學前教育是基礎(chǔ)教育的起點，是國民教育體系的重要組成部分。辦好學前教育，實現(xiàn)幼有所育、幼有優(yōu)育，是回應(yīng)廣大人民群眾關(guān)切的重要民生工程，也是夯實基礎(chǔ)教育根基、推進教育強國建設(shè)的基礎(chǔ)性工程。

長期以來，黨和國家高度重視學前教育普及普惠發(fā)展。一是研究制定系列政策，推動擴大普惠性學前教育資源供給。2011年以來，教育部連續(xù)開展四期學前教育行動計劃；2020年2月，《縣域?qū)W前教育普及普惠督導(dǎo)評估辦法》發(fā)布，將普惠性幼兒園覆蓋率納入縣級政府的考核指標。二是持續(xù)加大財政投入，支持學前教育普惠性資源擴容和保教質(zhì)量提升。2023年，教育部首次明確提出公辦園生均公用經(jīng)費標準原則上應(yīng)于2024年達到600元/年·人；中央財政設(shè)立學前教育發(fā)展資金，不斷加大中央對地方教育轉(zhuǎn)移支付力度，提升學前教育經(jīng)費保障水平。2024年，全國教育事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)顯示，學前教育毛入園率為92%，其中普惠性幼兒園覆蓋率達91.62%。

近年來，推進免費學前教育成為重要的政策議題。2024年11月，《中華人民共和國學前教育法》（簡稱《學前教育法》）明確提出“有條件的地方逐步推進實施免費學前教育”；今年1月，《教育強國建設(shè)規(guī)劃綱要（2024—2035年）》將“探索逐步擴大免費教育范圍”納入基礎(chǔ)教育發(fā)展戰(zhàn)略；3月，政府工作報告進一步強調(diào)“逐步推行免費學前教育”；7月，國務(wù)院常務(wù)會議部署逐步推行免費學前教育有關(guān)舉措；8月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于逐步推行免費學前教育的意見》（簡稱《意見》），提出從2025年秋季學期起，免除公辦幼兒園學前一年在園兒童保育教育費，對在民辦幼兒園就讀的適齡兒童，參照當?shù)赝愋凸k幼兒園免除水平，相應(yīng)減免保育教育費。

逐步推行免費學前教育將惠及千家萬戶，對學前教育事業(yè)的長遠向好發(fā)展具有重要意義：一方面，有助于降低家庭養(yǎng)育成本，提高生育意愿；另一方面，有助于提升學前教育普及普惠程度，促進教育公平。根據(jù)《學前教育法》，我國學前教育實行以政府投入為主、家庭合理負擔、多渠道籌措經(jīng)費的投入機制，家庭需要承擔保育教育費、伙食費等，其中保育教育費占家庭學前教育總支出的比例較高。推行學前一年免保育教育費，是對當前學前教育政府—家庭成本分擔機制的重新調(diào)整，以加大政府財政保障力度，減少家庭總支出，以降低家庭養(yǎng)育成本的方式支持生育，與國家優(yōu)化生育政策的戰(zhàn)略要求形成呼應(yīng)，體現(xiàn)了教育政策對人口政策的支持作用。同時，該教育政策又將通過“收入效應(yīng)”提升家長送孩子入園的意愿，降低經(jīng)濟困難家庭等弱勢群體家庭學前兒童入園難度，進而提高學前教育的可及性和普惠性，縮小教育起點差距，促進教育全階段公平。

為了落實好逐步推行免費學前教育這一政策，確保學前教育“免費”而不“降質(zhì)”，應(yīng)健全省內(nèi)財政分擔機制、資金監(jiān)管機制和教育督導(dǎo)評估機制。

健全省內(nèi)財政分擔機制，保障地方“免得起”

《意見》規(guī)定，免保育教育費財政補助資金由中央財政與地方財政共同分擔。這是在對家庭教育成本做減法的同時，對財政教育投入做加法。對于地方財政，尤其是縣級財政而言，建立合理的省內(nèi)多級財政分擔機制是關(guān)鍵。

第一，科學核定免保育教育費生均財政補助標準。綜合考慮公辦幼兒園業(yè)務(wù)及管理活動開展所需的各項費用，綜合考量各種因素，建立包含在園幼兒數(shù)、班級數(shù)、年級分布等變量的成本分類測算模型，準確核算辦園總成本和分項目成本，確保成本核算科學合理。在此基礎(chǔ)上，按照各項目成本分擔結(jié)構(gòu)和市場定價合理標準，分縣（區(qū)）校準縣級及以上人民政府及其教育、價格主管部門批準的公辦幼兒園保育教育費生均實際收費水平，作為免除家庭保育教育費的基本參照，并分檔確定各區(qū)縣免保育教育費生均財政補助標準。

第二，構(gòu)建積極差異化的省域內(nèi)多級財政分擔機制。我國學前教育發(fā)展水平不均衡、各地財政收入水平差異較大，按照地方財政能力和財政壓力建立差異化的分擔比例，是保障地方各級財政順利推行免費學前教育的重要舉措。應(yīng)基于各地財政收入水平評估地方財政能力；基于各地免保育教育費生均財政補助標準、學前教育在園幼兒數(shù)，核算各縣（區(qū)）免費補助資金的總體需求，作為衡量地方財政壓力的重要依據(jù)。綜合考量各縣（區(qū)）財政能力和財政壓力，按照財政能力越強、分擔重心越低，財政壓力越大、分擔重心越高的基本原則，科學劃定省域內(nèi)各級財政的支出責任。具體而言，對于財政實力較強的縣（區(qū)），可適當降低省級財政分擔比例，引導(dǎo)市、縣級財政承擔更多支出責任；對于財政壓力加大、經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱的地區(qū)，應(yīng)提高省級財政分擔份額，通過省級“托底”保障機制降低縣級財政分擔壓力。此外，對于已經(jīng)建立省級以下財政事權(quán)和支出責任的省份，在既有責任劃分的基礎(chǔ)上應(yīng)重點加大對資金籌措難度較大地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度，以調(diào)節(jié)各級財政的分擔系數(shù)，確保各級財政補助資金的籌措效率。

第三，建立多級財政分擔機制的動態(tài)調(diào)整制度。為確保財政補助資金的穩(wěn)定性和可持續(xù)性，應(yīng)結(jié)合地方經(jīng)濟社會發(fā)展水平定期調(diào)整分擔比例，使財政分擔機制與社會經(jīng)濟發(fā)展狀況相適應(yīng)。同時，建立對各級財政履行支出責任的積極反饋機制，將政策資金投入情況納入地方財政考核指標體系，對財政投入水平高、效果好的地區(qū)予以獎勵，將考核結(jié)果納入次年對縣級轉(zhuǎn)移支付水平的重要依據(jù)，對投入不足、落實不力的地區(qū)予以問責。

強化補助資金監(jiān)管機制，保障資金“落得下”

確保財政補助資金的精準到位和規(guī)范使用，是政策落地見效的關(guān)鍵。為此，應(yīng)建立健全對免保育教育費財政補助資金的監(jiān)管機制，動態(tài)監(jiān)測資金使用管理全過程，加強多元主體協(xié)同治理，避免補助資金被截留、擠占或挪用，確保幼兒園能夠及時足額獲得補助資金以維持正常運轉(zhuǎn)。

第一，優(yōu)化數(shù)字化平臺管理，強化資金使用管理全過程監(jiān)測。依托預(yù)算管理一體化系統(tǒng)、地方自主開發(fā)的資金使用管理系統(tǒng)等數(shù)字化平臺，構(gòu)建從預(yù)算編制、撥付、使用到結(jié)算的全過程周期跟蹤管理機制。在預(yù)算編制環(huán)節(jié)，應(yīng)按照自下而上的填報方式匯總各縣（區(qū)）資金需求，以幼兒園為最小申報單元，確保資金申報總額吻合實際需求；同時，為應(yīng)對因幼兒園在園幼兒數(shù)變化過大等情況產(chǎn)生的資金缺口，應(yīng)預(yù)留一定的預(yù)算空間。審核單位應(yīng)當全面摸排幼兒園屬性、在園幼兒數(shù)等預(yù)算指標數(shù)據(jù)，按照省定各縣（區(qū)）幼兒園免保育教育費生均財政補助標準，嚴格審核申報單位的用款計劃，杜絕虛報冒領(lǐng)等現(xiàn)象。在資金撥付環(huán)節(jié)，應(yīng)提高資金“對口”核撥的精準性，探索建立統(tǒng)一的賬戶管理體系，精簡資金流轉(zhuǎn)和傳導(dǎo)程序，及時足額將補助資金劃轉(zhuǎn)至幼兒園賬戶，并同步生成支付憑證，確保資金流向可追溯。在資金使用環(huán)節(jié)，應(yīng)強化動態(tài)監(jiān)測和預(yù)警功能，實時監(jiān)控資金的撥付情況和支出情況，并對延遲撥付、不足額撥付、違規(guī)支出、冒領(lǐng)挪用、執(zhí)行進度過慢等資金使用管理異常狀況及時預(yù)警。在資金結(jié)算環(huán)節(jié)，應(yīng)嚴格壓實責任，按照資金使用規(guī)范、績效目標、預(yù)算安排等對預(yù)算資金的執(zhí)行情況進行合法性和合格性審核，對結(jié)算不合格的單位進行限期整改。

第二，加強多元主體協(xié)同治理，提高資金使用管理規(guī)范性。應(yīng)按照原保育教育費的使用范圍和支出規(guī)范研制出臺財政補助資金的使用管理制度，明確細化資金的支出結(jié)構(gòu)，建立資金使用負面清單，避免因資金使用管理問題影響惠民效果。為提高財政補助資金的使用管理規(guī)范性，應(yīng)明確各主體責任分工，建立多主體協(xié)同的長效監(jiān)督機制。行政主體層面，教育、財政部門應(yīng)建立常態(tài)化的自查自糾和互督互查制度，定期入園開展資金使用檢查和業(yè)務(wù)指導(dǎo)活動，確保補助資金使用全過程合規(guī)；審計部門應(yīng)定期開展審計，重點審查評估資金使用的合法性、合規(guī)性和使用效益。利益主體層面，應(yīng)創(chuàng)新社會監(jiān)督方式，搭建財政補助資金陽光監(jiān)管平臺，強化資金使用管理信息面向特定群體、特定區(qū)域公開，并暢通信息反饋渠道。此外，可探索建立跨部門、跨層級、跨地區(qū)聯(lián)合監(jiān)督或交叉監(jiān)督機制，規(guī)避本位執(zhí)法易出現(xiàn)的監(jiān)管盲區(qū)和“本地保護”風險，為政策落地提供剛性保障。

完善教育督導(dǎo)評估機制，保障資金“用得好”

實行學前一年免保育教育費是我國逐步推行免費學前教育的起點探索，應(yīng)建立科學的教育督導(dǎo)評估機制，持續(xù)推動免費學前教育政策優(yōu)化，促進政策利好充分釋放，推動補助資金使用效益與學前教育質(zhì)量同步提升。

第一，構(gòu)建多維度、差異化的督導(dǎo)評估指標體系，提升督導(dǎo)評估科學性。指標體系的科學性是決定教育督導(dǎo)評估效果的關(guān)鍵，應(yīng)深刻理解國家推動免費學前教育的政策要義，對標政策目標和學前教育發(fā)展的本體規(guī)律，以政策執(zhí)行效率、資金使用效益、保教質(zhì)量變化為主要維度，建構(gòu)督導(dǎo)評估指標的系統(tǒng)性框架，并依據(jù)地方實際建立分級分類評估標準。其中，政策執(zhí)行效率重點關(guān)注相關(guān)責任主體履責情況，聚焦地方政策研制出臺、資金核撥與管理、配套機制保障等核心內(nèi)容；資金使用效益重點關(guān)注財政補助資金對直接受益群體的積極影響和貢獻，聚焦惠及面、家長滿意度、入園率提升等核心內(nèi)容，可通過構(gòu)建生均經(jīng)費績效指數(shù)、家庭教育成本平衡指數(shù)等操作性指標予以量化；保教質(zhì)量變化重點關(guān)注政策實施對幼兒園辦園行為和保教質(zhì)量的影響，聚焦教師隊伍穩(wěn)定、保育教育活動開展等核心內(nèi)容，旨在有效防范教育質(zhì)量降低等現(xiàn)象發(fā)生。

第二，創(chuàng)新智能化、動態(tài)化的督導(dǎo)評估方式，提升督導(dǎo)評估的時效性。突破以往教育督導(dǎo)評估的“事后”思維，整合數(shù)字化管理平臺的監(jiān)管和評估功能，建立常態(tài)化的智能督導(dǎo)評估機制，以智能化技術(shù)動態(tài)評估政策實效并生成反饋報告和建議。為確保評估結(jié)果的準確性，可建立人工校準制度，依據(jù)智能評估結(jié)果抽樣選取部分地區(qū)予以復(fù)核。為確保評估的公正性，可建立相應(yīng)的質(zhì)量控制和過程監(jiān)督制度，輔以線下考察等方式，確保評估結(jié)果可追溯、可解釋。

第三，加強督導(dǎo)評估結(jié)果的分析、反饋與運用機制，提升督導(dǎo)評估效能。教育督導(dǎo)評估的主要功能在于推動政策持續(xù)完善，形成“以評促改、以評促優(yōu)”的良性循環(huán)。為此，應(yīng)建立對評估結(jié)果的深度分析與精準反饋制度，深入挖掘補助標準、覆蓋范圍、分擔比例等對政策效果的影響機制，探索實行評估結(jié)果與政策優(yōu)化、資金分配的關(guān)聯(lián)制度。對于實施效果較好的地區(qū)，應(yīng)當系統(tǒng)總結(jié)，樹立典型擴大示范效應(yīng)，并在后續(xù)的資金分配中予以獎勵支持；對于實施效果不佳的地區(qū)，應(yīng)依據(jù)責任主體分層建立整改清單，并納入地方政府重點督辦事項。為確保整改效果，應(yīng)建立督導(dǎo)評估“回頭看”制度，及時跟蹤整改結(jié)果，提高政策優(yōu)化效率。

本文系教育部財務(wù)司委托項目“學齡人口下降趨勢下義務(wù)教育學校經(jīng)費保障機制研究”、吉林省社會科學基金項目“適應(yīng)人口變動的農(nóng)村教師隊伍結(jié)構(gòu)優(yōu)化研究”（項目編號：2023C87）的研究成果

（作者劉善槐系華南師范大學教育科學學院特聘教授；朱秀紅系東北師范大學教育學部副教授）

《人民教育》2025年第17期

作者：劉善槐 朱秀紅