導(dǎo)讀

北京、廣東廣州、浙江杭州、湖北武漢、江蘇南京、四川成都、上海7個城市分享了其在國土空間規(guī)劃引領(lǐng)都市圈建設(shè)、國土空間規(guī)劃地方立法、基于“一張圖”推進(jìn)空間治理現(xiàn)代化等方面的實(shí)踐探索。

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“多規(guī)合一”改革以來，“五級三類”國土空間規(guī)劃體系在服務(wù)國家戰(zhàn)略方面發(fā)揮著引領(lǐng)性、基礎(chǔ)性支撐作用，也將在“十五五”期間更有效地保障和推動高質(zhì)量發(fā)展。

在前不久結(jié)束的2025年全國國土空間規(guī)劃年會上，北京、廣東廣州、浙江杭州、湖北武漢、江蘇南京、四川成都、上海7個城市自然資源部門相關(guān)負(fù)責(zé)人交流發(fā)言，分享在國土空間規(guī)劃引領(lǐng)都市圈建設(shè)、國土空間規(guī)劃地方立法、基于“一張圖”推進(jìn)空間治理現(xiàn)代化等方面的實(shí)踐探索。

加快構(gòu)建現(xiàn)代化首都都市圈

要把握“三個要點(diǎn)”

黨的二十屆四中全會提出，發(fā)揮重點(diǎn)區(qū)域增長極作用，構(gòu)建優(yōu)勢互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和國土空間體系。今年1月，《京津冀國土空間規(guī)劃（2021—2035年）》經(jīng)國務(wù)院批復(fù)實(shí)施，要求優(yōu)化首都功能區(qū)域布局，將京津冀建成世界一流城市群，更好發(fā)揮高質(zhì)量發(fā)展的動力源作用。

北京市什剎海歷史文化保護(hù)街區(qū)（中心城區(qū)疏解提升，優(yōu)化提升首都功能，增強(qiáng)城市綜合競爭力和國際影響力）

“《現(xiàn)代化首都都市圈空間協(xié)同規(guī)劃（2023—2035年）》是京津冀三省市主動落實(shí)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略、主動完善首都規(guī)劃體系的重要實(shí)踐。”北京市規(guī)劃和自然資源委員會總規(guī)劃師石曉冬在年會現(xiàn)場作報(bào)告時介紹，北京在規(guī)劃編制組織方式上，堅(jiān)持央地聯(lián)動、三地協(xié)同，充分依托京津冀區(qū)域協(xié)同機(jī)制，并發(fā)揮空間規(guī)劃的基礎(chǔ)性引導(dǎo)作用和技術(shù)優(yōu)勢。首都都市圈是目前我國唯一擁有兩個直轄市的都市圈，在政治、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、安全等各方面均具有獨(dú)一無二的戰(zhàn)略機(jī)遇和治理邏輯。

在石曉冬看來，加快構(gòu)建現(xiàn)代化首都都市圈要把握三個要點(diǎn)：一是科學(xué)劃定首都都市圈范圍，用通勤圈、功能圈、產(chǎn)業(yè)協(xié)同圈來解析首都都市圈嵌套聯(lián)動的發(fā)展格局，進(jìn)一步處理好首都與首都都市圈、首都都市圈與京津冀城市群的關(guān)系，形成更加緊密的協(xié)同發(fā)展格局。二是探索“多規(guī)合一”在區(qū)域?qū)用娴男聦?shí)踐，規(guī)劃既突出國土空間規(guī)劃的特點(diǎn)，又包含發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容，將產(chǎn)業(yè)、交通、生態(tài)、公共服務(wù)、文化旅游、安全韌性等重點(diǎn)領(lǐng)域統(tǒng)籌在同一張空間底圖上。三是堅(jiān)持和加強(qiáng)黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，充分調(diào)動全社會的積極性、主動性和創(chuàng)造性，依托京津冀協(xié)同發(fā)展工作體系和首都規(guī)劃建設(shè)委員會工作體系，進(jìn)一步發(fā)揮央地聯(lián)動、三地協(xié)同實(shí)施規(guī)劃的強(qiáng)大合力。

廣東廣州

“改革與法治同頻共振”

12月1日起，我國首部超大城市國土空間規(guī)劃地方立法《廣州市國土空間規(guī)劃條例》正式施行，以地方性法規(guī)保障“多規(guī)合一”改革成果。

廣州市珠江新城

“改革與法治同頻共振，始終服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?！睆V州市規(guī)劃和自然資源局局長鄧毛穎以“法治賦能規(guī)劃筑基”為題交流時提出，從“編規(guī)劃”到“建體系”再到“立制度”，標(biāo)志著廣州國土空間治理進(jìn)入“多規(guī)合一”、法治引領(lǐng)的新時代。《條例》將發(fā)揮統(tǒng)籌“從山頂?shù)胶Ｑ蟆钡目臻g治理“小母法”作用，對上銜接國家兩大法律，對內(nèi)統(tǒng)籌平級地方性法規(guī)，以立法形式確定法定國土空間規(guī)劃體系的唯一性，以總專協(xié)同、總詳聯(lián)通促進(jìn)規(guī)劃傳導(dǎo)實(shí)施，實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃體系的建立融合、規(guī)劃實(shí)施的引領(lǐng)融合、規(guī)劃實(shí)施管理的協(xié)同融合。

談到參與這次立法實(shí)踐的體會，鄧毛穎用“三個結(jié)合”來概括。一是注重“高度”和“溫度”相結(jié)合：精準(zhǔn)把握中央精神，體現(xiàn)改革要求，為“多規(guī)合一”改革成果法治化做出有益探索；充分彰顯地方特色，提升國土空間治理現(xiàn)代化水平。二是把握“求同”和“存異”相結(jié)合：以求同凝聚空間共識，思想同向、行動同步尋求空間治理“最大公約數(shù)”；以存異降低立法阻力，急用先行、靈活處理、預(yù)留立法接口。三是堅(jiān)持改革和法治相結(jié)合：以改革推動立法，既是推進(jìn)業(yè)務(wù)融合“大會戰(zhàn)”，也是對空間保障的“再評估”；以立法護(hù)航改革，將“多規(guī)合一”改革成果制度化，做到重大改革于法有據(jù)。

浙江杭州

“持續(xù)建設(shè)并用好‘一張圖’”

作為歷史文化名城、創(chuàng)新活力之城、生態(tài)文明之都，杭州緊扣超大城市國土空間治理現(xiàn)代化主線，積極開展“多規(guī)合一”改革，全力推進(jìn)規(guī)劃“一張圖”建設(shè)，奮力打造超大城市國土空間治理現(xiàn)代化樣板。

“持續(xù)建設(shè)并用好‘一張圖’，強(qiáng)化人工智能賦能，深化規(guī)劃土地融合創(chuàng)新，推進(jìn)空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化，支撐城市高質(zhì)量發(fā)展?！焙贾菔幸?guī)劃和自然資源局副局長王書評，在年會上介紹了基于“一張圖”空間治理現(xiàn)代化的杭州實(shí)踐：建設(shè)“一張圖”，筑牢空間治理現(xiàn)代化根基；依托“一張圖”，以人工智能賦能規(guī)劃管理；用好“一張圖”，強(qiáng)化規(guī)劃土地的融合創(chuàng)新。

據(jù)他介紹，杭州建立并完善統(tǒng)一的“空間智治”平臺，與“城市大腦”深度融合，成為全市權(quán)威、統(tǒng)一的城市“空間大腦”。同時，搭建規(guī)劃“一張圖”，形成“總規(guī)—專規(guī)—詳規(guī)”傳導(dǎo)、銜接機(jī)制，確保新編規(guī)劃無沖突、能傳導(dǎo)、可落地。針對自然資源工作業(yè)務(wù)條線多、數(shù)據(jù)量大、融合難度高的現(xiàn)實(shí)，杭州發(fā)揮數(shù)字優(yōu)勢逐步搭建規(guī)劃“智能體”，除常規(guī)知識問答和空間查詢之外，重點(diǎn)開發(fā)三項(xiàng)功能：推進(jìn)規(guī)劃智能審查，保障空間管控一致性；開展動態(tài)監(jiān)測評估，推動城市治理精細(xì)化；智能生成規(guī)劃條件，強(qiáng)化景觀風(fēng)貌管控。基于“一張圖”，杭州在探索超大城市空間治理現(xiàn)代化過程中，構(gòu)建科創(chuàng)空間格局，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局，創(chuàng)新設(shè)施供給模式，從而培育創(chuàng)新圈，打造產(chǎn)業(yè)圈，優(yōu)化生活圈。

杭州市西溪濕地

湖北武漢

“我們的改革，實(shí)現(xiàn)了‘四位一體’”

2025年，《武漢市國土空間總體規(guī)劃（2021—2035年）》獲國務(wù)院批復(fù)，確立了“中部經(jīng)濟(jì)中心、科技創(chuàng)新中心、商貿(mào)物流中心、對外交往中心以及長江中游航運(yùn)中心”的定位。為了構(gòu)建支撐新發(fā)展格局的國土空間體系，武漢市系統(tǒng)優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局。

“我們的改革，實(shí)現(xiàn)了‘多規(guī)合一、多審合一、多證合一、多驗(yàn)合一’四位一體。”武漢市自然資源和城鄉(xiāng)建設(shè)局局長吳俊勤，在年會現(xiàn)場分享改革實(shí)踐：構(gòu)建自然資源規(guī)劃“一張圖”，夯實(shí)空間治理基礎(chǔ)；優(yōu)化多審、多證、多驗(yàn)“一流程”，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)高效協(xié)同；合并辦理事項(xiàng)，一個窗口收發(fā)件，一個處室辦到底；設(shè)立全生命周期“一代碼”，鏈接全流程各環(huán)節(jié)。武漢明確“一張圖”的法定地位，先后發(fā)布“一張圖”專業(yè)版、公務(wù)版和公眾版，并在CSPON（國土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)）試點(diǎn)建設(shè)中使之全面升級，實(shí)現(xiàn)三維立體國土空間全要素管控。

談及未來，吳俊勤表示將在“多審、多證、多驗(yàn)合一”以及“一張圖”應(yīng)用兩方面持續(xù)深化工作。前者主要包括：建設(shè)工程規(guī)劃許可證與建筑工程施工許可證合并辦理；房屋建筑竣工驗(yàn)收和聯(lián)合驗(yàn)收同步辦理；規(guī)劃批后監(jiān)管與房屋質(zhì)量安全管理“一個隊(duì)伍管到底”。后者包括：推進(jìn)人工智能與審批服務(wù)應(yīng)用場景相結(jié)合；推動“一碼關(guān)聯(lián)”在跨部門、跨層級、跨區(qū)域等更大范圍應(yīng)用；建設(shè)多維度、多層次城市體檢評估應(yīng)用場景。

江蘇南京

“面向存量再開發(fā)的規(guī)劃改革

是當(dāng)下最緊迫的任務(wù)”

存量時代的到來，不僅是發(fā)展階段的歷史性轉(zhuǎn)折，更是規(guī)劃理念、技術(shù)方法與價(jià)值導(dǎo)向的系統(tǒng)性重構(gòu)。南京作為我國東部地區(qū)重要的中心城市，已邁入存量時代。

“存量時代與國土空間規(guī)劃體系重構(gòu)雙重背景疊加，現(xiàn)有紙面的規(guī)劃圖已經(jīng)全域覆蓋，而實(shí)地的存量空間盤活訴求劇增，規(guī)劃面臨一系列調(diào)整優(yōu)化的現(xiàn)實(shí)需求?！蹦暇┦幸?guī)劃和自然資源局局長何流提出，在規(guī)劃引領(lǐng)存量空間提質(zhì)增效的過程中，需要“著眼一個難點(diǎn)，避免一個依賴，破除一個誤區(qū)”，同時指出面向存量再開發(fā)的詳細(xì)規(guī)劃改革是當(dāng)下最緊迫的任務(wù)。

何流以石榴新村為例，介紹了南京系統(tǒng)思維破解存量空間提質(zhì)增效過程中“產(chǎn)權(quán)不完全歸集”難點(diǎn)的多元政策融合創(chuàng)新：針對地，“一地一策”插花式供地；針對房，“一圖一策”實(shí)現(xiàn)用地效率與空間品質(zhì)雙重提升；針對人，“一戶一策”滿足多元需求。

何流提出，讓規(guī)劃在利益格局調(diào)整和重構(gòu)的過程中，回歸最大限度發(fā)揮好統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)作用的初心，通過細(xì)化存量空間盤活流程，找準(zhǔn)價(jià)值判斷與技術(shù)判斷的平衡點(diǎn)，避免過度依賴技術(shù)判斷進(jìn)而影響對核心價(jià)值的取舍。

何流認(rèn)為應(yīng)通過詳細(xì)規(guī)劃分層編制，統(tǒng)籌好有為政府和有效市場的關(guān)系，將被動調(diào)整規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃訐肀ё兓?，走出“?guī)劃調(diào)整影響規(guī)劃嚴(yán)肅性”的誤區(qū)。

同時，南京將活力中心區(qū)建設(shè)作為高質(zhì)量開展城市存量空間盤活的重要抓手。即選取一些具備條件的街區(qū)作為示范，推行“政府搭臺+市場運(yùn)作+社會參與”更新模式，集合多方力量打造慢行友好、功能復(fù)合、場景多元的公共空間核心區(qū)，為創(chuàng)造高品質(zhì)生活、導(dǎo)入消費(fèi)新業(yè)態(tài)新模式新場景和產(chǎn)業(yè)培育打開新空間。

四川成都

力爭形成“六個一”成果

當(dāng)前，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)作為新的動力源，引領(lǐng)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)、做強(qiáng)城市核心功能的重要作用日益凸顯。自然資源部近期已同意成都開展深化空間規(guī)劃和土地政策改革支撐新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展的試點(diǎn)。在年會上，成都市規(guī)劃和自然資源局局長楊偉聚焦這項(xiàng)試點(diǎn)分享了成都的探索與思考。

楊偉分析認(rèn)為，城市進(jìn)入存量提質(zhì)增效階段，新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)空間需求不再完全依賴增量擴(kuò)張，而是更加偏好多元化空間供應(yīng)，需要“主動適應(yīng)發(fā)展需要和產(chǎn)業(yè)需求，切實(shí)轉(zhuǎn)變管理和服務(wù)思維，由單一‘供土地’向復(fù)合‘供空間、供場景、供生態(tài)’轉(zhuǎn)變?！?/strong>

圍繞自然資源部門“兩統(tǒng)一”職責(zé)，成都將探索為新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展提供從規(guī)劃布局到落地實(shí)施的全鏈條全方位服務(wù)，力爭形成“六個一”成果。即一套產(chǎn)業(yè)目錄和地類清單、一套規(guī)劃彈性管控規(guī)則、一套土地靈活供應(yīng)機(jī)制、一套用地績效評價(jià)體系、一個高效監(jiān)管服務(wù)平臺和一批典型案例場景。

為此，成都將在嚴(yán)守各類空間管控底線的前提下，統(tǒng)籌推進(jìn)要素市場化配置綜合改革，聚焦優(yōu)化規(guī)劃調(diào)整及用途轉(zhuǎn)換規(guī)則、提高用地混合兼容程度、建立產(chǎn)業(yè)空間精準(zhǔn)供應(yīng)機(jī)制、優(yōu)化確權(quán)登記規(guī)則、建立監(jiān)測評估制度等方面深入探索，以統(tǒng)籌制定產(chǎn)業(yè)目錄清單、用地分類清單兩個清單為基礎(chǔ)，重點(diǎn)開展覆蓋“規(guī)、供、用、登、管”全生命周期管理的改革創(chuàng)新。

實(shí)現(xiàn)“兩座城”的融合共生

“十五五”規(guī)劃建議提出，深入推進(jìn)數(shù)字中國建設(shè)，全面實(shí)施“人工智能+”行動。上海市規(guī)劃和自然資源局副局長孫珊在年會上介紹了上海在深化“一張圖”和推進(jìn)CSPON建設(shè)過程中以量子城市建設(shè)探索超大城市智慧高效治理體系的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

量子城市建設(shè)的總體目標(biāo)是：“整體建構(gòu)上海以三維空間為承載，以數(shù)智孿生為牽引，以量子科技為支撐，以美好生活體驗(yàn)為導(dǎo)向的超大城市空間智能治理系統(tǒng)?！逼浠拘螒B(tài)是由現(xiàn)實(shí)一座城、云上一座城有機(jī)耦合而成的雙螺旋城市結(jié)構(gòu)，以云上城市對現(xiàn)實(shí)城市的精準(zhǔn)映射、數(shù)智治理與拓展賦能，實(shí)現(xiàn)兩座城的融合共生。面向存量更新時代下精細(xì)化治理需求，上海以空間為載體構(gòu)建“量子態(tài)”數(shù)據(jù)集，以建筑的“間”、城鎮(zhèn)的“盒”和基礎(chǔ)設(shè)施的“段”為最小空間單元，打造建筑、基礎(chǔ)設(shè)施、城鎮(zhèn)空間的最小空間智能體單元“空間米料”。結(jié)合規(guī)劃資源管理智能化升級，量子城市建設(shè)正在推動現(xiàn)狀調(diào)查、空間規(guī)劃、土地審批、工程許可、驗(yàn)收登記等審批管理環(huán)節(jié)的空間和屬性數(shù)據(jù)動態(tài)更新，逐步實(shí)現(xiàn)以“空間米料”為對象的全生命周期管理。

經(jīng)過持續(xù)攻堅(jiān)，《上海城市空間治理領(lǐng)域人工智能應(yīng)用暨量子城市空間智能建設(shè)工作實(shí)施方案（2026—2027年）》今年7月出爐。同月，行業(yè)語料庫、云宇星空大模型1.0版、量子城市A星、“綠屋數(shù)建智能體”“美好生活掌中寶”等成果，在世界人工智能大會量子城市專題論壇上發(fā)布。

本文來源：《中國自然資源報(bào)》，作者：閻炎 毛志紅

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