劉志杰 山西省政協(xié)常委、提案委員會主任

今年“十四五”收官、“十五五”謀劃正同步展開。習近平總書記指出，“謀劃‘十五五’時期經濟社會發(fā)展，要不忘初心，把造福人民作為根本價值取向，堅持在發(fā)展中保障和改善民生，穩(wěn)步推動共同富裕?！敝\劃山西“十五五”規(guī)劃，應認真落實這一重要指示，既要定好山西高質量發(fā)展、全方位轉型發(fā)展的目標任務和實施重點，也要著眼穩(wěn)步推動共同富裕，守住兜牢民生發(fā)展的底線，讓人民群眾有更多的獲得感、幸福感和安全感。

1

牢記初心使命，堅持民生為大

“人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標”“中國式現(xiàn)代化，民生為大?！敝贫ā笆逦濉币?guī)劃，發(fā)展是基礎，保障是底線，要以人民為旨歸，把增進民生福祉、兜牢民生底線在全局中定位、從戰(zhàn)略上著眼，一張藍圖繪到底。

從新發(fā)展階段目標任務看，確保到2035年山西與全國同步基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，這是我省“十五五”規(guī)劃的根本戰(zhàn)略指向，需要經過“十四五”奠定基礎、“十五五”深化推進、“十六五”沖刺收官三個規(guī)劃期的接續(xù)奮斗?！笆逦濉弊鳛槌猩蠁⑾碌年P鍵五年，應當為后續(xù)的沖刺打牢基礎。必須強化目標導向和問題導向，統(tǒng)籌推進高質量發(fā)展與高品質生活協(xié)同共進，持續(xù)提升人均GDP與人均收入水平，縮小山西與先進省份的差距，加快追趕全國現(xiàn)代化建設的步伐。從新的發(fā)展基礎看，山西發(fā)展長期向好的基本趨勢和支撐條件正在不斷積累：2024年全省地區(qū)生產總值2.55萬億元，跨越人均一萬美元大關（10358美元），進入物質型消費向服務型消費跨越的階段；財政保障能力較強，2024年全省一般公共預算收入居全國第13位；城鄉(xiāng)路水電氣網(wǎng)等基礎設施不斷完善，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等公共服務持續(xù)優(yōu)化，這些基礎性成果為我們守好民生底線提供有力支撐。從新的趨勢特征看，受國際環(huán)境深刻影響、國內條件深刻變化、新科技革命深刻驅動，“十五五”時期山西將從中等收入邁向高收入階段，從傳統(tǒng)產業(yè)體系轉向現(xiàn)代產業(yè)體系，從城鎮(zhèn)化加速轉向城鎮(zhèn)化成熟，從污染治理轉向綠色低碳轉型。抓住這一窗口期，山西不僅有條件在新質生產力培育、數(shù)字轉型、綠色轉型等方面釋放潛能，而且能夠推動人民生產生活水平有更大提高。從新的增長動能看，改善民生守牢底線不僅是政府責任擔當，更是拉動內需、提振信心的重要抓手。消費的背后看收入，收入的背后看就業(yè)，就業(yè)的背后看保障。通過穩(wěn)就業(yè)、促增收、提社保、強教育、重醫(yī)養(yǎng)、擴供給，不斷激發(fā)居民消費潛力，構建起消費和創(chuàng)新雙輪驅動的增長新模式，實現(xiàn)經濟和民生互促共贏，實現(xiàn)更高質量、更有效率、更可持續(xù)發(fā)展。

在看到上述有利條件的同時，還要清醒認識和把握“十五五”時期面臨的三大民生挑戰(zhàn)。

（一）“追趕全國”實現(xiàn)高質量發(fā)展的挑戰(zhàn)。從“十四五”規(guī)劃落實情況看，我省在高質量發(fā)展和高品質生活方面與全國還有差距。以2024年為例，一是人均地區(qū)生產總值低。全省人均地區(qū)生產總值73769元，僅為全國水平的77%，位居全國第22位、中部六省第5位，僅高于河南省、低于周邊的陜西和內蒙古。二是居民收入水平低。全省居民人均可支配收入3.24萬元，僅為全國水平的78.5%，排名第21位。三是城鄉(xiāng)收入差距大。全省農村居民人均可支配收入1.87萬元，僅為城鎮(zhèn)居民（2.4萬元）的43.8%，僅為全國農村居民人均水平的81%，位居全國第26位。四是消費支出水平低。全省人均存款11.6萬元，位居全國第7位，但人均消費支出2.11萬元，僅為全國水平的74.7%，位居全國第29位。

（二）“未富先老”社會結構深度調整的挑戰(zhàn)。“十四五”時期以來，在人口和社會結構方面，呈現(xiàn)出“未富先老”等更加突出的特征和趨勢。一是人口負增長趨勢持續(xù)。2022年開始，我國人口總體上由增量轉向減量發(fā)展階段。2024年，山西人口自然增長率-1.39‰，總人口減少20.03萬人，人口總量減少速度快于全國水平。同時，受晚婚晚育、不婚不育影響，家庭小型化加劇。一人戶比例接近24%（2020年七普數(shù)據(jù)，全國一人戶25%）。二是深度老齡化持續(xù)。山西65歲以上人口比重在2022年達到14.48%，比全國晚一年進入深度老齡化。2023年老年撫養(yǎng)比上升到21.76%（全國22.5%），據(jù)測算，到2030年左右65歲以上人口將超過20%，進入超級老齡化社會。老年撫養(yǎng)比持續(xù)上升，傳統(tǒng)家庭支持功能減弱，對全社會養(yǎng)老和照護體系提出更高要求。三是勞動力減少趨勢持續(xù)。全國15-64歲勞動年齡人口在2013年達到峰值（73.9%），2023年下降到68.3%，同期山西從75.8%降到69.87%，略高于全國?！笆逦濉逼陂g，由于第二次嬰兒潮出生的大量人口（1962-1966高峰期）大規(guī)模退休，而進入勞動年齡的人口數(shù)量（2006-2010低谷期）大幅減少，傳統(tǒng)“人口紅利”將進入最后窗口期。

（三）“底線趨高”保障不足的挑戰(zhàn)。伴隨人民生活水平不斷提高，民生保障底線也隨之不斷調整和趨高。目前全省基本醫(yī)保與養(yǎng)老保險參保率已達95%，但在民生福祉具體指標上，仍存在結構性差距。例如：2023年全省人均預期壽命為78.5歲，略低于全國平均水平；學前教育普惠率為88.27%，低于全國3.3個百分點；城鎮(zhèn)調查失業(yè)率為5.5%，高于全國和周邊多數(shù)省份；城鄉(xiāng)低保保障標準均低于全國及中部平均水平。由此看，保障覆蓋尚可，但保障水平仍需提升，公共服務的均衡性與可及性仍待加強。

2

關注重點群體，守牢民生底線

實現(xiàn)第一個百年奮斗目標的一條成功經驗，是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，守住了民生底線，確保了全面建成小康社會的質量成色。實現(xiàn)第二個百年奮斗目標，要借鑒這一經驗，堅持底線思維，從現(xiàn)在開始，就要未雨綢繆守住兜牢民生底線，將生產生活困難的重點群體納入重點保障范疇。

（一）關注低收入群體和特殊困難群體的兜底幫扶。這是推動共同富裕的戰(zhàn)略考量。“十五五”時期，區(qū)域發(fā)展差距、城鄉(xiāng)發(fā)展差距和不同群體間的收入差距將一定程度存在，聚焦這三大差距中的最大短板和最大變量，就是要解決好低收入群體和特殊困難群體的兜底幫扶問題。低收入群體包括最低生活保障對象、低保邊緣人口、支出型困難人口和防止返貧監(jiān)測對象。2024年全省納入低收入人口動態(tài)監(jiān)測的132.1萬人，低保對象95.4萬人，支出型困難人口1.3萬人，防止返貧監(jiān)測對象10.2萬戶23.1萬人。特殊困難群體主要是無勞動能力、無生活來源、無法定贍養(yǎng)撫養(yǎng)人的老年人、殘疾人和未成年人。2024年全省特困人員12.8萬人，孤兒和事實上無人撫養(yǎng)兒童1.1萬人。

建議：在規(guī)劃指標上，重點監(jiān)測好城鎮(zhèn)居民人均可支配收入增長（%）、農村居民人均可支配收入增長（%）和城鄉(xiāng)收入比三個指標，作為“居民人均可支配收入增長（%）”指標下的二級指標，有利于實現(xiàn)對居民收入變動分區(qū)域分群體的精準監(jiān)測與預警，精準回答誰在增長、誰沒增長、增長是否均衡，防止平均數(shù)掩蓋大多數(shù)，避免總體增長下的貧富差距風險積累。在政策取向上，要制定和完善低收入人口認定辦法、剛性支出困難家庭認定核對辦法，完善動態(tài)監(jiān)測預警，及時將符合條件的對象納入社會救助范圍。全面開展低保邊緣家庭、剛性支出困難家庭認定。合理確定調整最低生活保障標準，與城鄉(xiāng)居民人均消費支出相掛鉤，切實保障困難群眾基本生活。加強最低生活保障標準與其他社會救助標準的銜接。實施農村低收入人口開發(fā)式幫扶提能增收行動，建立農村低收入家庭勞動力勞動傷害幫扶機制。精準落實為困難群體代繳城鄉(xiāng)居民社會保險費政策，確保社保不斷檔、救助有保障，讓困難群眾感受到民生溫度。

（二）關注“一老一小”群體的普惠服務。這是實現(xiàn)公共服務均衡可及的戰(zhàn)略考量。從養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展看，2024年山西60歲以上老年人口778.99萬人，占到常住人口的22.61%。65歲及以上人口541.84萬人，占常住人口的15.72%。全省養(yǎng)老服務機構僅有1291家（其中，公辦288家、民辦554家、公建民營449家），養(yǎng)老床位21萬張，其中護理型床位僅有7萬余張，養(yǎng)老護理從業(yè)人員約3萬人，明顯不適應需求，與發(fā)達省份比差距較大。如，山東農村養(yǎng)老設施覆蓋率90%以上，上海護理型床位占比超60%，浙江三甲醫(yī)院醫(yī)師下沉社區(qū)占比35%。從托育事業(yè)發(fā)展看，2023年全省每千人擁有3歲以下嬰幼兒托位數(shù)3.75個，比“十四五”初期提高2.25個。2024年全省幼兒園公辦率55.52%，低于全國平均水平（57.9%）2.38個百分點；普惠率（88.27%）低于全國平均水平（91.6%）3.33個百分點。全社會撫養(yǎng)壓力加大，2023年，全省少兒撫養(yǎng)比21.37%，加上老年撫養(yǎng)比21.76%，總撫養(yǎng)比達到43.13%。

建議：在規(guī)劃指標上，重點監(jiān)測好每千常住人口醫(yī)療機構床位數(shù)、新建養(yǎng)老機構護理型床位占比、三甲醫(yī)院醫(yī)師下沉執(zhí)業(yè)比例三個指標，作為“每千人口擁有執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師數(shù)（人）”指標下的二級指標，進一步反映區(qū)域醫(yī)療資源豐富程度、配置的均衡性和可及性，同時也反映醫(yī)療康養(yǎng)服務在老齡化、城鄉(xiāng)發(fā)展差異背景下的服務能力提升水平。在政策取向上，重點是提升公共服務普惠性水平和多樣化社會服務的可及性。建立起質量有保障、價格可承受、運營可持續(xù)的“老”“少”普惠服務體系。要加快推進城鄉(xiāng)公共空間適兒化、適老化和無障礙改造。完善社會保險、社會福利、稅收等方面對“一老一小”群體的支持政策。要以失能老年人照護為重點，提高養(yǎng)老服務機構醫(yī)養(yǎng)結合服務能力，逐步提升養(yǎng)老機構護理型床位占比。普惠養(yǎng)老服務要向社區(qū)傾斜，增強日間照料、康復護理、上門服務等能力，優(yōu)先滿足孤寡、殘障失能、高齡留守和低保家庭老年人照護需求。要清理取消限制老年人社會參與的不合理政策規(guī)定，支持推廣“以老助老”服務模式。落實兒童優(yōu)先原則和兒童友好理念，幫助解決好留守兒童、困境兒童親情陪伴、安全照護等方面的實際問題。要多渠道增加公建托位供給，大力發(fā)展社區(qū)嵌入式托育和家庭托育點，支持有條件的幼兒園延伸發(fā)展托育服務。要推動普惠托育納入職工福利體系。

（三）關注農民工群體和靈活就業(yè)群體的權益保障。這是實現(xiàn)社會公平正義的戰(zhàn)略考量。農民工群體和靈活就業(yè)群體（含新就業(yè)形態(tài)）為全省經濟社會發(fā)展做出了重要貢獻。2024年全省農民工有633.5萬人，其中外出務工的占到52.8%。靈活就業(yè)群體有353萬人。當前這兩個群體面臨的困難和矛盾是，生存尊嚴的托底、發(fā)展尊嚴的提升和參與尊嚴的實現(xiàn)。如，因工作流動性大、用人單位參保意愿低等原因，未被基本養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷等保險覆蓋或參保率低；養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險的轉移接續(xù)手續(xù)繁瑣、年限累計困難，權益保障落實難；難以享受就業(yè)地的公共就業(yè)服務、職業(yè)技能培訓等資源，公共服務可及性差；養(yǎng)老保險繳費檔次低，與城鎮(zhèn)職工待遇差距大，難以滿足養(yǎng)老生活需求。

建議：在規(guī)劃指標上，新增“居住用地保障房配建面積占比（%）”指標，主要是為低收入家庭、靈活就業(yè)群體、外來務工人員解決住房難題，保障基本居住權。設立大齡（45歲以上）勞動者失業(yè)率、職業(yè)技能培訓覆蓋率、就業(yè)安置率三個指標，作為“城鎮(zhèn)調查失業(yè)率（%）”指標下的二級指標，進一步反映重點群體失業(yè)風險和就業(yè)政策干預效果。設立農民工參保率（尤其跨省流動人員）、靈活就業(yè)人員參保率、在職參保人數(shù)/退休領取待遇人數(shù)三個指標，作為“基本養(yǎng)老保險參保率（%）”指標下的二級指標，進一步反映重點群體養(yǎng)老保險“應保盡保”程度、養(yǎng)老保險提標擴面政策效果以及政策可持續(xù)性。在政策取向上，重點是實現(xiàn)基本公共服務權益的公平性，避免其“高流動、低保障”。要完善常住地提供基本公共服務實施辦法，推動符合條件的農業(yè)轉移人口享有同遷入地戶籍人口同等權利。全面取消在就業(yè)地參加社會保險的戶籍限制，健全參保激勵約束機制和轉移接續(xù)機制，有序提高參加職工基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險比例。穩(wěn)步推進靈活就業(yè)人員參加住房公積金制度。加大保障性住房供給，引導支持在保障性住房中兼顧職住平衡的宿舍型、小戶型青年公寓供給。通過系統(tǒng)性職業(yè)技能培訓、新型職業(yè)認證標準等途徑破除學歷、資歷等壁壘，制定技能人才最低工資分類參考指引，將技能提升補貼申領對象放寬至領取失業(yè)保險金人員。

3

堅持規(guī)劃引領，加力投資于人

習近平總書記指出，“現(xiàn)代化的本質是人的現(xiàn)代化?！薄笆逦濉币?guī)劃要圍繞人的全面發(fā)展、聚焦群眾急難愁盼，深入推進黨的二十屆三中全會確定的民生領域各項改革，加大“投資于人”的力度，讓規(guī)劃體現(xiàn)時代高度、彰顯實踐精度、蘊含民生溫度。

一是要堅持高質量發(fā)展與民生改善相協(xié)調。要重視解決長期以來，在規(guī)劃編制時側重對物的投資和供給，對人的需求和消費研究不足的問題。“十五五”規(guī)劃要把持續(xù)擴大內需、提振居民消費作為高質量發(fā)展的重大舉措，推動形成高質量供給創(chuàng)造新發(fā)展需求，新發(fā)展需求牽引高水平消費的良性循環(huán)。要順應經濟社會結構新變化，把“投資于物”和“投資于人”緊密結合起來，集聚各類資源要素，更多地投資于人，建立健全覆蓋全人群、全生命周期的政策體系，將婚育、教育、住房、就業(yè)、就醫(yī)、養(yǎng)老等一體考慮，切實解決好人民群眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題。

二是要堅持長期目標與動態(tài)調整相結合。要緊盯基本實現(xiàn)現(xiàn)代化這一總體戰(zhàn)略目標，合理倒推、科學測算確定各類目標指標，也要全面評估“十四五”規(guī)劃落實成效，找準保障和改善民生的關鍵堵點和突圍路徑。要著力提高中低收入階層居民的收入，提高財政支出用于公共服務和民生的比重，提高居民消費占總需求的比重，提高居民可支配收入占國民收入的比重，讓老百姓信心更強、預期更穩(wěn)、消費底氣更足。要建立規(guī)劃實施彈性機制，預留“政策接口”或“試點－推廣”機制，對重點群體民生底線訴求開展常態(tài)化監(jiān)測、周期性校準。

三是要堅持盡力而為與量力而行相統(tǒng)一。規(guī)劃目標既要重視指標化，也要重視項目化。規(guī)劃目標進“本子”，項目才能進“盤子”，資金才能進“籠子”，關鍵是民生改善要進“腦子”。要以發(fā)現(xiàn)問題、解決問題為導向，把群眾的“急難愁盼”具化為一件件實事、一個個項目、一項項工程。扎實做好各類民生項目的前期論證、規(guī)劃設計、概算批復、資金來源、用地保障等工作，提升項目成熟度和落地率。要量力而行更要借力而上，加強與國家部委的溝通協(xié)調，抓緊國家重大政策窗口機遇，提煉我省具有需求響應性、要素牽引性、服務覆蓋性的大項目新項目進入國家規(guī)劃，接天線也接地氣。如，全國目前正在制定低收入人口和欠發(fā)達地區(qū)分層分類幫扶方案，我們要積極爭取推動我省原屬國定貧困縣納入全國幫扶方案。要加強部門協(xié)作與政策協(xié)同。健全跨部門橫向和省市縣縱向鏈接機制，推動省直各部門和省市縣從“物理拼桌”升級為“化學融合”，防止“顧此失彼”“多龍治水”。要在教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房、養(yǎng)老等領域探索形成更多“政策沙盒”機制、“資源聯(lián)動”機制、“風險推演”機制，提升各項政策的協(xié)同度、精準度。

（作者系山西省政協(xié)常委、提案委員會主任 劉志杰）

來源：山西經濟日報

總監(jiān)制：姚卜成

監(jiān) 制：韓世雄

編 輯：張瓊文