導(dǎo)讀

近日，在2025江蘇省城市規(guī)劃研究會(huì)年會(huì)上，中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì)理事長、全國工程勘察設(shè)計(jì)大師、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部原總經(jīng)濟(jì)師楊保軍做題為《城市更新的價(jià)值取向》的主旨報(bào)告。

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楊保軍理事長做主旨報(bào)告

我國城鎮(zhèn)化和城市發(fā)展的歷史方位面向“兩個(gè)轉(zhuǎn)向”：一是我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，二是城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴(kuò)張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段。

根據(jù)2025年7月中央城市工作會(huì)議精神，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期城市工作的總體要求，是認(rèn)真踐行人民城市理念，建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市。實(shí)現(xiàn)中國城市的內(nèi)涵式發(fā)展要以“現(xiàn)代化”為時(shí)代特征，圍繞“建設(shè)現(xiàn)代化人民城市”的要求，突出城市經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和文化的協(xié)同發(fā)展。其中，推進(jìn)城市更新是重要抓手，中辦、國辦印發(fā)的 《關(guān)于持續(xù)推進(jìn)城市更新行動(dòng)的意見》 明確了 8項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)、6項(xiàng)保障措施。

我們要用好城市更新這個(gè)抓手，不斷激發(fā)城市潛力、增強(qiáng)城市活力、提升城市競爭力，通過城市更新推動(dòng)城市高質(zhì)量內(nèi)涵式發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)方面，逐步發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長與資源環(huán)境消耗脫鉤；在社會(huì)方面，實(shí)現(xiàn)住房和公共服務(wù)供給與人民美好生活需求的精準(zhǔn)適配；在環(huán)境方面，積極穩(wěn)妥推進(jìn)碳達(dá)峰碳中和，推動(dòng)減污降碳擴(kuò)綠協(xié)同增效；在文化方面，建設(shè)崇德向善文明城市，從物質(zhì)空間的保護(hù)擴(kuò)展至人文精神培育。

城市更新的四個(gè)價(jià)值取向

1

以人為本，回應(yīng)真實(shí)需求

城市更新要以“人民性”為根本價(jià)值取向，更多地投資于人。習(xí)近平總書記關(guān)于城市工作的一系列重要論述，如“城市是人民的城市”“人民城市人民建、人民城市為人民”“城市是人集中生活的地方，建設(shè)必須把讓人民宜居安居放在首位”等均強(qiáng)調(diào)了這一核心理念。“人”是第一位的，城鎮(zhèn)化發(fā)展邏輯已經(jīng)從傳統(tǒng)的“產(chǎn)城人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭顺钱a(chǎn)”。同時(shí)，社會(huì)主要矛盾也已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，即從“人民日益增長的物質(zhì)文化需要同落后的社會(huì)生產(chǎn)之間的矛盾”轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”。

城鎮(zhèn)化發(fā)展邏輯的轉(zhuǎn)變

因此，應(yīng)當(dāng)扎實(shí)推進(jìn)全體人民共同富裕，促進(jìn)人的全面發(fā)展。進(jìn)一步聚焦人的需求變化，從基本物質(zhì)需求轉(zhuǎn)向休閑、健康、文化等精神需求；進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)公平正義，面向多元人群需求的精準(zhǔn)化供給有待提升，尤其需要關(guān)注新市民青年人、老舊小區(qū)居民、老年人、兒童四個(gè)“2億人”重點(diǎn)群體的需求。

人民城市理念是新時(shí)代新征程城市工作的基本價(jià)值立場，必須把實(shí)現(xiàn)人民群眾對美好生活的向往作為城市工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。堅(jiān)持問需于民、問計(jì)于民、問效于民，解決好人民群眾急難愁盼。讓城市不僅有“高度”，更有“溫度”，致力于達(dá)到三重境界：見自己、見天地、見眾生。

在實(shí)踐層面，一切工作都必須著眼于便民、利民、安民。通過公共空間改造提升市民生活品質(zhì)，如上?！耙唤缓印焙椭貞c“兩江四岸”項(xiàng)目，成功將濱水區(qū)域轉(zhuǎn)化為服務(wù)市民的公共空間和生活岸線。不斷完善完整社區(qū)建設(shè)，滿足“一老一小”等人群需求，如杭州·濱江繽紛社區(qū)整合存量空間，構(gòu)建高度集中的社區(qū)公共服務(wù)圈，并全面推進(jìn)適老化、適兒化提升。針對新市民和青年群體，建設(shè)青年友好城市尤為關(guān)鍵，如杭州·“春雨計(jì)劃”推出住房保障等政策，確保青年群體進(jìn)得來、留得住、能成業(yè)。同時(shí)，重慶·勞動(dòng)者驛站等設(shè)施建設(shè)，為新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者和戶外勞動(dòng)者提供了休憩和補(bǔ)給場所，體現(xiàn)了城市對社會(huì)服務(wù)人群的關(guān)懷。

上海·一江一河(左)、重慶兩江四岸（右）

杭州濱江繽紛社區(qū)

2

運(yùn)營思維，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式

2024年2月，習(xí)近平總書記在天津考察時(shí)指出，積極實(shí)施城市更新行動(dòng)，增強(qiáng)發(fā)展?jié)摿Α?yōu)化發(fā)展空間，推動(dòng)城市業(yè)態(tài)、功能、品質(zhì)不斷提升。2024年7月黨的二十屆三中全會(huì)提出，深化城市建設(shè)、運(yùn)營、治理體制改革，加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式。這一轉(zhuǎn)變的核心是從城市開發(fā)模式轉(zhuǎn)換為城市運(yùn)營模式，堅(jiān)持“長期主義”，在城市規(guī)劃建設(shè)治理中樹牢“經(jīng)營城市”理念。

這種新模式要求運(yùn)營前置，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)定位與業(yè)態(tài)策劃。首先通過前期深入的市場調(diào)研，精準(zhǔn)定位客群，洞察未被滿足的人群需求；其次是多元化的業(yè)態(tài)策劃，引入首店經(jīng)濟(jì)、沉浸式體驗(yàn)、主題街區(qū)等多元業(yè)態(tài)，通過特色定位避免同質(zhì)化競爭。同時(shí)，必須強(qiáng)調(diào)文化賦能與 IP 塑造，以市場視角判斷資源潛在價(jià)值，并通過價(jià)值轉(zhuǎn)化，將其轉(zhuǎn)化為獨(dú)特的商業(yè) IP 和體驗(yàn)場景，從而提升項(xiàng)目的辨識(shí)度和附加值。為保障長期運(yùn)營的可持續(xù)性，需要探索靈活的資金投入與收益分配模式。在資產(chǎn)運(yùn)作機(jī)制上，應(yīng)探索“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享”的多元化資金投入分配機(jī)制，并推動(dòng) REITs（不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金） 等資產(chǎn)證券化路徑，以緩解城市更新的資金壓力，實(shí)現(xiàn)長期可持續(xù)運(yùn)營。最終，通過可持續(xù)運(yùn)維與價(jià)值提升，持續(xù)運(yùn)維實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)保值，包括持續(xù)的營銷推廣、社群維護(hù)、品牌優(yōu)化，并根據(jù)市場反饋進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。

城市更新的“規(guī)建投運(yùn)營”機(jī)制——從開發(fā)模式到運(yùn)營模式的動(dòng)能轉(zhuǎn)換

在具體實(shí)踐中，各地積極探索多元模式與創(chuàng)新運(yùn)營路徑。公共服務(wù)設(shè)施通過公建民營、民營公助等方式提升服務(wù)品質(zhì)，如深圳婦兒大廈改造以女性與兒童友好為核心，融入商業(yè)配套與公益服務(wù)。商業(yè)綜合體在文化賦能下實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新運(yùn)營，西安長安十二時(shí)辰街區(qū)以沉浸式歷史文化場景吸引大量游客。老舊街區(qū)和廠區(qū)通過平臺(tái)公司運(yùn)作、品牌孵化及文化活動(dòng)激活價(jià)值，重慶山城巷和景德鎮(zhèn)陶溪川成為文化與商業(yè)融合的示范案例。夜經(jīng)濟(jì)的激活和城市品牌運(yùn)營是增強(qiáng)城市活力和競爭力的重要手段，北京朝陽燈光節(jié)及成都“公園城市”建設(shè)有效提升城市活力與消費(fèi)力。環(huán)境治理運(yùn)營也能實(shí)現(xiàn)巨大的資產(chǎn)轉(zhuǎn)化價(jià)值，如漳州龍江歲月通過多業(yè)態(tài)經(jīng)營實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)增值與租金收益增長。

3

文化傳承，賡續(xù)歷史文脈

城市更新必須將文化傳承置于重要地位，習(xí)總書記多次強(qiáng)調(diào)文化傳承保護(hù)在城市建設(shè)中的重要性。2014年2月，習(xí)近平總書記北京考察時(shí)指出，處理好歷史文化和現(xiàn)實(shí)生活、保護(hù)和利用的關(guān)系，該修則修，該用則用，該建則建，做到城市保護(hù)和有機(jī)更新相銜接；2019年11月，在上海考察時(shí)指出，像對待“老人”一樣尊重和善待城市中的老建筑，保留城市歷史文化記憶。2023年7月，在蘇州平江歷史文化街區(qū)考察時(shí)指出，要保護(hù)好、挖掘好、運(yùn)用好，不僅要在物質(zhì)形式上傳承好，更要在心里傳承好。

在城市更新中，應(yīng)當(dāng)更加重視中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的價(jià)值，通過系統(tǒng)性、整體性的保護(hù)與活化，實(shí)現(xiàn)人文復(fù)興與經(jīng)濟(jì)振興的雙重目標(biāo)。

在實(shí)踐中，各地探索了多元路徑。在工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)與利用方面，遵義·長征電器十二廠通過保留工業(yè)建筑特色風(fēng)貌并將其打造為三線建設(shè)博物館，實(shí)現(xiàn)了對歷史場景的再現(xiàn)與活化。在歷史文化街區(qū)保護(hù)與活化方面，廣州·永慶片區(qū)以非遺文化為核心，在保留騎樓、西關(guān)大屋等傳統(tǒng)風(fēng)貌的基礎(chǔ)上引入文創(chuàng)、藝術(shù)等多元業(yè)態(tài)，打造了城市文化地標(biāo)；揚(yáng)州·仁豐里則通過保護(hù)不同年代的歷史印記并引導(dǎo)居民、商戶自主更新，成功撬動(dòng)民間資本，吸引創(chuàng)客空間入駐，實(shí)現(xiàn)了老城活力和就業(yè)崗位的雙增長。在古城保護(hù)與活化方面，江西·永新古城深入挖掘傳統(tǒng)營城智慧，形成了“因山為屏、理水塑城”等營城六法，重塑了城市文化精神，促進(jìn)了特色風(fēng)貌重現(xiàn)和功能活力提升。

從工業(yè)遺產(chǎn)到歷史街區(qū)再到古城整體保護(hù)，各類實(shí)踐均通過文化價(jià)值的深度激活與當(dāng)代生活方式的有機(jī)融合，讓歷史文脈在新時(shí)代延續(xù)，并成為推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的重要?jiǎng)恿Α?/p>

4

多元治理，推動(dòng)共建共享

城市更新的第四個(gè)價(jià)值取向是從“政府管理”到“多元治理”。2017年10月習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中指出，打造共建共治共享的社會(huì)治理格局；2020年8月在經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域?qū)＜易剷?huì)上指出，要完善共建共治共享的社會(huì)治理制度，實(shí)現(xiàn)政府治理同社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體；2022年10月在黨的二十大報(bào)告中，進(jìn)一步提出，“健全共建共治共享的社會(huì)治理制度，提升社會(huì)治理效能?！?/p>

因此，城市更新必須加強(qiáng)城市各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)、各主體統(tǒng)籌，增強(qiáng)城市工作的整體性、系統(tǒng)性、協(xié)同性，強(qiáng)化區(qū)域協(xié)同、部門統(tǒng)籌和基層共治，統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)、文化、安全等不同領(lǐng)域，統(tǒng)籌政府、市場、社會(huì)、市民等各類主體，統(tǒng)籌規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營、管理等多個(gè)環(huán)節(jié)。

為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，需要形成政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、公眾參與的可持續(xù)模式，讓市場在資源配置中起更關(guān)鍵的作用，同時(shí)兼顧社會(huì)效益和長期運(yùn)營。例如深圳市城市更新政府的角色轉(zhuǎn)變，政府制定“游戲規(guī)則”而非指定“運(yùn)動(dòng)員”。通過出臺(tái)全國首部《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)城市更新條例》等方式明確項(xiàng)目申請的準(zhǔn)入門檻，放開市場準(zhǔn)入，由市場主體（如開發(fā)商）根據(jù)規(guī)劃導(dǎo)向和自身判斷，申報(bào)納入“城市更新單元計(jì)劃”，并將部分審批權(quán)限下放至區(qū)一級政府以提高效率。

同時(shí)，要加強(qiáng)政府多部門合作，共同推動(dòng)更新項(xiàng)目；調(diào)動(dòng)市場主體的積極性，推動(dòng)市場化運(yùn)作。在基層，要發(fā)揮居民主體作用，推動(dòng)原拆原建、自主更新，例如杭州浙工新村探索的“居民主體參與、資金總體平衡、小區(qū)整體提升、服務(wù)保障兜底”的自主更新模式。充分發(fā)揮專業(yè)團(tuán)隊(duì)作用，推廣蘇州十全街更新過程中的四方統(tǒng)籌的工作專班組織機(jī)制以及上海“三師”聯(lián)創(chuàng)機(jī)制等優(yōu)秀典范，推動(dòng)共建共治共享，提升城市治理效能。

總 結(jié)

城市更新作為當(dāng)前和未來城市工作的重要抓手，既要堅(jiān)持問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，也要堅(jiān)持價(jià)值導(dǎo)向，樹立以人為本、運(yùn)營思維、文化傳承、多元共治的價(jià)值觀念，建立可持續(xù)的城市更新模式，推動(dòng)城市高質(zhì)量、內(nèi)涵式發(fā)展。

本文來源：江蘇省城市規(guī)劃研究會(huì)

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