本文轉(zhuǎn)自：人民網(wǎng)

中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所 徐玖玖

近日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《電子印章管理辦法》（以下簡稱《辦法》）。作為我國首個專門面向電子印章及其管理和應(yīng)用活動的規(guī)范性文件，《辦法》圍繞電子印章的內(nèi)涵效力、管理職責(zé)、規(guī)范要求、互信互認(rèn)等方面提出了一系列具有針對性和前瞻性的規(guī)范要求，系統(tǒng)破解電子印章概念不清、效力不明、管理多頭、互認(rèn)不暢等關(guān)鍵堵點，推動全國范圍內(nèi)電子印章規(guī)范管理和應(yīng)用務(wù)實落地，為數(shù)字時代經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供堅實的信任基礎(chǔ)。

一、助力政務(wù)活動提質(zhì)增效和經(jīng)濟(jì)社會數(shù)智轉(zhuǎn)型升級

電子印章作為數(shù)字時代的“信任基礎(chǔ)設(shè)施”，有力支撐國家治理現(xiàn)代化和經(jīng)濟(jì)社會生活智能化發(fā)展。

一是提高政務(wù)活動效率。針對部分地方之間、行業(yè)系統(tǒng)之間存在著電子印章標(biāo)準(zhǔn)格式不統(tǒng)一、效力不被承認(rèn)、跨地區(qū)跨系統(tǒng)業(yè)務(wù)通用無法實現(xiàn)等問題，《辦法》第二十七條明確要求，“行政機(jī)關(guān)以及履行社會管理和公共服務(wù)職能的企業(yè)事業(yè)單位、社會組織在業(yè)務(wù)活動中需要使用電子印章時，其業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)應(yīng)當(dāng)支持符合本辦法規(guī)定的電子印章接入使用，法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。經(jīng)電子簽章的電子文件應(yīng)當(dāng)實現(xiàn)跨層級跨地域跨系統(tǒng)跨部門跨業(yè)務(wù)互通互認(rèn)?！痹撘?guī)定通過落實電子印章互認(rèn)互信義務(wù)，助力政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”真正落地，為政務(wù)活動提質(zhì)增效提供制度支撐，推動政務(wù)服務(wù)向數(shù)字化、高效化轉(zhuǎn)型。

二是降低企業(yè)經(jīng)營成本。數(shù)字時代，經(jīng)濟(jì)社會活動的信息化程度更高，線上化現(xiàn)象更加普遍。雖然《中華人民共和國電子簽名法》第十四條明確了可靠的電子簽名與手寫簽名或者蓋章具有同等的法律效力。但在現(xiàn)實生活中電子印章以及經(jīng)電子簽章的電子文件的有效性仍然沒有得到明確認(rèn)可，導(dǎo)致實踐中實物印章與電子印章“雙保險”現(xiàn)象普遍存在，大大限制了經(jīng)濟(jì)社會活動的效率。對此，《辦法》第五條明確規(guī)定，“符合本辦法規(guī)定的電子印章與實物印章具有同等法律效力。除法律、行政法規(guī)明確不適用的情形外，經(jīng)電子簽章的電子文件與加蓋實物印章的紙質(zhì)文件具有同等效力?！睆母旧舷藝@電子印章和電子文件“不被認(rèn)可”的效力質(zhì)疑，確認(rèn)不同地區(qū)、不同領(lǐng)域、不同系統(tǒng)制發(fā)的符合規(guī)定的電子印章均具有合法效力，確認(rèn)除法定不適用情形外經(jīng)電子簽章的電子文件具有同等效力，為電子政務(wù)、電子商務(wù)等場景實現(xiàn)全流程線上完成和數(shù)智轉(zhuǎn)型升級提供了規(guī)范依據(jù)。

二、構(gòu)建權(quán)責(zé)明確、高效運行、規(guī)范有序的電子印章管理體系

《辦法》立足電子印章全生命周期實施科學(xué)管理，構(gòu)建起權(quán)責(zé)明確、高效運行、規(guī)范有序的電子印章管理體系，為確保電子印章合法合規(guī)應(yīng)用奠定基礎(chǔ)。

一是權(quán)責(zé)明確。電子印章管理涉及多部門多主體多層級多領(lǐng)域，《辦法》根據(jù)統(tǒng)籌推進(jìn)、分級管理的原則，構(gòu)建起包含總體和具體兩個層面的管理職責(zé)體系，清晰界定不同管理主體的權(quán)責(zé)邊界。在總體層面，《辦法》突出電子印章管理的專業(yè)性、統(tǒng)籌性和協(xié)調(diào)性，《辦法》第六條明確，國家密碼管理局負(fù)責(zé)電子印章有關(guān)密碼管理工作，對電子印章相關(guān)的電子政務(wù)電子認(rèn)證服務(wù)實施監(jiān)督管理，推動電子印章標(biāo)準(zhǔn)化工作，促進(jìn)電子印章在政務(wù)活動中的互信互認(rèn)。國家密碼管理局會同有關(guān)部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和推進(jìn)全國電子印章的規(guī)范管理和推廣應(yīng)用。在具體層面，《辦法》強(qiáng)調(diào)電子印章管理主體清晰、落地明確，《辦法》第十一條明確了“電子印章制發(fā)部門”和“電子印章制作管理單位”兩類主體，前者負(fù)責(zé)電子印章申請和注銷的管理，后者負(fù)責(zé)電子印章的制作、備案等工作，確保電子印章全生命周期各環(huán)節(jié)的管理主體清晰明確、分工完整閉環(huán)。

二是高效運行。《辦法》以電子印章全生命周期管理為核心，將制作、備案、注銷、使用作為電子印章規(guī)范管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！掇k法》第十三條規(guī)定，電子印章制發(fā)部門應(yīng)當(dāng)參照印章管理有關(guān)法律法規(guī)，明確申請電子印章的程序和要求。企業(yè)、社會組織等申請電子印章的程序可以結(jié)合實際適當(dāng)簡化。既強(qiáng)調(diào)電子印章制發(fā)的嚴(yán)肅性，也突出為市場主體提供便利的服務(wù)性。《辦法》第十四至第十六條對電子印章制作的流程、系統(tǒng)、標(biāo)準(zhǔn)要求等進(jìn)行明確規(guī)定，并鼓勵電子印章制作管理單位優(yōu)先通過數(shù)據(jù)共享方式獲取電子印章制作相關(guān)材料，確保電子印章制作合法、規(guī)范、高效、便捷?！掇k法》第十七條規(guī)定了電子印章的制作備案、變更備案以及基于備案的狀態(tài)信息查詢服務(wù)，實現(xiàn)電子印章信息高效便捷追溯和查詢，筑牢電子印章的信任基礎(chǔ)。《辦法》第十九條規(guī)定了電子印章主動注銷和被動注銷雙規(guī)機(jī)制，及時清理不符合實際情況、不符合規(guī)范要求的電子印章，避免失效電子印章被濫用、誤用、亂用。與此同時，《辦法》以專章形式規(guī)范電子印章使用管理，確保電子印章規(guī)范使用、妥善保管，電子簽章行為可追溯、可定責(zé)。

三是規(guī)范有序。為落實電子印章應(yīng)用管理主體責(zé)任，《辦法》區(qū)分電子印章所有者、電子印章制作管理單位和電子認(rèn)證相關(guān)服務(wù)機(jī)構(gòu)三類主體責(zé)任，遵循“誰所有、誰控制，誰簽章、誰負(fù)責(zé)”的原則，有力保障電子印章應(yīng)用全流程規(guī)范有序、責(zé)任明確：電子印章使用者應(yīng)當(dāng)制定完善相關(guān)規(guī)章制度，對自己所有的電子印章的使用和保管承擔(dān)主體責(zé)任；電子政務(wù)電子認(rèn)證服務(wù)機(jī)構(gòu)或者電子認(rèn)證服務(wù)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依法簽發(fā)電子簽名認(rèn)證證書，保障電子印章有效性；電子印章制作管理單位負(fù)責(zé)電子印章制作審核、備案管理、記錄保管等工作，并負(fù)責(zé)對受委托承擔(dān)實施電子印章制作、備案等工作的單位加強(qiáng)監(jiān)督。

三、完善電子印章規(guī)范體系，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)提供法治保障

《辦法》的出臺標(biāo)志著我國電子印章管理整體框架基本確立，也代表著我國電子印章規(guī)范體系建設(shè)進(jìn)入新階段。

一是填補(bǔ)制度空白，支撐數(shù)字經(jīng)濟(jì)建設(shè)。加快建設(shè)全國統(tǒng)一大市場需要努力破除“小循環(huán)”，有效暢通“大循環(huán)”，打破地方保護(hù)和市場分割，打通制約經(jīng)濟(jì)循環(huán)的關(guān)鍵堵點?！掇k法》從明確印章效力、統(tǒng)一制發(fā)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)籌管理機(jī)制、落實互信互認(rèn)等方面探索突破性創(chuàng)新規(guī)則，填補(bǔ)電子印章規(guī)范體系的制度空白，為加快互認(rèn)標(biāo)準(zhǔn)落地、推動數(shù)字資源協(xié)同、充分釋放電子印章數(shù)字化賦能價值奠定基礎(chǔ)。

二是統(tǒng)一規(guī)范基準(zhǔn)，發(fā)揮技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)作用。在要素內(nèi)涵方面，《辦法》將印章圖像數(shù)據(jù)、印章名稱、印章所有者信息、電子簽名認(rèn)證證書以及與其關(guān)聯(lián)的電子簽名制作數(shù)據(jù)等明確為電子印章的核心要素。在規(guī)范制作方面，《辦法》針對制作過程中的電子簽名認(rèn)證、電子印章數(shù)據(jù)格式、生成流程和應(yīng)用接口，以及相關(guān)圖像規(guī)格、式樣等圖像數(shù)據(jù)分別明確了具體要求。在簽章驗章方面，《辦法》要求電子簽章驗證應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范核驗電子簽章數(shù)據(jù)的真實性、完整性和不可否認(rèn)性，以及電子印章在電子簽章時的有效性。這些統(tǒng)一規(guī)范和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為電子印章制作和應(yīng)用提供了“標(biāo)尺”，也為落實互信互認(rèn)提供實現(xiàn)可能。

三是明確底線紅線，強(qiáng)化規(guī)范約束作用?！掇k法》專章規(guī)定“違法違規(guī)責(zé)任”，重點明確了受委托承擔(dān)電子印章制作、備案等工作的單位、提供電子政務(wù)電子認(rèn)證服務(wù)或者電子認(rèn)證服務(wù)的機(jī)構(gòu)、電子印章所有者三類主體的違法違規(guī)責(zé)任，嚴(yán)厲打擊偽造、變造、冒用、盜用電子印章的行為，強(qiáng)調(diào)監(jiān)管部門工作人員未依法依規(guī)履行責(zé)任或失職瀆職的責(zé)任后果。同時，為應(yīng)對違法違規(guī)行為對電子印章有效性可能產(chǎn)生的影響，《辦法》將“無效”標(biāo)識操作作為重要抓手，及時阻斷失效電子印章的信任鏈條。

《電子印章管理辦法》的出臺和實施是我國數(shù)字經(jīng)濟(jì)法治建設(shè)的重要里程碑，也為全球電子印章管理和制度完善提供了鮮活的實踐樣本。未來，伴隨《辦法》的全面落實和電子印章的普遍應(yīng)用，我國電子印章事業(yè)發(fā)展將面臨全新局面，為數(shù)字時代信任體系筑牢新基石，為數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展和數(shù)字中國建設(shè)注入新動能。