)劃

3.4 建立陸海統(tǒng)籌平臺基礎(chǔ)

以基數(shù)轉(zhuǎn)換和海洋資源資產(chǎn)清查2個數(shù)據(jù)庫形成陸海統(tǒng)籌平臺數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。以“三調(diào)”國土利用現(xiàn)狀數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，整合海洋部門收集的海岸線、海島等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，并進行基礎(chǔ)轉(zhuǎn)換，以形成臨海市國土空間總體規(guī)劃陸?！耙粡垐D”底數(shù)底圖。通過對海洋資源資產(chǎn)進行清查、摸清現(xiàn)狀海洋資源利用家底，奠定陸海統(tǒng)籌資源產(chǎn)權(quán)主體和確權(quán)登記制度的基礎(chǔ)。

4. 結(jié)語

陸海統(tǒng)籌是一個從資源約束到系統(tǒng)思維，從空間分治到系統(tǒng)統(tǒng)籌，逐漸走向發(fā)展與保護和諧共生的漫長過程。國土空間規(guī)劃體系建立是解決長期以來陸海割裂問題的重要契機，雖然新時期陸海統(tǒng)籌的理論和實踐還處于起步階段，但可以預(yù)見，陸海統(tǒng)籌將成為未來國土空間規(guī)劃的一項重要工作。本文從理論和實踐兩個層面對陸海統(tǒng)籌理論進行了梳理與研究，強調(diào)陸海統(tǒng)籌的理論內(nèi)涵、技術(shù)框架和實現(xiàn)路徑，選取具有代表性的沿海城市作為案例，總結(jié)了陸海統(tǒng)籌實戰(zhàn)經(jīng)驗。從理論和實踐來看，建立陸海資源系統(tǒng)保護、陸海主體功能協(xié)調(diào)框架、陸?？臻g統(tǒng)籌框架和陸海制度體系是陸海統(tǒng)籌的核心內(nèi)容，對陸海統(tǒng)籌的空間體系構(gòu)建、空間評價和空間區(qū)劃具有積極意義。

編輯/排版｜王淑蕓

封面圖/圖片｜圖蟲網(wǎng)

供稿｜清華同衡 總體發(fā)展研究和規(guī)劃分院 總體一所