來源 | 人民論壇網(wǎng)-國家治理雜志

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“十五五”時期是建設科技強國的關鍵時期。提出，加快建設國家戰(zhàn)略人才力量，培養(yǎng)造就更多戰(zhàn)略科學家、科技領軍人才、卓越工程師、大國工匠、高技能人才等各類人才。當全球科技競賽進入白熱化階段，中國如何加快建設具有全球競爭力的科技人才隊伍？一起來看北京市科學技術研究院國際與區(qū)域合作中心主任、研究員李軍凱在《國家治理》的最新刊文。

核心觀點速覽

• 新時代我國科技人才隊伍建設的戰(zhàn)略任務

提升科技人才吸引力； 為發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力夯實科技人才基礎； 優(yōu)化教育、科技、人才一體化發(fā)展協(xié)同機制。

• 如何加強科技人才隊伍建設

加快戰(zhàn)略落地，暢通教育科技人才良性循環(huán)； 創(chuàng)新培養(yǎng)模式，提升科技人才質(zhì)量； 優(yōu)化科研環(huán)境，提升國際人才吸引力； 完善評價機制，激發(fā)科技人才創(chuàng)新活力； 強化政策引導，促進人才良性有序流動。

新時代我國科技人才隊伍建設的重大進展

在邁向世界科技強國的進程中，我國科技人才工作取得重大成就，初步構建起規(guī)模宏大、結構優(yōu)化、充滿活力的科技人才隊伍，為科技創(chuàng)新和經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展提供了堅實的智力支撐。

頂層制度設計向體系化演進。黨和國家始終將人才工作擺在治國理政的關鍵位置。21世紀以來，我國相繼出臺《國家中長期科學和技術發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》《國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》和《國家中長期科技人才發(fā)展規(guī)劃（2010—2020年）》等綱領性文件，系統(tǒng)擘畫了科技人才發(fā)展的藍圖。黨的十八大將“人才強國戰(zhàn)略”與“科教興國戰(zhàn)略”“可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”并列，并提出“實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略”。隨后，一系列深化人才發(fā)展體制機制改革的意見相繼出臺，旨在破除束縛人才發(fā)展的思想觀念和體制機制障礙。黨的二十大報告提出“必須堅持科技是第一生產(chǎn)力、人才是第一資源、創(chuàng)新是第一動力”，將教育、科技、人才工作進行一體化統(tǒng)籌部署。這一重大部署，深刻揭示三者之間“教育奠基—科技轉化—人才驅動”的內(nèi)在共生邏輯，強調(diào)在全局視野下統(tǒng)籌推進三者協(xié)同高效運行，以形成整體效能的最大化，為新征程上的人才工作提供了遵循。

規(guī)模與結構調(diào)整筑牢全球領先優(yōu)勢。我國科技人力資源和研發(fā)人員總量，均為全球最高。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2023年我國研發(fā)人員全時當量724.1萬人年，穩(wěn)居世界首位。每年科學、技術、工程、數(shù)學專業(yè)（STEM）畢業(yè)生數(shù)量超500萬，占全球總量的三分之一以上，遠超其他國家。從年齡結構看，我國科技人才隊伍充滿活力，青年人才已成為科技創(chuàng)新的主力軍，39歲以下科技人力資源占比高達78.39%。在國家重點研發(fā)計劃中，45歲以下科研人員占比超過80%，大批青年才俊在國家重大科技任務中挑大梁、當主角。從學歷層次看，隨著高等教育的普及和發(fā)展，我國科技人才的學歷水平不斷提高。在超過1.12億的科技人力資源中，完成大專及以上學歷教育的人才占比超過90%。這支規(guī)模宏大、結構年輕的人才隊伍，構成了我國參與全球科技競爭最寶貴的戰(zhàn)略儲備和底氣所在。

創(chuàng)新產(chǎn)出與影響力實現(xiàn)質(zhì)的攀升。近年來，我國在全球創(chuàng)新版圖中的地位持續(xù)攀升，多項關鍵指標表現(xiàn)亮眼，“人才紅利”初步顯現(xiàn)。世界知識產(chǎn)權組織（WIPO）發(fā)布的《全球創(chuàng)新指數(shù)（GII）》報告是衡量一國創(chuàng)新能力的重要參考。根據(jù)該報告，我國排名實現(xiàn)歷史性躍升，從2014年的第29位上升至2025年的第10位，是十年來進步最快的國家之一。在衡量頂尖科技人才學術影響力的關鍵指標上，我國也取得長足進步，入選全球高被引科學家的中國內(nèi)地學者數(shù)量快速增長。根據(jù)科睿唯安公布的數(shù)據(jù)，我國高被引學者數(shù)量已經(jīng)從2014年的111人次激增至2024年的1405人次，數(shù)量躍升至世界第二位。此外，2018年，我國科學論文數(shù)量首次超過美國，且在前1%高被引論文中，我國份額從10%（2008—2010年）增加到31%（2018—2020年）。這些數(shù)據(jù)標志著中國科技人才隊伍效能正在發(fā)生質(zhì)的飛躍，頂尖科技人才實現(xiàn)群體性崛起、國際學術影響力持續(xù)提升。

新時代我國科技人才隊伍建設的戰(zhàn)略任務

提升科技人才吸引力。近年來，逆全球化思潮涌動，單邊主義、保護主義抬頭。有的發(fā)達國家通過出臺戰(zhàn)略性競爭法案，加大對科技人才的培養(yǎng)和吸引力度。同時，日益復雜的地緣政治因素給國際人才的正常流動和科技合作蒙上陰影。有的國家通過簽證限制、出口管制、學術交流審查等方式，對正常的學術交流、合作研究設置障礙，試圖構筑“小院高墻”，阻礙人才、技術流動?！叭瞬琶撱^”風險使得過去依靠留學深造、國際合作培養(yǎng)人才的傳統(tǒng)路徑面臨不確定性。如何在逆全球化思潮和地緣政治博弈的復雜環(huán)境中，維持并拓展國際人才合作渠道，成為一項緊迫的課題。

為發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力夯實科技人才基礎。新質(zhì)生產(chǎn)力是技術革命性突破、生產(chǎn)要素創(chuàng)新性配置和產(chǎn)業(yè)深度轉型升級的全面變革。這一深刻變革，對人才的知識結構和能力模型，提出全新的甚至是顛覆性的要求。習近平總書記指出：“要統(tǒng)籌推進教育科技人才一體發(fā)展，筑牢新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的基礎性、戰(zhàn)略性支撐?！卑l(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力所需要的人才，不再是單一領域的專才，而需具備多學科交叉融合能力、熟練掌握人工智能等工具、善于進行顛覆性創(chuàng)新，并能快速將科技成果工程化、產(chǎn)業(yè)化的復合型人才。這對現(xiàn)有人才培養(yǎng)體系、知識結構、評價標準，都提出革命性要求。在應對這種對跨學科背景、數(shù)字素養(yǎng)和系統(tǒng)性創(chuàng)新思維需求時，傳統(tǒng)教育模式和企業(yè)用人模式顯得準備不足。當前人才儲備與發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力所需人才之間，存在著明顯的結構性缺口，這已成為制約新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的瓶頸之一。

優(yōu)化教育、科技、人才一體化發(fā)展協(xié)同機制。“教育、科技、人才是全面建設社會主義現(xiàn)代化國家的基礎性、戰(zhàn)略性支撐”，這一頂層設計真正落到實處，轉化為高效協(xié)同的運行機制，仍面臨著諸多中觀和微觀層面的現(xiàn)實障礙。例如，教育體系培養(yǎng)的人才與科技創(chuàng)新需求脫節(jié)，教育部門的學科調(diào)整、招生計劃，與科技部門的科研項目布局、產(chǎn)業(yè)部門的人才需求預測之間，缺乏有效的聯(lián)動機制；教育經(jīng)費、科技經(jīng)費、人才專項資金等資源分散在不同渠道，難以形成合力，進行一體化配置以支持關鍵人才培養(yǎng)；人才政策與科技、教育政策的制定和實施部門之間缺乏有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，對高校、科研院所和人才的評價導向和標準各異，有時甚至相互矛盾，削弱政策的整體效能。如何在宏觀、中觀、微觀層面建立一體化發(fā)展的體制機制，打破部門壁壘，實現(xiàn)政策、資源和評價的系統(tǒng)集成，是確保教育、科技、人才一體化協(xié)同從理念走向現(xiàn)實的關鍵挑戰(zhàn)。

當前科技人才隊伍建設的短板弱項

科技人才引進存在“引力赤字”。與世界第二大經(jīng)濟體的地位相比，我國面向全球頂尖科學家的“磁吸力”依然不足。一是對頂尖人才的吸引力有待提升。國際權威報告直觀地反映了這一短板。例如，歐洲工商管理學院（INSEAD）發(fā)布的《全球人才競爭力指數(shù)（GTCI）》報告中，我國總體排名穩(wěn)步上升，但在“吸引人才”和“保留人才”兩個關鍵分項指標上，排名長期處于全球134個國家和地區(qū)的中后段位置?！度蛉瞬鸥偁幜χ笖?shù)2023》顯示：我國總體排名在第40位，“吸引人才”和“保留人才”的指標得分分別排在第91位和第74位。此外，北京、上海等國際科技創(chuàng)新中心的外籍科技人才占比，遠低于紐約、倫敦等城市。二是人才外流與“二次流出”的風險并存。近年來，我國人才回流趨勢向好，但頂尖人才的凈流出狀況仍未得到根本扭轉。部分海歸高層次人才在回國工作一段時間后，存在“二次流出”的風險。這揭示了更深層次的“留人”難題，即國內(nèi)的科研生態(tài)、評價體系、發(fā)展空間和文化環(huán)境等，可能未能滿足這些人才的期望，導致“水土不服”?！败洯h(huán)境”差距成為阻礙頂尖人才“引得進、留得住”的關鍵因素，外籍人才在國內(nèi)工作和生活面臨一系列障礙。例如，復雜的簽證和永久居留申請程序、子女入學困難、醫(yī)療保險銜接不暢、國際社區(qū)配套不足等。

科技人才培育的結構不夠平衡。目前，國內(nèi)高等教育體系的學科設置和專業(yè)調(diào)整機制相對滯后，未能及時響應技術變革和產(chǎn)業(yè)升級的動態(tài)需求，人才培養(yǎng)存在“時間差”和“結構差”。一是國內(nèi)高等教育體系的人才培養(yǎng)仍集中在傳統(tǒng)學科和專業(yè)，面向人工智能、集成電路、生物醫(yī)藥、高端制造等前沿領域的復合型、工程型人才供給嚴重不足。國家戰(zhàn)略急需的“高精尖缺”人才存在巨大缺口，直接影響我國產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈的安全與韌性。二是產(chǎn)教融合不夠深入。工程技術人才培養(yǎng)，同生產(chǎn)和創(chuàng)新實踐脫節(jié)的問題比較突出。當前，我國校企合作流于“掛牌子”“簽協(xié)議”等形式，未能真正實現(xiàn)課程共建、師資互聘、項目共研、基地共享。企業(yè)“出題”、高?！按痤}”的協(xié)同育人模式尚未有效建立，學生所學知識與產(chǎn)業(yè)實際需求脫節(jié)，動手能力和工程實踐能力培養(yǎng)不足，難以適應新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展對高素質(zhì)應用型、技能型人才的要求。三是拔尖創(chuàng)新人才培養(yǎng)能力不足。我國教育體系在培養(yǎng)學生原始創(chuàng)新能力、批判性思維和解決復雜問題能力等方面，仍存在短板。

科技人才使用機制有待完善。我國人才使用與評價機制中存在的堵點斷點，束縛了科技人員干事創(chuàng)業(yè)的手腳，抑制了創(chuàng)新活力的釋放。一是以創(chuàng)新質(zhì)量、實際貢獻和績效為導向的分類評價體系尚未完全建立?！拔逦ā钡念B疾影響難以根除，科研人員不得不追逐短平快的“帽子”和論文數(shù)量，難以安心從事那些高風險、長周期、可能顛覆現(xiàn)有范式的原始創(chuàng)新。二是科研人員和用人單位的自主權未能充分落實。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前高校、科研院所等事業(yè)單位的行政化色彩依然較濃，在人事管理、薪酬分配、經(jīng)費使用等方面的自主權受到諸多限制。例如，在薪酬方面，工資總額管理制度限制了單位對高層次人才和優(yōu)秀青年人才的激勵力度；在經(jīng)費使用上，事務性的預算和報銷流程占用了科研人員大量精力。“管得過死”使得用人單位難以根據(jù)人才的實際貢獻和市場價值進行靈活高效的管理和激勵，挫傷人才的積極性、主動性、創(chuàng)造性。三是創(chuàng)新文化氛圍還不夠開放和包容。學術生態(tài)中習慣性地將科研活動失敗視為個人能力不足，而非創(chuàng)新探索的正常過程。這種對失敗低容忍度的文化氛圍，使得科研人員傾向于選擇更保守、更安全的研究方向，不敢挑戰(zhàn)真正的“無人區(qū)”。此外，學術浮躁、科研不端等問題時有發(fā)生，破壞公平競爭的學術環(huán)境，作風和學風建設有待加強。

科技人才流動區(qū)域均衡性有待提升。科技人才持續(xù)向東部沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，尤其是京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)三大城市群高度集聚，為優(yōu)勢區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展注入強大動能，這導致人才區(qū)域分布失衡，不利于國家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的整體推進。經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)面臨著科技人才流失問題，本地培養(yǎng)的人才“留不住”，外部高端人才“引不來”，反過來又制約當?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)升級和經(jīng)濟發(fā)展。近年來，面對人才競爭壓力，地方政府紛紛出臺引才政策，但政策內(nèi)容存在短視和同質(zhì)化傾向。有的政策簡單地聚焦于提供高額的安家費、項目啟動金等直接經(jīng)濟補貼，追求人才引進的數(shù)量而未能結合地方的產(chǎn)業(yè)特色和發(fā)展戰(zhàn)略。這種“撒胡椒面”式的引才，不僅效率較低，還會引發(fā)地區(qū)間的“搶人大戰(zhàn)”，導致人才薪酬泡沫化和無序流動，擾亂正常的人才市場秩序，造成政策資源的浪費，制約人才潛能的發(fā)揮。

如何加強科技人才隊伍建設？

2024年6月，習近平總書記在全國科技大會、國家科學技術獎勵大會、兩院院士大會上指出：“堅持推動教育科技人才良性循環(huán)，統(tǒng)籌實施科教興國戰(zhàn)略、人才強國戰(zhàn)略、創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，一體推進教育發(fā)展、科技創(chuàng)新、人才培養(yǎng)?！睉獙μ魬?zhàn)，補齊短板，科技人才隊伍建設須摒棄零敲碎打的政策思維，全鏈條優(yōu)化“引育用留”體系。

加快戰(zhàn)略落地，暢通教育科技人才良性循環(huán)。建立國家層面統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，制定全面、系統(tǒng)的教育科技人才一體化發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃，明確人才培養(yǎng)、引進、使用等各環(huán)節(jié)的目標和任務，加強部門之間的協(xié)調(diào)與配合，形成人才工作的強大合力。適時成立“教育－科技－人才”一體化發(fā)展領導小組或議事協(xié)調(diào)機構，負責統(tǒng)籌國家中長期人才發(fā)展規(guī)劃、重大科技專項布局和高等教育改革方向，確保三者在戰(zhàn)略目標、政策工具和資源配置上的一致性。通過定期會商、聯(lián)合發(fā)文、協(xié)同督導等方式，推動教育、科技、人社、發(fā)改、工信等相關部門形成政策合力。

創(chuàng)新培養(yǎng)模式，提升科技人才質(zhì)量。一是深化基礎學科與工程教育改革。在高水平研究型大學設立“基礎研究特區(qū)”，對基礎學科拔尖人才實行“一生一策”的個性化、長周期培養(yǎng)模式，鼓勵自由探索。二是大力實施卓越工程師培養(yǎng)計劃，推動企業(yè)深度參與課程設計、教學過程和畢業(yè)設計，訂單式培養(yǎng)產(chǎn)業(yè)急需的“高精尖缺”工程技術人才。三是賦予高校更大的學科專業(yè)設置自主權，引導高校主動對接國家戰(zhàn)略需求，超前布局人工智能、量子科技、生物技術等急需學科專業(yè)，并動態(tài)淘汰不適應社會發(fā)展需要的專業(yè)。

優(yōu)化科研環(huán)境，提升國際人才吸引力。其一，建設高能級引才平臺。集中力量建設一批世界一流的國家實驗室、新型研發(fā)機構和高水平研究型大學，依托大科學裝置集群和發(fā)起大科學計劃，打造吸引全球相關領域科學家的“強磁場”，讓平臺成為引才聚才的“梧桐樹”。其二，創(chuàng)新引才政策與模式。在自貿(mào)區(qū)、科創(chuàng)園區(qū)等區(qū)域，率先試點與國際接軌的稅收優(yōu)惠和數(shù)據(jù)跨境流動安全管理制度，探索更具競爭力的技術移民制度，簡化永久居留申請流程。同時，大力發(fā)展項目引才、柔性引才等靈活模式，通過國際合作項目、短期訪學、海外工作站等方式，聚合全球智力資源。其三，系統(tǒng)優(yōu)化“軟環(huán)境”。建立由科技、公安、教育、衛(wèi)健、人社等多部門聯(lián)動的，覆蓋工作、生活、子女教育、醫(yī)療“一站式”國際人才服務中心，為海外人才提供從簽證居留、子女教育、醫(yī)療保障到創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的全鏈條、國際化、便利化服務，為國際人才切實消除后顧之憂，增強其歸屬感和融入感。

完善評價機制，激發(fā)科技人才創(chuàng)新活力。一方面，加快建立以創(chuàng)新價值、能力、貢獻為關鍵指標的人才評價體系。堅決破除“五唯”慣性，對從事基礎研究、應用研究、技術開發(fā)、成果轉化等不同類型的人才，設立不同的評價標準和周期，全面推行分類評價。[8]同時，賦予用人單位，尤其是高校、科研院所和領軍企業(yè)更大的評價自主權。另一方面，支持青年人才挑大梁。改革科研項目資助方式，提高面向45歲以下青年科學家的基金項目比例，設立更多無需預設具體目標的探索性基金。在國家重大科技任務中，要求有一定比例的青年人才擔任項目負責人或核心骨干，讓他們在科研攻堅主戰(zhàn)場上“挑大梁”，快速成長。同時，大力營造鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的科研氛圍。建立健全科研容錯免責機制，對于探索性強、風險高的項目，只要履行了勤勉盡責義務，未達到預期目標可不作為負面評價依據(jù)。倡導追求真理、嚴謹治學、淡泊名利、潛心研究的學術風氣，為科學家潛心研究創(chuàng)造良好環(huán)境，讓科研人員敢于挑戰(zhàn)學術前沿，勇闖“無人區(qū)”。

強化政策引導，促進人才良性有序流動。一是引導科技人才區(qū)域均衡布局。國家層面加強頂層規(guī)劃，制定差異化的人才區(qū)域布局戰(zhàn)略，避免同質(zhì)化競爭。通過國家重大生產(chǎn)力布局、產(chǎn)業(yè)梯度轉移、對口支援等方式，引導人才隨項目和產(chǎn)業(yè)向中西部和東北地區(qū)流動。二是打破人才流動的隱性壁壘。深化戶籍、檔案、社會保障制度改革，破除身份限制，促進人才在黨政機關、高校院所、國有企業(yè)、民營企業(yè)之間自由流動。鼓勵科技人才通過兼職、掛職、項目合作等方式柔性流動，促進知識溢出與跨界融合。三是完善激勵與保障機制。推動高校、科研院所建立符合人才市場規(guī)律的薪酬決定機制，對頂尖人才實行“一人一議”的協(xié)議薪酬；對青年骨干人才，提供具有市場競爭力的起始薪酬和穩(wěn)定的生活保障。強化科技成果轉化激勵，打通職務科技成果所有權、處置權和收益權的政策堵點，讓科研人員能夠共享創(chuàng)新帶來的價值，實現(xiàn)“名利雙收”，從而安心、穩(wěn)定地工作。

上文略有刪減

選自 |《國家治理》雜志2025年第19期

原標題 | 加快建設具有全球競爭力的科技人才隊伍

作者 | 北京市科學技術研究院國際與區(qū)域合作中心主任、研究員 李軍凱

新媒體編輯 | 王思楠

原文責編 | 董惠敏