導(dǎo) 讀

黨的二十屆四中全會(huì)，審議通過了《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》?！督?jīng)濟(jì)觀察報(bào)》就此專訪清華大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長(zhǎng)尹稚教授，展開專業(yè)化解讀。尹稚表示，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局不是平均化發(fā)展，不同的主體功能區(qū)應(yīng)當(dāng)有不同的發(fā)展重點(diǎn)。

內(nèi)容來源：《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》2025年10月27日第4版

作者：經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者 宋馥李

中國(guó)共產(chǎn)黨第二十屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議，于2025年10月20日至23日在北京舉行。10月23日，新華社受權(quán)發(fā)布（下稱《公報(bào)》）<點(diǎn)擊鏈接查看公報(bào)全文>。

全會(huì)提出，優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。發(fā)揮區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略疊加效應(yīng)，優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局，發(fā)揮重點(diǎn)區(qū)域增長(zhǎng)極作用，構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國(guó)土空間體系。要增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性，促進(jìn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展，優(yōu)化國(guó)土空間發(fā)展格局，深入推進(jìn)以人為本的新型城鎮(zhèn)化，加強(qiáng)海洋開發(fā)利用保護(hù)。

“十五五”時(shí)期如何優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局？經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)專訪了清華大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長(zhǎng)尹稚，對(duì)這一問題進(jìn)行解讀。

尹 稚

清華大學(xué)建筑學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師

清華大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長(zhǎng)

清華大學(xué)城市治理與可持續(xù)發(fā)展研究院院長(zhǎng)

清華大學(xué)國(guó)家治理與全球治理研究院首席專家

中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)副監(jiān)事長(zhǎng)

清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院創(chuàng)始人、資深顧問專家

Q1

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：和“十四五”規(guī)劃以及今年的中央城市工作會(huì)議對(duì)比，《公報(bào)》有關(guān)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的表述有哪些亮點(diǎn)？

尹稚：我覺得有三個(gè)亮點(diǎn)。

第一個(gè)亮點(diǎn)是強(qiáng)調(diào)發(fā)揮“四大戰(zhàn)略”的疊加效應(yīng)，以此優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局。“十四五”期間，四大戰(zhàn)略是分開論述的，當(dāng)時(shí)“優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局”的表述也未如此突出。

可以從這兩個(gè)角度去理解這四大戰(zhàn)略的疊加效應(yīng)。區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略和區(qū)域重大戰(zhàn)略要發(fā)揮實(shí)實(shí)在在的作用，都需要與國(guó)家劃定的主體功能區(qū)結(jié)合，與自身資源條件、基礎(chǔ)條件結(jié)合。對(duì)特定區(qū)域而言，也需要在多重效應(yīng)疊加的前提下，明確具體區(qū)域和城市定位，尋求城市的特色化發(fā)展。今年中央城市工作會(huì)議也提及城市特色化發(fā)展，強(qiáng)調(diào)要更加注重特色發(fā)展，不拿一把尺子來量所有的區(qū)域。

第二個(gè)亮點(diǎn)是首次提出區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局與國(guó)土空間體系二者的結(jié)合，兩者互為支撐、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，共同支撐了高質(zhì)量發(fā)展，這強(qiáng)調(diào)了發(fā)展規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)作用和國(guó)土空間規(guī)劃的支撐作用。“十四五”時(shí)期是中國(guó)高速城市化的尾聲，發(fā)展與保護(hù)之間的矛盾比較尖銳，所以“十四五”規(guī)劃綱要強(qiáng)調(diào)優(yōu)化空間開發(fā)與保護(hù)格局。如今隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程已過高峰期，我國(guó)面臨的是優(yōu)化空間發(fā)展格局的問題，雖然城市開發(fā)量不再大幅增長(zhǎng)，但在功能布局、質(zhì)量提升上仍有大量工作可做。

第三個(gè)亮點(diǎn)是在區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)形成區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展的格局。這種聯(lián)動(dòng)發(fā)展意味著要加快解決區(qū)域發(fā)展不均衡問題，而從“不均衡走向均衡”與投資重點(diǎn)是有關(guān)系的?！豆珗?bào)》提出“堅(jiān)持惠民生和促消費(fèi)、投資于物和投資于人緊密結(jié)合”，也就是說不同區(qū)域的均衡發(fā)展，核心是聚焦人民生活質(zhì)量和生活水平的均衡，是從“追求美好生活”的角度實(shí)現(xiàn)均衡，而不是拉平人均GDP、工業(yè)產(chǎn)值或工業(yè)增加值。

區(qū)域聯(lián)動(dòng)的目的是實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)，而互補(bǔ)隱含通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，讓不同區(qū)域的整體生活質(zhì)量、生活水平達(dá)到大體均衡的狀態(tài)。

Q2

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：如何理解“發(fā)揮重點(diǎn)區(qū)域增長(zhǎng)極作用，構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國(guó)土空間體系”？

尹稚：“十四五”時(shí)期就談過這個(gè)問題，但當(dāng)時(shí)沒有進(jìn)一步明確?！笆逦濉睍r(shí)期，區(qū)域經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域?qū)?yōu)先發(fā)展優(yōu)勢(shì)地區(qū)，因?yàn)閮?yōu)勢(shì)地區(qū)的發(fā)展規(guī)模、速度和質(zhì)量，決定了經(jīng)濟(jì)發(fā)動(dòng)機(jī)的“馬力”有多大，要重點(diǎn)發(fā)揮“增長(zhǎng)極”推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用。

所謂“構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國(guó)土空間體系”，核心是強(qiáng)調(diào)互補(bǔ)關(guān)系。例如，下一步投資重點(diǎn)會(huì)向優(yōu)勢(shì)發(fā)展地區(qū)、新型城鎮(zhèn)化潛力地區(qū)集中，這也與此前提出的“強(qiáng)化國(guó)家發(fā)展的戰(zhàn)略樞紐和戰(zhàn)略腹地的建設(shè)”戰(zhàn)略相銜接。

此外，“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)”還隱含著處理好發(fā)展與安全之間的統(tǒng)籌關(guān)系：“優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)”做得越好，糧食主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)，以及沿邊沿海等國(guó)防安全重點(diǎn)地區(qū)，就越能充分發(fā)揮其區(qū)域優(yōu)勢(shì)。

Q3

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：“優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局”和“增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性”是否意味著還會(huì)有一批重大項(xiàng)目落地？

尹稚：“優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局”仍是一項(xiàng)久久為功的事情。我們能清晰地看到，“十五五”是打基礎(chǔ)的階段，是實(shí)現(xiàn)動(dòng)力轉(zhuǎn)型、新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的最關(guān)鍵時(shí)期。這一時(shí)期的主要任務(wù)是夯實(shí)基礎(chǔ)，為高質(zhì)量發(fā)展立規(guī)矩、樹標(biāo)準(zhǔn)、探路徑，因此不用惦記著“十五五”期間在規(guī)模、速度上做文章。

因?yàn)椤斑M(jìn)入深化改革開放的深水區(qū)”，意味著探索性、試探性更強(qiáng)，要通過一系列重點(diǎn)問題、重點(diǎn)領(lǐng)域的突破，建立符合國(guó)情的高質(zhì)量發(fā)展標(biāo)準(zhǔn)。

當(dāng)然，“十五五”時(shí)期還需結(jié)合海內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、安全形勢(shì)的變化，適當(dāng)調(diào)整發(fā)展布局，強(qiáng)化戰(zhàn)略腹地重大生產(chǎn)力備份等建設(shè)，這會(huì)涉及部分重點(diǎn)項(xiàng)目的落地。

應(yīng)當(dāng)說，我們總結(jié)了“十四五”期間國(guó)土空間規(guī)劃的不足——當(dāng)時(shí)過多強(qiáng)調(diào)約束性措施，對(duì)發(fā)展議程關(guān)注相對(duì)薄弱。“十五五”時(shí)期要實(shí)現(xiàn)兩者的結(jié)合，讓國(guó)土空間規(guī)劃真正發(fā)揮支撐發(fā)展的作用，而不是簡(jiǎn)單地約束和保護(hù)，使這二者實(shí)現(xiàn)一次再平衡。

優(yōu)化重大生產(chǎn)力布局不是平均化發(fā)展，不同的主體功能區(qū)應(yīng)當(dāng)有不同的發(fā)展重點(diǎn)。

第一，不同主體功能區(qū)要確立不同主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，特別是以央國(guó)企為主的國(guó)家戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，避免“千軍萬馬奔著一條路”——不能所有區(qū)域都抓高端制造業(yè)、緊盯新質(zhì)生產(chǎn)力集中的產(chǎn)業(yè)。

第二，不能用平均化的方式安排國(guó)土資源來發(fā)展一些工業(yè)基礎(chǔ)雄厚，科研力量集中的地區(qū)，要跟人口的流出、流入趨勢(shì)掛鉤，確保人口持續(xù)流入地區(qū)擁有更大的發(fā)展?jié)摿Α?/p>

我們觀察到，這些年長(zhǎng)距離人口流動(dòng)呈下降趨勢(shì)，但省內(nèi)的中短距離的人口流動(dòng)仍非?；钴S。部分地區(qū)的后備勞動(dòng)力資源非常充裕，我們稱之為城鎮(zhèn)化的潛力地區(qū)。這些地區(qū)的城鎮(zhèn)化率還不是很高，存在大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，那么，在這些地區(qū)就要加大非農(nóng)產(chǎn)業(yè)投入與項(xiàng)目建設(shè)，就近就地消化、吸納勞動(dòng)力，同時(shí)也讓非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、新質(zhì)生產(chǎn)力的布局更為均衡，避免過度集中于東部沿海地區(qū)。

Q4

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：對(duì)于“十五五”時(shí)期區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，你有什么預(yù)測(cè)和展望？

尹稚：從區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局來講，我們會(huì)有更多關(guān)于城市群和都市圈的規(guī)劃出爐，這些城市群在國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略中的地位也將有所提升。比如，以武漢、長(zhǎng)沙、南昌為支撐的長(zhǎng)江中游城市群，以鄭州為核心的中原城市群，以西安為核心的關(guān)中城市群，以及以烏魯木齊為核心的天山北坡城市群，都可能進(jìn)一步提升發(fā)展水平，進(jìn)入更高層級(jí)的國(guó)家戰(zhàn)略。

以后我們?cè)偬峒俺鞘腥?，就不再是“老三樣”了，這些發(fā)展成果會(huì)向內(nèi)陸地區(qū)蔓延，在西南、西北地區(qū)以及歐亞大通道的邊疆地區(qū)，形成新的國(guó)家級(jí)戰(zhàn)略支撐點(diǎn)。

從區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展來看，近年來土地財(cái)政下行，不少省市盼著深化央地財(cái)稅體制改革、調(diào)整央地事權(quán)財(cái)權(quán)關(guān)系。從當(dāng)前趨勢(shì)看，將財(cái)力留在中央用于大規(guī)模轉(zhuǎn)移支付，也許作用會(huì)更大一些。在一些國(guó)家重大基礎(chǔ)設(shè)施升級(jí)和韌性化建設(shè)方面，強(qiáng)化中央政府職責(zé)，加大中央投入，可能比簡(jiǎn)單將財(cái)力分給地方政府作用更大，效果更明顯。

Q5

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：今年開始有兩個(gè)大工程啟動(dòng)前期工作，分別是雅江水電站和新藏鐵路，這是否可以理解為體現(xiàn)了這樣的戰(zhàn)略傾向？

尹稚：是的。雅江水電站建成后，不僅能實(shí)現(xiàn)“藏電入川”，還能沿西南通道覆蓋中國(guó)南部地區(qū)，對(duì)提升西南地區(qū)能源安全度有非常大的好處。

三峽水利樞紐建設(shè)時(shí)，并沒有考慮在西南地區(qū)形成重大生產(chǎn)力布局。三峽的電主要是供應(yīng)東部地區(qū)，留給當(dāng)?shù)氐挠嗔亢苌佟６安仉姟蔽磥韺⒎?wù)于西南等國(guó)家重大生產(chǎn)力調(diào)整中的戰(zhàn)略腹地建設(shè)，從輸送距離來看也更為合理。

封面圖/圖片｜《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》版面截圖