導(dǎo)讀

2025年8月31日，由中國城市規(guī)劃學(xué)會區(qū)域規(guī)劃與城市經(jīng)濟專業(yè)委員會承辦的2025中國城市規(guī)劃年會之專題會議二十“結(jié)構(gòu)優(yōu)化與動能轉(zhuǎn)化背景下的城市與區(qū)域發(fā)展”在沈陽召開。袁奇峰教授作題為《兩層經(jīng)濟，廣州城市戰(zhàn)略的挑戰(zhàn)——結(jié)構(gòu)優(yōu)化與動能轉(zhuǎn)化背景下，廣州城市發(fā)展戰(zhàn)略的再思考》的主題報告。

本文字?jǐn)?shù)：3981字

閱讀時間：12分鐘

袁奇峰

學(xué)會鄉(xiāng)村規(guī)劃與建設(shè)分會副主任委員，華南理工大學(xué)教授

1

廣州發(fā)展的歷史基因：

貿(mào)易與工業(yè)的雙重傳承

廣州作為嶺南地區(qū)核心城市，其發(fā)展軌跡深植于獨特的地域文化與歷史背景，與中原農(nóng)耕文明形成鮮明差異，貿(mào)易與漁業(yè)始終是其核心特色，“千年商都”的定位更是貫穿歷史脈絡(luò)。

從歷史格局看，澳門曾作為廣州國際貿(mào)易的配套載體，在特定時期承擔(dān)“國際貿(mào)易專用設(shè)施”功能，既保障中外商貿(mào)往來，又形成相對隔離的管理模式，這一布局從側(cè)面凸顯了廣州在對外交流中的樞紐地位，也為其后續(xù)商貿(mào)基因的延續(xù)奠定基礎(chǔ)。

近代以來，廣州的產(chǎn)業(yè)基因逐步豐富，工業(yè)元素開始融入城市發(fā)展脈絡(luò)。中國早期現(xiàn)代工業(yè)、民族工業(yè)起點及洋務(wù)運動相關(guān)實踐，為廣州奠定了工業(yè)基礎(chǔ)，形成“國際貿(mào)易+工業(yè)”的雙重發(fā)展基因——這一基因不僅是廣州區(qū)別于其他城市的核心特質(zhì)，更成為其后續(xù)參與區(qū)域競爭、推動經(jīng)濟增長的重要支撐。從歷史影像對比可見，1927-1937年民國“黃金十年”期間，廣州依托商貿(mào)與工業(yè)的初步協(xié)同，呈現(xiàn)出顯著發(fā)展活力。

新中國成立后，盡管受國家三線建設(shè)戰(zhàn)略影響，廣州未被納入重點工業(yè)布局區(qū)域，但為解決勞動力就業(yè)問題，仍持續(xù)培育本地工業(yè)體系，堅守工業(yè)發(fā)展脈絡(luò)。即便在全國對外交流相對有限的時期，廣州仍通過廣交會保留了國際貿(mào)易的“窗口”，1957年起每年舉辦的廣交會，成為當(dāng)時中國與世界連接的重要通道，其“千年商都”的屬性得以延續(xù)。

改革開放后，廣州進入發(fā)展加速期：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起、“三來一補”模式普及推動產(chǎn)業(yè)規(guī)模快速擴張，南海、番禺、順德、中山等周邊城市的崛起也依托于省會城市廣州的產(chǎn)業(yè)輻射；2018年粵港澳大灣區(qū)戰(zhàn)略提出后，廣州作為灣區(qū)核心城市之一，發(fā)展模式進一步向“商貿(mào)+工業(yè)+創(chuàng)新”迭代升級。

從區(qū)域經(jīng)濟聯(lián)動視角看，廣州的發(fā)展始終與珠三角乃至粵港澳區(qū)域緊密關(guān)聯(lián)。20世紀(jì)70-80年代，香港憑借區(qū)位與政策優(yōu)勢，GDP遠超廣東省，呈現(xiàn)“富可敵國”的經(jīng)濟地位；而隨著廣州依托“國際貿(mào)易+工業(yè)”基因持續(xù)發(fā)力，帶動廣東省整體經(jīng)濟增長，當(dāng)前廣東省經(jīng)濟總量已大幅超越香港，成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的核心引擎——這一轉(zhuǎn)變不僅印證了廣州對區(qū)域經(jīng)濟的拉動作用，也體現(xiàn)出其歷史基因在長期發(fā)展中的現(xiàn)實價值。

2

中國發(fā)展模式的核心邏輯：

土地與勞動力的制度耦合

過去40余年中國經(jīng)濟的快速發(fā)展，依托于獨特的制度設(shè)計與資源配置模式，其中土地與勞動力兩大要素的創(chuàng)新利用尤為關(guān)鍵，而廣州及珠三角地區(qū)是這一模式的典型實踐區(qū)域，其發(fā)展路徑深刻反映了制度耦合的核心邏輯。

在土地要素配置方面，“工業(yè)負地價制度”成為廣州吸引產(chǎn)業(yè)落地的核心抓手。政府通過提供極低成本甚至補貼性的土地資源吸引企業(yè)投資，本質(zhì)是通過土地投入與企業(yè)共享產(chǎn)業(yè)稅收收益，形成“土地換財政”“空間換產(chǎn)業(yè)”的合作模式。這種模式不僅區(qū)別于新加坡等國家的發(fā)展路徑，更成為珠江三角洲快速集聚工業(yè)產(chǎn)能、推動產(chǎn)業(yè)規(guī)模化發(fā)展的重要保障——通過土地成本讓渡，有效降低了企業(yè)初期投資門檻，在改革開放初期快速吸引大量制造企業(yè)入駐，為“三來一補”模式落地、工業(yè)體系擴張?zhí)峁┝丝臻g支撐。

在勞動力要素方面，“農(nóng)民工制度”為珠江三角洲工業(yè)發(fā)展提供了充足的低成本人力支撐。大量農(nóng)民工進入工業(yè)體系，以相對較低的薪酬承擔(dān)生產(chǎn)任務(wù)，使珠江三角洲制造業(yè)在全球競爭中具備顯著成本優(yōu)勢，也為其承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、擴大工業(yè)產(chǎn)能創(chuàng)造了條件。土地與勞動力兩大制度的耦合，形成了“全球產(chǎn)業(yè)黑洞”效應(yīng)：低成本的生產(chǎn)要素組合（廉價土地+廉價勞動力）吸引全球產(chǎn)業(yè)鏈向廣州及珠三角轉(zhuǎn)移，推動廣州逐步從區(qū)域工業(yè)城市升級為全球供應(yīng)鏈中的重要節(jié)點——這也解釋了為何疫情對全球供應(yīng)鏈造成沖擊時，以珠江三角洲為代表的中國制造業(yè)樞紐會產(chǎn)生顯著影響。

從模式演進來看，珠江三角洲的發(fā)展路徑也反映了中國區(qū)域發(fā)展模式的迭代：早期依托“土地出租+勞動力供給”的“珠江模式”，廣州通過盤活土地資源、吸納農(nóng)民工，實現(xiàn)了工業(yè)快速起步；隨著發(fā)展階段升級，“灣區(qū)模式”下的廣州在繼承土地與勞動力優(yōu)勢基礎(chǔ)上，開始向創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型。近年來，中國創(chuàng)新能力顯著提升，廣州、深圳等地通過政策引導(dǎo)推動“中國制造”向“中國創(chuàng)造”轉(zhuǎn)變——廣州開發(fā)區(qū)通過財政直接投入、稅收優(yōu)惠、補貼扶持等方式培育創(chuàng)新企業(yè)，深圳則以“全域開發(fā)區(qū)”模式孵化科技企業(yè)，即便10家扶持企業(yè)中僅1家成功，仍能通過頭部企業(yè)帶動區(qū)域經(jīng)濟增長，這些實踐既是對傳統(tǒng)“土地+勞動力”模式的升級，也為廣州后續(xù)發(fā)展提供了新方向。

3

廣州當(dāng)前面臨的發(fā)展挑戰(zhàn)：

產(chǎn)業(yè)、空間與資源配置的三重矛盾

1

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)矛盾：

從“雙輪驅(qū)動”到“失衡收斂”

2000-2010年是廣州經(jīng)濟的“高光時刻”，這一時期其依托“再工業(yè)”戰(zhàn)略（尤其是汽車產(chǎn)業(yè)）與商貿(mào)的“雙輪驅(qū)動”，實現(xiàn)了經(jīng)濟快速增長，但2010年后高速發(fā)展逐步收斂，核心問題在于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡，傳統(tǒng)優(yōu)勢基因未能有效升級：一方面，對土地經(jīng)濟過度依賴，房地產(chǎn)行業(yè)占比過高——由于土地出讓短期收益顯著，廣州對工業(yè)的投入被持續(xù)擠壓，2010年工業(yè)總投入占比不足11%，工業(yè)對GDP的貢獻持續(xù)下降，“工業(yè)”這一傳統(tǒng)基因被弱化；另一方面，支柱產(chǎn)業(yè)抗風(fēng)險能力薄弱，汽車產(chǎn)業(yè)作為廣州工業(yè)的核心支柱，在新能源汽車技術(shù)變革中未能及時調(diào)整布局，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)競爭力下滑，類似問題也出現(xiàn)在以汽車產(chǎn)業(yè)為主的沈陽，而“國際貿(mào)易”基因也因產(chǎn)業(yè)附加值低、創(chuàng)新不足，未能形成新的增長動力。

從粵港澳大灣區(qū)產(chǎn)業(yè)格局看，廣州的產(chǎn)業(yè)競爭力進一步被稀釋：廣州的工業(yè)地位正逐步弱化，2010-2019年其在灣區(qū)工業(yè)占比從21%降至17%；而深圳通過培育中小創(chuàng)新企業(yè)、聚焦高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，在工業(yè)創(chuàng)新與規(guī)模上實現(xiàn)反超，東莞則依托電子信息產(chǎn)業(yè)集群鞏固優(yōu)勢，廣州在區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工中的特色逐步模糊。

此外，廣州稅收結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)“頭部集中”特征——3%的大型企業(yè)貢獻了50%的稅收，政府資源因此向頭部企業(yè)傾斜；而批發(fā)零售業(yè)作為承載“商貿(mào)基因”的重要領(lǐng)域，雖解決了近200萬人就業(yè)，卻因稅收貢獻低、分布在城中村等零星空間，獲得的政策與資源支持嚴(yán)重不足，導(dǎo)致商貿(mào)優(yōu)勢難以升級。

2

空間與資源配置矛盾：

中小企業(yè)與民間經(jīng)濟的發(fā)展困境

從城市空間布局看，廣州的產(chǎn)業(yè)空間呈現(xiàn)“碎片化”特征：傳統(tǒng)批發(fā)業(yè)集中于老城區(qū)，中小工業(yè)企業(yè)散落在城中村、集體土地，高端產(chǎn)業(yè)園區(qū)與低端產(chǎn)業(yè)空間缺乏有效聯(lián)動，未能形成“梯度互補”的空間格局；同時，廣州依托大量外來務(wù)工人員仍保有人口紅利，但人口集聚與產(chǎn)業(yè)空間分散的矛盾，進一步加劇了資源配置的低效。

在資源配置層面，政府發(fā)展戰(zhàn)略存在“效率優(yōu)先”傾向——過度關(guān)注“高大上”的高端產(chǎn)業(yè)與頭部企業(yè)，對中小企業(yè)、民間經(jīng)濟的投入嚴(yán)重不足。盡管廣州部分開發(fā)區(qū)在創(chuàng)新培育上取得成效，自有孵化創(chuàng)新企業(yè)GDP占開發(fā)區(qū)總量60%，但整體而言，民間經(jīng)濟與底層產(chǎn)業(yè)的“正規(guī)化”進程受阻：一方面，政府出于任期內(nèi)經(jīng)濟效率考量，對投入低端產(chǎn)業(yè)、推動中小企業(yè)正規(guī)化的意愿較低；另一方面，廣州商貿(mào)與工業(yè)發(fā)展不均衡，民間經(jīng)濟（尤其是批發(fā)零售、中小制造）作為就業(yè)主力，卻缺乏必要的政策支持與空間保障，導(dǎo)致其難以從“低成本競爭”向“高質(zhì)量發(fā)展”轉(zhuǎn)型，也制約了廣州產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的整體升級。

4

廣州城市戰(zhàn)略的優(yōu)化方向：

立足基因、平衡多元的發(fā)展路徑

在當(dāng)前國際局勢復(fù)雜、國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型加速的背景下，廣州的城市發(fā)展戰(zhàn)略需回歸自身歷史基因，破解“產(chǎn)業(yè)失衡、空間分散、資源錯配”的矛盾，以“立足基因、平衡多元”為核心，構(gòu)建兼顧效率與公平、短期增長與長期可持續(xù)的發(fā)展路徑。

首先，在產(chǎn)業(yè)升級上，需“激活傳統(tǒng)基因、培育新興動能”，兼顧“創(chuàng)新升級”與“就業(yè)保障”。一方面，依托“千年商都”基因，推動批發(fā)零售向現(xiàn)代商貿(mào)升級，比如發(fā)展跨境電商、供應(yīng)鏈服務(wù)，提升商貿(mào)產(chǎn)業(yè)附加值，打造“數(shù)字時代的十三行”；針對汽車產(chǎn)業(yè)，加大新能源、智能網(wǎng)聯(lián)技術(shù)研發(fā)投入，推動“傳統(tǒng)支柱產(chǎn)業(yè)的科創(chuàng)轉(zhuǎn)型”；另一方面，正視“低端產(chǎn)業(yè)”的就業(yè)價值，為中小企業(yè)、民間經(jīng)濟提供政策支持，比如降低經(jīng)營成本、優(yōu)化審批流程，推動其“正規(guī)化”發(fā)展——既不放棄高端產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新引領(lǐng)，也不忽視底層產(chǎn)業(yè)的就業(yè)支撐，實現(xiàn)“高端有突破、低端有保障”的產(chǎn)業(yè)格局。

其次，在空間規(guī)劃上，需堅守“產(chǎn)業(yè)與空間平衡”原則，破解“碎片化”困境。“城中村”作為廣州中小企業(yè)的重要承載空間，改造過程中不能簡單“推倒重建”，而應(yīng)將“產(chǎn)業(yè)保護”納入規(guī)劃核心：一方面，劃定“產(chǎn)業(yè)保護紅線”，預(yù)留一定比例用地建設(shè)小微園區(qū)，制定產(chǎn)業(yè)正負面清單，分階段騰挪安置企業(yè)，避免產(chǎn)業(yè)鏈斷裂；另一方面，推動“產(chǎn)城融合”，在老城區(qū)優(yōu)化傳統(tǒng)商貿(mào)空間，在郊區(qū)布局規(guī)?；I(yè)園區(qū)，形成“核心城區(qū)搞商貿(mào)、郊區(qū)園區(qū)搞制造、創(chuàng)新平臺搞研發(fā)”的空間分工，提升產(chǎn)業(yè)空間的協(xié)同效率。

最后，在區(qū)域競爭中，需“重塑廣州特色”，避免盲目追隨。面對深圳、東莞等城市的產(chǎn)業(yè)沖擊，廣州不應(yīng)簡單復(fù)制“高端制造+科技創(chuàng)新”的路徑，而應(yīng)立足“國際貿(mào)易+工業(yè)”的歷史基因，強化“商貿(mào)+工業(yè)+創(chuàng)新”的融合優(yōu)勢——例如，依托廣交會平臺拓展跨境貿(mào)易，聯(lián)動周邊城市打造“制造+貿(mào)易”產(chǎn)業(yè)鏈，通過商貿(mào)渠道優(yōu)勢帶動工業(yè)產(chǎn)品出口，通過工業(yè)升級提升商貿(mào)附加值，形成區(qū)別于深圳“科技驅(qū)動”、東莞“制造集群”的獨特競爭力。

5

總 結(jié)

廣州的城市發(fā)展歷程，是其“國際貿(mào)易+工業(yè)”歷史基因與中國制度優(yōu)勢共同作用的結(jié)果——從改革開放前的“商貿(mào)窗口+工業(yè)起步”，到改革開放后的“土地+勞動力驅(qū)動”，再到灣區(qū)時代的“創(chuàng)新轉(zhuǎn)型探索”，每一步發(fā)展都與基因傳承、制度實踐緊密關(guān)聯(lián)。當(dāng)前，廣州面臨的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、資源配置不均、區(qū)域競爭加劇等挑戰(zhàn)，本質(zhì)是“基因利用不充分”與“發(fā)展模式不均衡”的矛盾：既未能有效激活傳統(tǒng)基因的現(xiàn)代價值，也未能平衡“高端產(chǎn)業(yè)與底層就業(yè)”“短期收益與長期發(fā)展”的關(guān)系。

未來，廣州需以“回歸基因、平衡多元”為戰(zhàn)略核心：通過激活“商貿(mào)+工業(yè)”基因，推動產(chǎn)業(yè)梯度升級；通過優(yōu)化空間規(guī)劃與資源配置，保障中小企業(yè)與民間經(jīng)濟發(fā)展；通過重塑區(qū)域特色，在灣區(qū)競爭中找到差異化定位——再造省城。唯有如此，廣州才能在鞏固區(qū)域核心地位的同時，實現(xiàn)經(jīng)濟增長與社會穩(wěn)定的長遠目標(biāo)，也為中國城市從“規(guī)模擴張”向“質(zhì)量提升”轉(zhuǎn)型提供可借鑒的樣本。

*根據(jù)現(xiàn)場報告整理，已經(jīng)專家審閱

供稿單位：中國城市規(guī)劃學(xué)會區(qū)域規(guī)劃與城市經(jīng)濟專業(yè)委員會、中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院

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