走出去智庫（CGGT）觀察

近日，OpenAI在向特朗普政府《人工智能行動計劃》提交的政策建議中，以國家安全為由呼吁禁止DeepSeek以及其他中國產AI技術，并建議美國政府改變版權戰(zhàn)略，為人工智能無限制使用版權內容進行模型訓練提供法律庇護。

走出去智庫（CGGT）觀察到，美國《人工智能行動計劃》將于今年7月出臺，該計劃旨在確定優(yōu)先政策行動，以加強美國作為人工智能強國的地位，預防繁瑣規(guī)則阻礙私營部門創(chuàng)新，以及促進人類繁榮、經濟競爭力和國家安全。特朗普第二任期上任的第一天，就撤銷了前總統(tǒng)拜登在2023年10月簽署的《關于安全、可靠和可信地開發(fā)和使用人工智能的行政命令》（第14110號行政命令），以減輕人工智能監(jiān)管壓力，激發(fā)創(chuàng)新活力。

美國業(yè)界對華AI政策有哪些建議？今天，走出去智庫（CGGT）刊發(fā)一篇關于《人工智能行動計劃》建議的綜述文章，供關注美國對華科技政策的讀者參閱。

要點

1、目前主流的觀點是：DeepSeek的出現不代表美國出口管制失敗，管制方向是對的，但效果還需一定時間才能顯現。

2、很多專家提出了二級國家范圍過大的問題，并指出應該給二級國家設立晉升一級國家的通道，條件是這些國家必須加強出口管制執(zhí)法、加大和中國切割等。

3、IBM提交的意見指出，美國不應遏制開源AI的普及，而應強調美國在開源AI領域的領導地位，并將其作為國際交流中新的“AI外交”優(yōu)先事項的基石。

正文

3月16日是特朗普政府為制定“人工智能行動計劃”向學術界、企業(yè)界和公眾征求意見的最后一天。截止3月17日聯邦公告的官網目前還沒有上傳全部的意見，但能看到各界提交意見的積極性很高，一共收到了8195份意見。其中，OpenAI、Anthropic、谷歌、IBM等企業(yè)以及美國商業(yè)軟件聯盟、美國商會、軟件和信息產業(yè)協(xié)會等行業(yè)組織已公開了自己提交的意見，讓我們得以管窺美國商界和代表商業(yè)的利益團體的一些主張。

正想著歸納一下觀點，突然收到消息，說一個月前寫的“執(zhí)政一個月了，特朗普打算怎么限制中國AI？”一文因受到舉報而被屏蔽了。雖然從頭到尾讀了一遍還是沒搞清楚到底哪個地方不合適了，但這再次給了自己復盤和更新的機會。

在那篇文章中，我從半導體出口管制、AI擴散框架、美國對DeepSeek的態(tài)度三個方面考察了美國國內相關的政策辯論。結合過去一個月新的形勢和上述評論意見重新審視，這次加上了云服務和開源AI這兩個維度。

一、半導體出口管制

DeepSeek的成功是不是意味著半導體出口管制失敗，甚至管制本身是不是直接刺激了DeepSeek的出現，美國政策界過去一段時間發(fā)生了不少辯論。

目前主流的觀點是：DeepSeek的出現不代表美國出口管制失敗，管制方向是對的，但效果還需一定時間才能顯現。拜登政府時期的出口管制問題在：1、落實太慢，給了中國公司時間窗口去規(guī)避；2、規(guī)則過于復雜，造成了理解和執(zhí)行困難，還留下很多漏洞；3、沒獲得盟友全力配合。DeepSeek長期推動推理側算力需求增加，美國對中國的芯片出口管制不僅不應放松，還應進一步管制H20等閹割版芯片。中國說DeepSeek代表美國的出口管制沒用是一種宣傳策略，目的就是想讓美國放松管制，美國不能上當。

在向“人工智能行動計劃”提交的意見中，OpenAI等多家美國公司都以很大篇幅提到了芯片出口管制問題。OpenAI和Anthropic不出意外地支持加強管制，特別是呼吁管制H20。

身為云服務商的谷歌表態(tài)則較為平衡。谷歌提出：美國政府應充分資助并賦能BIS，包括支持BIS自身采用尖端AI工具進行供應鏈監(jiān)控和反走私，同時簡化出口許可流程，并考慮超出硬件出口管制的“更廣泛的生態(tài)系統(tǒng)問題”。谷歌還強調，出口管制的有效執(zhí)行需要強有力的國際參與和全球合規(guī)，并且要和美國國內能源和基礎設施發(fā)展的積極戰(zhàn)略結合才能發(fā)揮最大效用。

谷歌提出的讓BIS加強AI供應鏈監(jiān)控和反走私，實際指的是新美國安全中心提出的所謂“片上治理”機制。即為了解決管制芯片經過第三國轉運的問題，給每一塊管制芯片安裝一個安全模塊，可以追蹤芯片的地理位置、計算用量、遠程關閉在大型AI集群中的使用等。但據說該提議遭到英偉達強烈抵制，畢竟沒有哪個客戶愿意自己買的芯片上被裝一個監(jiān)視器。

但美國政府似乎還沒徹底放棄這一思路，據說最新的想法是不許精準追蹤芯片位置，但是讓芯片公司在馬來西亞這種比較關鍵的樞紐區(qū)域安裝一種裝置，能給AI芯片發(fā)送信號，AI芯片內部也安裝能接收信號的裝置，通過估算兩者間的距離，可以間接查到芯片是不是從第三國轉移了（比如發(fā)送到馬來西亞的芯片，信號傳輸半徑應該在馬來西亞境內范圍，如果被轉運到了北京，則這個半徑會顯著增大）。對放置了這些信號接收裝置的芯片，可以不要求申請許可，以便鼓勵安裝。

ITIF代表數據創(chuàng)新中心提交的意見指出，當前美國的半導體出口管制過度專注于限制成品AI芯片，忽視了供應鏈中的其他漏洞，因此削弱了其有效性。中國研發(fā)AI芯片的公司仍然可以從韓國獲取高帶寬內存、從荷蘭和日本公司獲取半導體制造設備。馬來西亞等國的再出口規(guī)則漏洞也使中國公司能夠通過中間商獲取受限設備。為了填補這些漏洞，BIS應把管制范圍擴大到上游組件和先進的封裝材料，擴張外國直接產品規(guī)則，并加強對協(xié)助規(guī)避行為的公司的執(zhí)法力度。

與之相對應的是西方主流媒體釋放的一些信息：路透社和彭博社都報道了特朗普政府內部正論證對H20進行出口管制的可行性。路透社還煽風點火地報道，受DeepSeek 低成本 AI 模型需求推動，中國科技企業(yè)正瘋狂采購H20。前天彭博社最新的報道釋放的信息量更大，主要是：1、特朗普政府官員最近和日本、荷蘭的官員開了會，討論了：1）限制東京電子和ASML工程師給已經輸華的半導體設備做維修保養(yǎng)；2）施壓日、荷政府要求其本國企業(yè)和美國泛林、科磊和應用材料這些美系公司在半導體制造設備對華斷供上拉齊。這些都是拜登政府時期一直在做但沒有做成的事。2、特朗普政府內部討論了：1）對特定中國半導體公司實施制裁；2）進一步限制英偉達出口中國的芯片數量和類型，包括管制特供中國的閹割版；3）把長鑫存儲放進實體清單；4）加強對中芯國際的限制。

這些信號似乎顯示：特朗普的團隊不打算完全推翻拜登政府的半導體出口管制政策，而是會在其基礎上修改或發(fā)展。彭博社援引一名特朗普政府官員的話稱，拜登團隊走之前把幾個沒完成的半導體出管制優(yōu)先事項移交給了特朗普的國家安全委員會，國安會也認可這些是要優(yōu)先去做的。昨天，拜登政府的國安會會科技與國家安全協(xié)調員Tarun Chabra在CSIS上播客做了一期訪談，也承認國安會新老團隊工作層的確就此進行了一些“協(xié)調”。

來自Stratechery的創(chuàng)始人Ben Thompson提出一種新穎的建議：特朗普政府可以完全放開對芯片的出口管制，但同時進一步收緊對半導體制造設備的限制。在他看來，過度的芯片禁令只會迫使華為和中芯國際全力搞自己的研發(fā)，并加強合作，合力推動中國半導體加快實現國產自主。但如果放開芯片的管制，華為和其他中國科技企業(yè)就沒有動力全力搞自己的芯片，中芯國際也會失去大量訂單。而且因為華為依賴臺積電，中國就會投鼠忌器，不敢對中國臺灣地區(qū)動武。與此同時，美國再對半導體制造設備施加更嚴格的管制，確保堵上全部漏洞，讓中國永遠難以自己造出芯片，只能依賴臺積電和美、日、荷的設備。

二、人工智能擴散出口管制框架

AI擴散框架1月13號生效后，政策圈內部還陸續(xù)有一些討論，特別是特朗普到底會怎么處理拜登的這個遺產。主流觀點認為：AI擴散框架符合“美國優(yōu)先”的政策取向，為特朗普提供了和其他國家談判的籌碼，很可能不會取消。一些人建議每年復盤給二級國家的GPU配額情況，根據情況給予更高的GPU配額和更簡化的認證程序。

很多專家提出了二級國家范圍過大的問題，并指出應該給二級國家設立晉升一級國家的通道，條件是這些國家必須加強出口管制執(zhí)法、加大和中國切割等。從美國公司這段時間陸續(xù)發(fā)表的觀點來看，大部分都在表達這個意見。

上個月，微軟總裁Brad Smith在微軟的博客上公開發(fā)表了一篇署名文章，呼吁特朗普修改AI擴散框架。這篇文章核心目的是想讓特朗普把原來在Tier 2國家隊列里的瑞士、波蘭、希臘、新加坡、印度、印尼、以色列、阿聯酋和沙特阿拉伯提到Tier 1，這樣Azure（微軟云計算）在這些國家的數據中心就能盡量多配置管制的GPU，為當地和全球客戶提供AI訓練所需的云服務。

但他提的方式很巧妙：首先說特朗普總統(tǒng)就職以來有兩大核心目標——鞏固美國在AI領域的領導地位、減少近1萬億美元的貿易逆差。但拜登的這個AI擴散框架和這兩者都是背道而馳的。微軟今年會在全球投資800億美元用于AI基礎設施建設，其中超過一半用于美國本土，我們把大部分算力留在了美國。我們還想繼續(xù)增大投資規(guī)模，但這得看我們在海外是不是能賺到錢，拜登把一大波美國的盟友國家也都放到了Tier 2，卡住了我們在海外賺錢，也就沒法繼續(xù)在美國投資AI基建。我們本打算在波蘭擴建7億美元的數據中心，還能帶動上游供應商——印第安納州拉斐特市一家發(fā)電機廠增加對波蘭的出口，現在因為這個擴散框架也很困難。特朗普政府敦促歐洲多買美國的東西，但拜登這個法規(guī)缺阻止了波蘭這樣的國家買我們的芯片。

其次，他沒有像很多人一樣全盤否定這個法規(guī)，只是要求去做出一些修改，把幾個對自己云業(yè)務很重要的國家提升到Tier 1，好讓Azure可以想發(fā)過去多少GPU就發(fā)過去多少。在國家的選擇上很有講究：瑞士是微軟在歐洲的重要云服務樞紐。波蘭、希臘分別是Azure在中東歐和南歐的云業(yè)務中心。新加坡就不用說了，Azure在東南亞市場的關鍵樞紐。印度和印尼分別是Azure在南亞和東南亞增長最快的市場。阿聯酋和沙特是Azure在中東的未來。以色列，則給微軟提供了強大的科技生態(tài)體系，供其長期運營研發(fā)中心。他沒有要求把歐盟整體提到Tier 1，估計也是怕觸了霉頭，畢竟這幾天特朗普團隊上上下下對歐盟都沒什么好臉色。

最后，Brad Smith把這個對華AI競爭的法規(guī)也說成了對AI的“過度監(jiān)管”，把副領袖也抬了出來，上來就說：萬斯副總統(tǒng)在巴黎AI峰會上精辟地指出，美國應專注于AI機遇、推動更寬松的監(jiān)管，并優(yōu)先把美國的AI技術推廣到全球。但拜登的這個法規(guī)不改，就很難實現副總統(tǒng)講的這個戰(zhàn)略目標。

OpenAI在“人工智能行動計劃”意見里也就AI擴散規(guī)則提出了幾個建議：1、擴大一級國家的數量：只要部署AI系統(tǒng)是承諾遵守民主AI原則，旨在給本國公民帶來更多自由的國家，都可以視為一級國家；2、縮小二級國家的范圍，僅限于那些沒能防止管制芯片和其他美國原產知識產權轉移到三級國家的國家，但美國鼓勵和支持它們隨著時間推移獲得一級身份，前提是這些國家在過渡期間需要遵守更嚴格的安全要求。美國應該為二級國家的升級提供透明的路徑。

OpenAI還建議：美國應努力擴大美國AI模型在二級國家的市場份額，但應對美國AI基礎設施向這些國家的出口施加更嚴格的控制。在談到這點時。OpenAI也和上面谷歌一樣，提出了防止芯片轉運的“片上治理”機制，但使用的措辭是“硬件啟用機制等增強的保護措施”。

Anthropic對目前AI擴散框架里三個級別國家的劃分沒有異議，但對二級國家1700塊H100芯片無需許可證的規(guī)定提出質疑。Anthropic認為，擴散框架允許二級國家較低數量的先進芯片訂單（數量少于1700塊H100芯片，價值約4000萬美元）無需審查即可出口，并且不計入國家配額的上限，該豁免帶來了芯片走私的風險。他們建議美國政府在全面分析基礎上確定一個更低的數量門檻，可以由商務部的最終用戶審查委員會來定一個數字。

谷歌提交的“AI行動計劃”意見認為，AI擴散規(guī)則給美國云服務提供商帶來了不成比例的負擔，削弱了特朗普政府設定的經濟競爭力目標。雖然谷歌支持擴散框架希望實現的國家安全目標，但擔心現有的規(guī)則設計可能適得其反。谷歌計劃在5月15日的評論截止日期前提交對AI擴散框架的更詳細意見。

三、對云服務和AI模型的限制

關于對中企遠程使用美國云服務的限制，一些頭部的美國專家（如《芯片戰(zhàn)爭》的作者Chris Miller）認為：這會是特朗普政府內部一個爭論的問題。目前，有不少人認為應該禁，但也有人反對：這些人里有的認為如果能保證中企通過美國云服務獲得的算力低于某個閾值，就能確保它們沒法訓練出前沿模型，對美國就沒有威脅。另一些人覺得，讓中企使用并且依賴美國云服務而不是中國本土云服務，對美國贏得競爭是有利的。

美國軟件和信息產業(yè)協(xié)會（SIIA）在就“AI行動計劃”提交的意見中建議特朗普政府不要對AI軟件、云服務或AI模型實施出口管制，因為這些很難執(zhí)行，并可能讓美國企業(yè)相比中國競爭對手處于劣勢。

R Street研究所網絡提交的“AI行動計劃”意見認為，盡管DeepSeek凸顯了開源模型的安全問題，但如果放置在受控環(huán)境中，開源模型可以安全使用。例如，微軟通過其Azure AI Foundry 平臺在具有嚴格訪問控制的隔離服務器上快速對DeepSeek-R1 進行沙盒化，讓研究人員可以在不暴露敏感數據的情況下對其進行實驗。AI行動計劃應推廣類似的策略——例如在隔離系統(tǒng)上運行開源AI模型、使用沙盒環(huán)境和監(jiān)控異?！詳U大美國的人工智能創(chuàng)新和進步，同時最大限度地降低風險。

IBM提交的意見指出，美國不應遏制開源AI的普及，而應強調美國在開源AI領域的領導地位，并將其作為國際交流中新的“AI外交”優(yōu)先事項的基石。為了平衡美國開源AI擴散的需求和保護關鍵技術的需要，美國未來的出口管制和要求應側重于硬件，即限制目標國家在特定數據中心和/或地理區(qū)域內并行部署GPU的數量， 而不是對AI模型權重或軟件實施出口管制。

Anthropic的意見強調前沿AI模型是使用大量計算資源訓練出來的，外國對手盡管因為出口管制無法獲得足夠計算資源，但如果他們能成功竊取美國的前沿模型，就能立即獲得源自受限計算資源的精煉知識產權，也會讓出口管制變得毫無作用。美國政府應當和企業(yè)合作，加強前沿AI實驗室的安全，以防止對手竊取美國的AI技術。Anthropic還指出，一些外國對手已經在積極吸引美國AI公司，承諾提供豐富、低成本的能源。如果美國公司為了獲取能源把模型研發(fā)或模型權重存儲轉移到這些國家，會使敏感的知識產權面臨轉移或被盜的風險，并可能導致有價值的AI資產受到外國勢力的干擾或脅迫。

OpenAI的意見也強調要保護美國的前沿AI系統(tǒng)免受中國和其他“惡意行為者”的“知識產權盜竊”，例如模型權重、芯片設計、未經授權干預或訪問數據中心的運營等。

四、對DeepSeek的動作

一個月前，多數觀點覺得特朗普政府很可能不會禁止DeepSeek，特別是在模型層面因為缺乏可用的制裁工具更加不可能。但也有一部分專家認為，應用程序可能被特朗普出一個行政令下架，也可能會同時禁止API，因為美國政府不只看制裁可行性和有效與否，還會關注是否展示了對華強硬。DeepSeek這類AI應用在美國政府眼中是比社交媒體更大的國家安全威脅，具有更多安全和軍事層面的競爭意義。

一些美國智庫談到了DeepSeek給美國帶來挑戰(zhàn)，主流觀點不覺得在技術上對美國公司的領先地位構成威脅，但重視其低成本和可擴展性對提升中國模型全球市場競爭力的價值，認為這可能幫助中國開源模型加快向全球市場滲透，成為AI基礎設施。有的人指出，DeepSeek這些中國的開源模型更重視發(fā)展和競爭力，不太重視安全，因此普遍安全標準比較低，存在網絡漏洞、模型安全、數據安全、言論審查等問題，如果讓他們成了擴散全球的AI基礎設施，會威脅美國的國家安全。美國除了全力發(fā)展閉源模型搶攻通用人工智能，還要同時支持本國開源模型生態(tài)的發(fā)展，不能在這方面讓中國搶了先。

最新的媒體報道披露目前特朗普政府正在考慮三種方式，以對DeepSeek實施限制：一是政府設備禁用DeepSeek；二是將DeepSeek應用從美國應用商店下架；三是限制美國本土云服務提供商向其客戶提供DeepSeek 模型的方式。我在“特朗普政府據傳將封禁DeepSeek，以及幾條可能的路徑”中進行了詳細分析。目前來看，美國政府面臨的最大困難是：在DeepSeek這種開源模型面前，采取限制行動沒有特別好用的法律工具，即使是限制了也不一定有用，而且會遭到包括美國開源社區(qū)在內的廣泛抵制，在國際上吃相也很難看。所以，下一步形勢的發(fā)展仍很難說。

文章僅做學術探討和市場研究交流使用，相關判斷不代表任何公司或機構立場，也不構成任何投資建議論。

來源：東不壓橋研究院

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