作者簡介：李德旺，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院講師。文章來源：《法學(xué)評論》2025年第4期，轉(zhuǎn)自法學(xué)評論LawReview公號。注釋及參考文獻(xiàn)已略，引用請以原文為準(zhǔn)。

摘要

對于行政復(fù)議能否適用調(diào)解的問題，我國法律制度以及相關(guān)學(xué)說前后都發(fā)生了截然相反的態(tài)度轉(zhuǎn)變，其根本原因在于沒有真正厘清行政復(fù)議調(diào)解的法理基礎(chǔ)?！靶姓?quán)不可處分”原理并不構(gòu)成行政復(fù)議適用調(diào)解的根本障礙，但它仍舊是行政復(fù)議調(diào)解所應(yīng)遵循的必要界限。公眾參與、行政裁量、利益衡量等學(xué)說均存在著一定的理論偏誤，難以為行政復(fù)議調(diào)解制度提供正當(dāng)基礎(chǔ)。行政復(fù)議適用調(diào)解的法理基礎(chǔ)在于行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)理論，它以行政機(jī)關(guān)的自我糾錯(cuò)為核心、以當(dāng)事人雙方合意的程序交涉為支撐、以行政復(fù)議機(jī)關(guān)的組織與審查為保障，構(gòu)筑了行政復(fù)議調(diào)解的基本框架。在行政復(fù)議法的制度框架內(nèi)，行政復(fù)議調(diào)解應(yīng)當(dāng)以爭議行政行為為核心展開，但這并不排斥行政復(fù)議機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)以其他方式協(xié)助解決行政爭議。行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)不得突破實(shí)質(zhì)確定力原則來對行政相對人權(quán)利義務(wù)作二次處理，即使在例外情形下也應(yīng)當(dāng)遵循特定的法律規(guī)則。行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)還應(yīng)當(dāng)確保法律適用的一致性，不能違反平等對待原則，不能為了短期平息個(gè)案爭議人為地造成規(guī)則的失衡。

一、問題的提出

行政復(fù)議到底能不能適用調(diào)解？對于這一問題，我國行政復(fù)議制度以及相關(guān)學(xué)說前后都發(fā)生了截然相反的態(tài)度轉(zhuǎn)變。1989年《行政訴訟法》明確規(guī)定“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解”，但對賠償訴訟作了例外規(guī)定。1990年《行政復(fù)議條例》延續(xù)了訴訟法所確立的“行政糾紛不適用調(diào)解”思路，規(guī)定“復(fù)議機(jī)關(guān)審理復(fù)議案件，不適用調(diào)解”。1999年《行政復(fù)議法》出臺時(shí)在條文上回避了行政復(fù)議能否調(diào)解的問題，既沒有規(guī)定行政復(fù)議不適用調(diào)解，也沒有規(guī)定可以適用調(diào)解。但是到2007年，在修訂的《行政復(fù)議法》依舊對行政復(fù)議調(diào)解問題持回避態(tài)度的情況下，同年出臺的《行政復(fù)議法實(shí)施條例》卻明確規(guī)定“行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以按照自愿、合法的原則進(jìn)行調(diào)解”。2023年新修訂的《行政復(fù)議法》明確規(guī)定“行政復(fù)議機(jī)關(guān)辦理行政復(fù)議案件，可以進(jìn)行調(diào)解”，并將調(diào)解作為行政復(fù)議的基本原則和基礎(chǔ)程序。行政復(fù)議調(diào)解在制度上的反復(fù)曾引起學(xué)界對該問題的長期爭論。過去很長一段時(shí)期，學(xué)界主流一直以“行政權(quán)不可處分”為由反對行政復(fù)議適用調(diào)解，而在1999年《行政復(fù)議法》尤其是2007年《行政復(fù)議法實(shí)施條例》出臺以后，學(xué)界逐漸有學(xué)者嘗試以行政裁量、利益衡量、公共參與等理論為由，主張行政復(fù)議可以適用調(diào)解。行政復(fù)議能否適用調(diào)解化解行政爭議，本質(zhì)上需要直面的問題在于職權(quán)法定的拘束下公法爭議運(yùn)用私法機(jī)制解決的理論邏輯和法律空間是什么，而非簡單注解制度選擇的立法策略。從這個(gè)角度來看，截至目前，學(xué)界對于行政復(fù)議為什么可以適用調(diào)解制度的法理基礎(chǔ)問題仍舊沒有解決。這一問題的擱置，不僅難以為行政復(fù)議實(shí)踐的調(diào)解適用提供有力的學(xué)術(shù)指導(dǎo)，甚至還構(gòu)成了行政復(fù)議調(diào)解制度優(yōu)勢發(fā)揮的嚴(yán)重障礙。

從實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的功能定位和目標(biāo)追求來看，將調(diào)解吸納至行政復(fù)議程序中，具有現(xiàn)實(shí)的必要性和經(jīng)驗(yàn)上的合理性?？墒牵姓?fù)議調(diào)解能否真正在實(shí)質(zhì)性化解行政爭議方面發(fā)揮作用，仍舊有賴于完備的制度設(shè)計(jì)。目前，新《行政復(fù)議法》雖然規(guī)定了行政復(fù)議可以調(diào)解，也規(guī)定了調(diào)解的原則、程序效力以及行政復(fù)議調(diào)解書制度，但是并未明確行政復(fù)議調(diào)解的范圍和界限。對于行政復(fù)議實(shí)踐而言，如何在行政復(fù)議程序中依法進(jìn)行調(diào)解仍舊缺乏比較明確的規(guī)則指引。行政復(fù)議調(diào)解的法理基礎(chǔ)問題，是行政復(fù)議調(diào)解制度的基點(diǎn)，關(guān)系行政復(fù)議調(diào)解制度的整體構(gòu)建。它不僅是確定行政復(fù)議調(diào)解范圍的基礎(chǔ)，同樣也是劃定行政復(fù)議調(diào)解法律界限的前提。因此，有必要重新探討行政復(fù)議適用調(diào)解的法理基礎(chǔ)。只有首先解決這一問題，行政復(fù)議調(diào)解的其他問題才會迎刃而解。

基于上述情況，本文將圍繞行政復(fù)議調(diào)解的法理基礎(chǔ)展開探討，梳理學(xué)界有關(guān)行政復(fù)議調(diào)解法理基礎(chǔ)的既有學(xué)說，反思其存在的理論誤區(qū)，進(jìn)而結(jié)合我國現(xiàn)有法律制度對行政復(fù)議調(diào)解的法理基礎(chǔ)進(jìn)行澄清，并明確行政復(fù)議調(diào)解的法律界限，以期能夠?yàn)樾姓?fù)議調(diào)解制度的實(shí)踐展開提供有力的規(guī)則指引，從而促進(jìn)其在實(shí)質(zhì)性化解行政爭議上實(shí)現(xiàn)最大限度的功能釋放。

二、行政復(fù)議調(diào)解的學(xué)說爭議

（一）禁止論的理由及其誤區(qū)

行政復(fù)議禁止調(diào)解和行政訴訟禁止調(diào)解一樣，都是“行政糾紛不可調(diào)解”原則的產(chǎn)物。在1989年《行政訴訟法》出臺以前，最高人民法院就在行政審判活動中意識到了公法糾紛和私法糾紛處理規(guī)則的差異，并在《關(guān)于人民法院審理經(jīng)濟(jì)行政案件不應(yīng)進(jìn)行調(diào)解的通知》中確立了行政訴訟禁止調(diào)解的原則。隨后，該原則為1989年《行政訴訟法》所吸納。受《行政訴訟法》影響，1990年《行政復(fù)議條例》第8條明確規(guī)定：“復(fù)議機(jī)關(guān)審理復(fù)議案件，不適用調(diào)解?！北M管1999年《行政復(fù)議法》出臺時(shí)回避了行政復(fù)議可否調(diào)解的問題，但在2007年修訂《行政復(fù)議條例》之前的多年間，行政復(fù)議禁止調(diào)解一直是學(xué)界的主流觀點(diǎn)。

“行政糾紛不可調(diào)解”的主要限制在于“行政權(quán)不可處分”原理，而“行政權(quán)不可處分”背后的理論基礎(chǔ)則是職權(quán)法定主義。職權(quán)法定主義決定了行政機(jī)關(guān)職權(quán)享有的非自主性、行政法律關(guān)系的法定性、行政職權(quán)和行政職責(zé)的統(tǒng)一性。這些特點(diǎn)與調(diào)解所強(qiáng)調(diào)的協(xié)商、諒解與讓步之間存在著嚴(yán)重矛盾。首先，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)是由法律的明確規(guī)定而產(chǎn)生的，行政機(jī)關(guān)享有的職權(quán)有無、多少，只能由法律規(guī)定才能發(fā)生變動，行政機(jī)關(guān)本身不具有自主性。無論是否與行政相對人發(fā)生爭議，行政機(jī)關(guān)都無權(quán)按照自己的意志自由處置手中的權(quán)力，只能按照體現(xiàn)國家意志的法律行事。其次，行政法律關(guān)系中的實(shí)體權(quán)利義務(wù)內(nèi)容都是由法律事先規(guī)定下來的，以國家強(qiáng)制力為保障，雙方當(dāng)事人無權(quán)任意放棄其權(quán)利或者相互免除義務(wù)。在行政案件當(dāng)中，只能依據(jù)事實(shí)和法律對爭議行政行為的合法性進(jìn)行判斷，而不能由爭議雙方通過互相讓步與諒解來判斷行政決定是否正確。如果允許調(diào)解，便意味著可以對具體行政行為的合法性和合理性進(jìn)行調(diào)解，可以變不法為合法，變不合理為合理，必將有損法律的嚴(yán)肅性。再次，行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)既是一種權(quán)利，同時(shí)也是一種義務(wù)，行政職權(quán)和行政職責(zé)具有內(nèi)在的統(tǒng)一性。行政機(jī)關(guān)必須忠實(shí)地履行法律賦予自己的職責(zé)，不得隨意拋棄或者轉(zhuǎn)讓。況且，具體行政行為本身也體現(xiàn)著公共利益，行政機(jī)關(guān)無權(quán)拋棄或者轉(zhuǎn)讓公共利益。

曾有學(xué)者以兩種理由解構(gòu)“行政權(quán)不可處分”原理，分別是行政機(jī)關(guān)的行政裁量權(quán)和對違法行為的糾正權(quán)，以此主張“行政機(jī)關(guān)享有實(shí)體處分權(quán)”，但實(shí)際并非如此。首先，行政裁量本身并非行政機(jī)關(guān)對自身權(quán)力所作的處分。行政裁量是法律賦予行政機(jī)關(guān)在案件事實(shí)認(rèn)定、法律要件解釋、法律效果確定上的選擇和判斷自由。行政機(jī)關(guān)對案件事實(shí)的認(rèn)定是以證據(jù)為支持的，而行政機(jī)關(guān)對法律效果的確定又是以認(rèn)定的案件事實(shí)為基礎(chǔ)的，行政機(jī)關(guān)對法律要件的解釋也是自己在解釋，其間并不存在將相應(yīng)的權(quán)力交由行政相對人處理，并不存在對行政權(quán)的轉(zhuǎn)讓或放棄。其次，行政機(jī)關(guān)對違法行為的糾正權(quán)也非行政機(jī)關(guān)對自身權(quán)力所作的處分。主動糾正違法的行政行為是行政機(jī)關(guān)貫徹依法行政原則的體現(xiàn)。但無論是對違法行政行為所作的變更和撤銷，抑或重新作出行政行為，都是行政機(jī)關(guān)自身在行為，并未將變更權(quán)、撤銷權(quán)和重新作出權(quán)交由行政相對人，自然也非對自身權(quán)力所作的處分。因此，解構(gòu)論者所論及的行政裁量和違法行為糾正權(quán)兩個(gè)理由并不能證成“行政權(quán)可以處分”命題，也并不能推翻“行政權(quán)不可處分”原理。

事實(shí)上，即便上述解構(gòu)論的理由不足以擊穿“行政權(quán)不可處分”原理，“行政權(quán)不可處分”原理也并不構(gòu)成行政復(fù)議適用調(diào)解制度的根本障礙?？陀^來說，除了行政相對人對合法合理行政行為的無理取鬧或理解錯(cuò)位以外，行政爭議的產(chǎn)生往往是行政行為存在合法性和合理性上的瑕疵。為了糾正違法行政行為給法律上公平公正所帶來的損害，救濟(jì)行政相對人的合法權(quán)益，法律上設(shè)計(jì)了諸多修復(fù)渠道。比如，在行政訴訟中，法院對違法行政行為的撤銷或部分撤銷、變更、確認(rèn)違法，判令行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為，判令行政機(jī)關(guān)在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)；在行政復(fù)議中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)決定撤銷或部分撤銷、變更被申請人所作的行政行為，責(zé)令被申請人重新作出行政行為，責(zé)令被申請人在一定期限內(nèi)履行法定職責(zé)。除了行政訴訟的司法裁判和行政復(fù)議機(jī)關(guān)的復(fù)議決定等他律機(jī)制，法律上同樣設(shè)計(jì)由原行政機(jī)關(guān)自身對違法行為進(jìn)行主動糾正的自律機(jī)制。原行政機(jī)關(guān)對違法行為的自我糾正，仍舊是依法行事，并不會發(fā)生行政權(quán)的放棄和轉(zhuǎn)讓，不構(gòu)成行政權(quán)的處分。行政復(fù)議適用調(diào)解制度本質(zhì)上就是在行政復(fù)議的調(diào)解程序中激活行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的制度功能。從這個(gè)角度而言，“行政權(quán)不可處分”原理并不構(gòu)成行政復(fù)議適用調(diào)解制度的根本障礙。但是，“行政權(quán)不可處分”原理仍舊可以在行政復(fù)議適用調(diào)解制度中發(fā)揮重要作用，即構(gòu)成行政復(fù)議調(diào)解的內(nèi)在界限。此時(shí)它所強(qiáng)調(diào)的依舊是行政職權(quán)的法定主義。也就是說，行政行為的內(nèi)容只能在法律所規(guī)定的空間內(nèi)予以變動，只能由行政機(jī)關(guān)作最終的意志表達(dá)，而不能任由雙方當(dāng)事人隨意協(xié)商確定。對此，文章第三部分將詳細(xì)展開，在此不作贅述。

（二）支持論的理由及其誤區(qū)

主張行政復(fù)議可以適用調(diào)解的學(xué)者曾提出過三種理由，分別是公眾參與說、行政裁量說、利益衡量說，下文一一辨述。

1.公眾參與說。有的學(xué)者主張可以將公眾參與作為行政復(fù)議和行政訴訟適用調(diào)解的基礎(chǔ)。其所論及的公眾參與實(shí)際上就是行政參與，強(qiáng)調(diào)的是在行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)的過程中，行政相對人對行政形成的參與和雙方主體間的互動。經(jīng)由雙方反復(fù)的溝通和交流，行政相對人的意志影響著行政機(jī)關(guān)意志的形成，行政機(jī)關(guān)的意志也會以影響著行政相對人意志的形成，從而使行政法律關(guān)系真正具有雙方性，使行政相對人真正成為行政法律關(guān)系的主體。在其看來，第一，如果爭議雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議，行政機(jī)關(guān)改變原行政行為，那么可以將調(diào)解視為行政機(jī)關(guān)改變原行為的一種行政相對人的事前參與。第二，即使行政機(jī)關(guān)不改變原行政行為，調(diào)解也可以被視為行政相對人對原行政行為的補(bǔ)充性參與。因此，行政復(fù)議機(jī)關(guān)對行政爭議所進(jìn)行的調(diào)解，就是在“主持一個(gè)可以讓相對人有充分參與機(jī)會的活動”，復(fù)議機(jī)關(guān)的作用在于“組織和主持雙方當(dāng)事人開展協(xié)商對話，并以中立、客觀和專業(yè)的立場判斷雙方所提事實(shí)證據(jù)的真實(shí)性、合法性和關(guān)聯(lián)性，以及所提法律意見的準(zhǔn)確性，說服、勸導(dǎo)雙方認(rèn)可、接受對方所提正確的事實(shí)證據(jù)和法律意見，從而最終達(dá)成共識”。

但是，公眾參與說只是對行政復(fù)議適用調(diào)解制度的過程民主性的一種解讀，并沒有回應(yīng)調(diào)解中行政機(jī)關(guān)是否可以在實(shí)體上作出妥協(xié)和讓步的問題，也沒有解決為什么行政復(fù)議調(diào)解過程中行政機(jī)關(guān)可以對原行政行為進(jìn)行改變的問題。通過強(qiáng)化行政相對人的參與的確可以使行政意志的表達(dá)更加符合現(xiàn)代民主法治的精神和要求，也能夠使行政結(jié)果更好為行政相對人接受。然而，在行政復(fù)議調(diào)解當(dāng)中，盡管行政相對人在行政復(fù)議機(jī)關(guān)的主持下，參與了行政機(jī)關(guān)意志的形成，但行政機(jī)關(guān)意志仍舊是由行政機(jī)關(guān)自身來作最終表達(dá)，而非由行政相對人來作，并不能把行政機(jī)關(guān)意志的最終表達(dá)作為爭議雙方混合意志的表達(dá)來看待。正如在行政審判過程中，行政相對人和行政機(jī)關(guān)都在參與著法院裁判的形成，但沒有人會認(rèn)為法院裁判體現(xiàn)的是行政相對人、行政機(jī)關(guān)和法院的共同意志或混合意志。因此，公眾參與的理由并不能成為行政復(fù)議適用調(diào)解的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

2.行政裁量說。有的學(xué)者認(rèn)為行政復(fù)議適用調(diào)解的理論基礎(chǔ)在于行政機(jī)關(guān)所享有的裁量權(quán)。理由在于，行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)作出的具體行政行為時(shí)具有法定的選擇幅度，行政機(jī)關(guān)“可以接受行政復(fù)議的調(diào)解，在法律規(guī)定的行為原則和行為幅度內(nèi)與行政復(fù)議申請人達(dá)成調(diào)解協(xié)議”。如果禁止行政機(jī)關(guān)同意調(diào)解，而一味等待行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出最后的復(fù)議決定，則勢必會因復(fù)議過程而耽擱行政相對人的權(quán)利救濟(jì)。況且，《行政復(fù)議實(shí)施條例》明確規(guī)定，公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)行使法律、法規(guī)規(guī)定的自由裁量權(quán)作出的具體行政行為不服申請行政復(fù)議的，可以進(jìn)行調(diào)解。當(dāng)事人之間的行政賠償或者行政補(bǔ)償糾紛，也可以進(jìn)行調(diào)解。因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)對這兩種情形均享有一定的裁量空間。甚至還有學(xué)者將行使裁量權(quán)視為行政機(jī)關(guān)對自身職權(quán)進(jìn)行處分來認(rèn)識。直至今天，行政裁量說在實(shí)務(wù)上仍舊占據(jù)相當(dāng)廣泛的市場。

然而，行政裁量理論并不能夠成為支撐行政復(fù)議調(diào)解制度的理論基礎(chǔ)。首先，行政機(jī)關(guān)所享有的裁量權(quán)本質(zhì)上仍舊是法定裁量權(quán)。如前文所述，行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)本身仍舊是自己在裁量，而非委由行政相對人裁量。將行政機(jī)關(guān)行使裁量權(quán)視為行政職權(quán)的處分，存在顯然的謬誤。其次，行政復(fù)議可以調(diào)解的事項(xiàng)和行政復(fù)議為什么可以適用調(diào)解屬于兩個(gè)問題?！缎姓?fù)議實(shí)施條例》上規(guī)定的爭議行政裁量行為可以調(diào)解是就行政復(fù)議調(diào)解的案件范圍而言的，并不能夠倒因?yàn)楣卣撟C行政復(fù)議適用調(diào)解制度本身的正當(dāng)性。再次，行政裁量說與行政行為的確定力原則相矛盾。行政行為具有形式的確定力和實(shí)質(zhì)的確定力之分。其中，行政行為的實(shí)質(zhì)確定力原則的通俗理解是“一事不再理”，它拘束行政機(jī)關(guān)不得任意改變自己所作的具體行政行為。在行政裁量行為作出的過程中，行政機(jī)關(guān)享有法定的裁量空間，對案件事實(shí)的認(rèn)定、法律要件的解釋和法律效果的確定存在這樣或者那樣的選擇和確定空間。但是，在行政行為作出并生效以后，基于穩(wěn)定法律秩序的考慮，行政機(jī)關(guān)不能隨意再次改變原行政行為的內(nèi)容。在行政爭議的解決當(dāng)中，如果將行政裁量作為行政復(fù)議適用調(diào)解的理論基礎(chǔ)，其言外之意在于行政機(jī)關(guān)在法定裁量空間的判斷可以被再次更改，進(jìn)而對行政相對人作出負(fù)擔(dān)最輕或授益最大的再度裁量，即最有利于相對人的行政裁量行為，以便平息爭議、解決矛盾。但這實(shí)際上就構(gòu)成了對行政相對人的“二次處理”。更重要的是，對于絕大多數(shù)的行政相對人而言，誰都想在行政處理中受損最小、受益最大，但這就只能通過最大限度拉低行政機(jī)關(guān)的裁量水準(zhǔn)實(shí)現(xiàn)。那么，行政機(jī)關(guān)所享有的裁量權(quán)還有什么意義呢？如果行政機(jī)關(guān)只能被動地通過壓低裁量水準(zhǔn)，才能在調(diào)解中獲得相對人的認(rèn)可進(jìn)而平息爭議、化解糾紛，且行政復(fù)議調(diào)解制度將之視為一種剛性約束時(shí)，那么行政機(jī)關(guān)在實(shí)踐中勢必會越過法治的底線，引發(fā)諸多“法外調(diào)解”的問題。這顯然與依法行政的基本原則相沖突，與行政復(fù)議調(diào)解制度本身的目的相違背。因此，行政裁量權(quán)說同樣難以解釋行政復(fù)議調(diào)解程序中為什么行政機(jī)關(guān)可以對原行政行為進(jìn)行改變的問題，難以將之作為行政復(fù)議適用調(diào)解的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

3.利益衡量說。還有的學(xué)者認(rèn)為利益衡量理論可以作為行政復(fù)議適用調(diào)解制度的理論基礎(chǔ)。在其看來，利益衡量理論能夠?yàn)樾姓C(jī)關(guān)在特定情況下作出一定的妥協(xié)和讓步、處分“實(shí)體權(quán)利”提供理論依據(jù)，即“為了公共利益的需要，行政主體可以在特定情況下作出妥協(xié)和讓位?！薄霸谔囟ㄇ闆r下，如果某一行政職權(quán)的運(yùn)用無益于維護(hù)公共利益，那么對該職權(quán)運(yùn)用予以限制甚至?xí)簳r(shí)性的放棄行使就是必要的?！逼渌信e的支持例是在群體性事件中，行政機(jī)關(guān)并未對所有參與的行政相對人進(jìn)行處罰，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的該種行為實(shí)際上便是暫時(shí)性放棄相關(guān)職權(quán)的行使。

但是，利益衡量說也不能夠?yàn)樾姓?fù)議適用調(diào)解制度提供堅(jiān)實(shí)的理論支撐。利益衡量說雖然揭示了行政行為作出過程中考量因素的復(fù)雜性，也有利于說明行政復(fù)議適用調(diào)解制度的必要性，卻并沒有說明利益衡量的運(yùn)用規(guī)則和調(diào)解的尺度，難以為行政復(fù)議適用調(diào)解提供一項(xiàng)明確的判斷標(biāo)準(zhǔn)。在行政復(fù)議調(diào)解的過程中，行政機(jī)關(guān)的利益衡量缺乏明確的基準(zhǔn)，這就很難判斷調(diào)解到什么程度才能符合依法行政的要求，而調(diào)解到什么程度便違背了依法行政的要求?？梢?，利益衡量的不明確與行政復(fù)議調(diào)解所必須遵循的合法性之間顯然存在著明顯的矛盾。在論據(jù)方面，并不能簡單地說行政機(jī)關(guān)如果對群體性事件的參與者沒有全部予以處罰就構(gòu)成對職權(quán)的放棄。群體性事件往往非常復(fù)雜，事件以及參與者行為的定性需要結(jié)合多種因素進(jìn)行判斷，法律上也設(shè)置了不同的處置手段。行政機(jī)關(guān)結(jié)合事實(shí)和法律在法定范圍內(nèi)作出“懲處少數(shù)、教育多數(shù)”的處理，仍舊是在行使法律賦予的職權(quán)，而非對職權(quán)的簡單放棄。

綜上所述，“行政職權(quán)不可處分”原理并非行政復(fù)議適用調(diào)解制度的根本障礙，但它仍舊是行政復(fù)議適用調(diào)解所需遵循的重要界限。公眾參與、行政裁量、利益衡量等都存在著一定的理論偏誤，難以作為行政復(fù)議可以適用調(diào)解制度的正當(dāng)基礎(chǔ)。此外，晚近還有學(xué)者以“合意型行政爭議解決機(jī)制”的稱謂對協(xié)商、調(diào)解等爭議解決方式進(jìn)行概括，用以區(qū)分由爭議解決機(jī)關(guān)作出實(shí)體裁判的“決定型行政爭議解決機(jī)制”。這樣的觀察似乎也只是對合意機(jī)制下行政機(jī)關(guān)與相對人之間協(xié)商民主的程序性特征的一種概括，并沒有從法理上真正解答行政機(jī)關(guān)為什么可以在調(diào)解過程中就行政行為的實(shí)體內(nèi)容作出妥協(xié)和讓步的正當(dāng)性問題。因?yàn)楣珯?quán)力作用于私人權(quán)利的不平等性，不僅影響著行政行為的形成，也影響著行政爭議的解決，并不會因行政過程的程序民主性增強(qiáng)而徹底消失。所以，即使在爭議化解過程中增添了協(xié)商民主的色彩，行政行為實(shí)體內(nèi)容的變更權(quán)力也仍由行政機(jī)關(guān)所獨(dú)占，而不是與相對人分而共享。

三、行政復(fù)議調(diào)解的基礎(chǔ)澄清

作為一項(xiàng)權(quán)利救濟(jì)渠道，行政復(fù)議活動是圍繞爭議的行政行為而展開的。行政復(fù)議能否適用調(diào)解的問題核心在于：原行政機(jī)關(guān)能否在程序交涉的過程中依法對爭議的行政行為內(nèi)容作出改變，即通過自我糾錯(cuò)制度作出公平公正的新行政行為，從而贏得行政相對人對新行政行為的認(rèn)可和信服，真正實(shí)現(xiàn)行政爭議的實(shí)質(zhì)性解決。本文認(rèn)為，行政復(fù)議適用調(diào)解的正當(dāng)基礎(chǔ)在于行政機(jī)關(guān)的自我糾錯(cuò)理論。與一般行政程序不同的是，行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)在行政復(fù)議程序中具有相對復(fù)雜的結(jié)構(gòu)。

（ 一）行政機(jī)關(guān)的自我糾錯(cuò)

首先，需要明確的是，行政復(fù)議調(diào)解只能針對真正的法律糾紛，非真正的法律糾紛不具有法律上的可調(diào)解性。就權(quán)利救濟(jì)的制度功能而言，行政復(fù)議所要解決的核心問題是真正的法律糾紛。在行政復(fù)議當(dāng)中，行政爭議可以分為兩類：一是因行政行為存在違法或不當(dāng)問題引發(fā)的爭議；二是僅因申請人存在誤解或者不滿情緒引發(fā)的爭議。僅因行政相對人對行政行為存在誤解或者不滿情緒所引起的行政爭議，即使進(jìn)入到行政復(fù)議的程序中，由于其本身并不涉及行政相對人的權(quán)利損害，而僅僅是行政相對人的一種認(rèn)識偏差和情緒問題，因此它并不屬于“真正的法律糾紛”，自然在法律上也就不存在可調(diào)解的內(nèi)容。對于這類爭議的解決辦法是群眾路線，即“做好解釋說明和情緒疏導(dǎo)工作”。如果經(jīng)由解釋說明和情緒疏導(dǎo)，行政相對人仍舊抱有爭議，那么行政復(fù)議機(jī)關(guān)從程序上駁回行政相對人的復(fù)議申請或者決定維持原行政行為即可。所以，只有因行政行為存在違法或者不當(dāng)問題時(shí)，才存在法律上的調(diào)解空間。在此可以將行政復(fù)議法中的調(diào)解區(qū)分為實(shí)體的調(diào)解和調(diào)解程序。調(diào)解程序中既可以對行政機(jī)關(guān)和行政相對人權(quán)利義務(wù)內(nèi)容進(jìn)行實(shí)體調(diào)解，也可以僅僅對當(dāng)事人釋法明理，抑或二者皆有。實(shí)體的調(diào)解則僅指對行政機(jī)關(guān)和行政相對人雙方權(quán)利義務(wù)內(nèi)容所作的調(diào)解。探究行政復(fù)議調(diào)解的法理基礎(chǔ)問題應(yīng)當(dāng)限于實(shí)體的調(diào)解部分。

其次，行政復(fù)議調(diào)解法律關(guān)系的重心在于作為復(fù)議被申請人的原行政機(jī)關(guān)，而非行政復(fù)議機(jī)關(guān)和作為復(fù)議申請人的行政相對人，這決定了行政復(fù)議調(diào)解的正當(dāng)性只能建立在行政機(jī)關(guān)的自我糾錯(cuò)理論之上。行政復(fù)議調(diào)解的法律關(guān)系涉及行政復(fù)議機(jī)關(guān)、作為復(fù)議被申請人的原行政機(jī)關(guān)和作為復(fù)議申請人的行政相對人三方。在這一法律關(guān)系當(dāng)中，盡管行政復(fù)議調(diào)解程序是在行政復(fù)議機(jī)關(guān)的主持和引導(dǎo)下進(jìn)行的，但調(diào)解的基礎(chǔ)關(guān)系卻是原行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間的關(guān)系。因?yàn)樵谡{(diào)解程序當(dāng)中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)并不會像作出行政復(fù)議決定那樣，對爭議行政行為進(jìn)行正式的審查。新《行政復(fù)議法》第3條第2款規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)履行行政復(fù)議職責(zé)，“應(yīng)當(dāng)……堅(jiān)持有錯(cuò)必糾，保障法律、法規(guī)的正確實(shí)施”，但這并不意味著對于錯(cuò)誤的原行政行為只能由行政復(fù)議機(jī)關(guān)進(jìn)行糾錯(cuò)，而是也可以由爭議行政行為的作出機(jī)關(guān)自行糾錯(cuò)。在原行政機(jī)關(guān)與行政相對人的關(guān)系中，盡管行政復(fù)議調(diào)解程序是基于行政機(jī)關(guān)和行政相對人通過一系列的程序交涉而展開的，但二者關(guān)系的重心卻在原行政機(jī)關(guān)一方，因?yàn)橹挥性姓C(jī)關(guān)才能對行政相對人權(quán)利義務(wù)作出高權(quán)性處理，也只有原行政機(jī)關(guān)才有權(quán)對原有行政行為作出維持、撤銷或變更的決定。在行政復(fù)議調(diào)解的過程中，行政相對人難免會提出不同于爭議行政行為既有內(nèi)容的見解，原行政機(jī)關(guān)是否接納行政相對人的見解進(jìn)而對爭議行政行為內(nèi)容作出調(diào)整，完全由原行政機(jī)關(guān)的意志所決定，原行政機(jī)關(guān)既可以在雙方交涉后撤銷或改變原行政行為，也完全可以拒絕作出改變。由此可見，行政復(fù)議可否適用調(diào)解以及調(diào)解的成敗與否根本上取決于原行政機(jī)關(guān)對原行政行為進(jìn)行改變的法律空間。這一空間的形成基礎(chǔ)便是行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)理論。

行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的根基是依法行政原則。從依法行政尤其是實(shí)質(zhì)正義的角度來說，一項(xiàng)錯(cuò)誤的行政行為應(yīng)當(dāng)被糾正。通常而言，糾正行政行為的錯(cuò)誤既可以通過以行政復(fù)議決定為核心的行政復(fù)議制度和以法院裁判為核心的行政訴訟制度等外部糾錯(cuò)進(jìn)行，也可以通過行政行為作出機(jī)關(guān)的主動糾錯(cuò)進(jìn)行。所謂行政機(jī)關(guān)的自我糾錯(cuò)，是指根據(jù)依法行政的要求，行政機(jī)關(guān)在一定條件下依職權(quán)對已經(jīng)作出的瑕疵行政行為進(jìn)行撤銷、廢止、變更等，以消除行政行為違法或不當(dāng)?shù)臓顟B(tài)和后果。對瑕疵行政行為進(jìn)行糾錯(cuò)的目的在于恢復(fù)行政行為的合法性，實(shí)現(xiàn)行政行為本身所承載著的行政目的。學(xué)理上通常認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)是依法行政原則本身的要求，并不需要特別的法律依據(jù)。我國雖然尚未對行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)進(jìn)行統(tǒng)一的立法規(guī)定，但仍舊有不少立法體現(xiàn)了這一精神。比如，《行政處罰法》第75條第2款規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰應(yīng)當(dāng)接受社會監(jiān)督。公民、法人或者其他組織對行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政處罰的行為，有權(quán)申訴或者檢舉；行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真審查，發(fā)現(xiàn)有錯(cuò)誤的，應(yīng)當(dāng)主動改正?！薄逗鲜⌒姓绦蛞?guī)定》第158條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)行政程序違法的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依職權(quán)或者依申請自行糾正?！弊罡呷嗣穹ㄔ阂苍啻卧谂鷱?fù)和裁判中表示，行政機(jī)關(guān)有權(quán)對錯(cuò)誤的行政行為進(jìn)行撤銷或糾正。

行政復(fù)議適用調(diào)解制度激活了行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)理論在權(quán)利救濟(jì)程序中的活力。在行政復(fù)議調(diào)解問題上，行政行為存在合法性和合理性瑕疵是爭議產(chǎn)生的癥結(jié)所在，而能否實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的關(guān)鍵則在于能否消除行政行為所存在的合法性和合理性瑕疵。以往學(xué)界多將行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)置于行政復(fù)議和行政訴訟之外另行討論，但實(shí)際上我國法律對行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的運(yùn)用場景并沒有作特別的限制。也就是說，行政機(jī)關(guān)既可以在行政救濟(jì)程序之外進(jìn)行糾錯(cuò)，也可以在行政救濟(jì)程序進(jìn)行中進(jìn)行糾錯(cuò)。比如《行政訴訟法》第62條規(guī)定：“人民法院對行政案件宣告判決或者裁定前，原告申請撤訴的，或者被告改變其所作的行政行為，原告同意并申請撤訴的，是否準(zhǔn)許，由人民法院裁定?！边@說明，在行政訴訟的過程中，作為被告的行政機(jī)關(guān)并非只能被動地等待人民法院的判決和裁定，如果其意識到其所作的行政行為存在違法或不當(dāng)，在人民法院對行政案件宣告判決或者裁定之前，也可以進(jìn)行改變。正如在行政訴訟中行政機(jī)關(guān)并非只能被動地等待法院最終裁判一樣，行政機(jī)關(guān)也并非只能被動地等待行政復(fù)議機(jī)關(guān)最終作出行政復(fù)議決定，它在行政復(fù)議程序中的任何環(huán)節(jié)都可以通過自身的主動作為來消除爭議行政行為所存在的瑕疵，進(jìn)而推動行政爭議的實(shí)質(zhì)性解決。從這個(gè)角度來講，行政復(fù)議適用調(diào)解的法律規(guī)定，本質(zhì)上并不是承認(rèn)行政機(jī)關(guān)在調(diào)解中為了取得申請人的認(rèn)可而有權(quán)任意處分自身的權(quán)力，而是為了允許原行政機(jī)關(guān)對違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨檫M(jìn)行糾錯(cuò)，從消除爭議行政行為的法律瑕疵角度真正化解行政爭議。

（二）基于程序交涉的行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)

行政復(fù)議調(diào)解的核心在于協(xié)調(diào)，而非交易。它是在行政復(fù)議機(jī)關(guān)的組織和主持下，原行政機(jī)關(guān)與行政相對人開展協(xié)商、交換意見、說服對方，并形成最終爭議解決方案的過程。從性質(zhì)上來講，行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)行為屬于行政行為的一種，它和除行政協(xié)議以外的其他具體行政行為一樣具有不可否認(rèn)的單方性。但是在行政復(fù)議的調(diào)解程序中，行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的行使具有了更強(qiáng)的程序交涉性。

首先，行政復(fù)議機(jī)關(guān)的組織和主持能夠有效彌補(bǔ)僅有雙方當(dāng)事人交涉的程序不足。在行政爭議當(dāng)中，作為程序參與者的原行政機(jī)關(guān)和行政相對人之間由于利益訴求和參與動機(jī)的差異，難免存在立場上的對立性和競爭性。這種對立性和競爭性非常容易導(dǎo)致協(xié)商過程出現(xiàn)各執(zhí)一詞、相持不下的停滯局面，問題的不同方面難以充分反映，最終共識的形成也難以真正實(shí)現(xiàn)全面和正確。在行政復(fù)議調(diào)解中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)既扮演著中立的調(diào)解者角色，也扮演著具有最終決定權(quán)的程序主導(dǎo)者角色。行政復(fù)議機(jī)關(guān)的雙重角色在爭議雙方當(dāng)事人的程序交涉過程中，能夠有效推動雙方進(jìn)行良好的程序交涉從而避免交涉崩盤。新《行政復(fù)議法》將調(diào)解作為行政復(fù)議工作的基本原則和基礎(chǔ)程序，賦予了行政復(fù)議機(jī)關(guān)在辦理行政復(fù)議工作過程中更大的自主權(quán)和判斷權(quán)。在行政復(fù)議調(diào)解過程中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以充分利用聽證會、調(diào)解會的方式開展訴求溝通、法理辨析工作，利用自身享有最終決定權(quán)的權(quán)威提出或指導(dǎo)雙方形成調(diào)解方案。行政復(fù)議機(jī)關(guān)對于雙方當(dāng)事人存有明顯調(diào)解意愿但期限不足的情形，也可以利用行政復(fù)議中止制度開展和完成調(diào)解工作（新《行政復(fù)議法》第39條第（六）項(xiàng)）。行政復(fù)議機(jī)關(guān)在行政復(fù)議調(diào)解過程中中立調(diào)解者和程序主導(dǎo)者角色能夠最大限度調(diào)動原行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的積極性和主動性，通過被申請人自查自糾的主動糾錯(cuò)推動調(diào)解方案的最終達(dá)成，從而實(shí)現(xiàn)糾紛解決。

其次，行政復(fù)議調(diào)解的程序交涉客觀上構(gòu)成原行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的動力來源。根據(jù)新《行政復(fù)議法》第5條第2款的規(guī)定，當(dāng)事人雙方自愿是行政復(fù)議調(diào)解程序得以開啟的必要條件。在實(shí)踐當(dāng)中，行政相對人之所以申請復(fù)議往往存在著特定的利益訴求，盡管利益訴求的存在并不等于爭議行政行為真正存在法律上的瑕疵。但是行政相對人自愿選擇進(jìn)入調(diào)解程序，往往是因?yàn)橄鄬θ苏J(rèn)為爭議行政行為“損害”了自身的合法權(quán)益，并且相信經(jīng)由調(diào)解程序能夠促使行政機(jī)關(guān)對爭議行政行為進(jìn)行“糾錯(cuò)”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的目的。經(jīng)驗(yàn)上來看，行政機(jī)關(guān)之所以自愿選擇進(jìn)入調(diào)解程序，則主要是因?yàn)闋幾h行政行為的確存在著某種法律上的瑕疵。在以往情況下，盡管法律并沒有對行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)作特別限制，但由于缺少比較明確的制度安排，行政機(jī)關(guān)往往也缺乏比較強(qiáng)的內(nèi)在糾錯(cuò)動力。行政復(fù)議調(diào)解作為一項(xiàng)具體的制度設(shè)計(jì)吸納了行政復(fù)議機(jī)關(guān)和行政相對人的程序參與，為行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)提供了外部力量。在行政復(fù)議調(diào)解程序中，行政相對人對爭議行政行為的事實(shí)證據(jù)和法律依據(jù)提出自己的意見和主張，可以看作是爭議行政行為作出的事后協(xié)商和參與補(bǔ)足。在這一程序交涉的過程中，行政相對人的意見和主張能夠憑借行政復(fù)議調(diào)解程序客觀上的制度壓力（如行政機(jī)關(guān)內(nèi)部考評機(jī)制中“調(diào)撤結(jié)案率”等）促使原行政機(jī)關(guān)進(jìn)行自我糾錯(cuò)。

（三）復(fù)議機(jī)關(guān)監(jiān)督下的行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)

在行政復(fù)議調(diào)解過程中，行政機(jī)關(guān)是否需要以及如何進(jìn)行自我糾錯(cuò)并不完全取決于爭議雙方當(dāng)事人協(xié)商的結(jié)果，而是需要將當(dāng)事人雙方的協(xié)商結(jié)果置于行政復(fù)議機(jī)關(guān)的監(jiān)督之下。在行政復(fù)議調(diào)解中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)的監(jiān)督主要是對行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議內(nèi)容合法性的消極監(jiān)督，而非基于針對行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議內(nèi)容形成的積極監(jiān)督。前者旨在審查行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議內(nèi)容是否合法，后者則在強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議機(jī)關(guān)利用層級監(jiān)督權(quán)對原行政機(jī)關(guān)的意志形成進(jìn)行干預(yù)。行政復(fù)議調(diào)解的核心是原行政機(jī)關(guān)自己糾錯(cuò)，而非行政復(fù)議機(jī)關(guān)利用層級監(jiān)督權(quán)強(qiáng)制原行政機(jī)關(guān)進(jìn)行糾錯(cuò)。從新《行政復(fù)議法》的制度安排來看，行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容形成主要依賴于原行政機(jī)關(guān)的意志表達(dá)，而非行政復(fù)議機(jī)關(guān)的意志表達(dá)，主要依賴原行政機(jī)關(guān)的自我糾錯(cuò)，而非行政復(fù)議機(jī)關(guān)的干預(yù)性糾錯(cuò)。

在行政復(fù)議調(diào)解中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不僅僅是組織和主持行政復(fù)議調(diào)解的進(jìn)行，還應(yīng)當(dāng)監(jiān)督行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議內(nèi)容的合法性。新《行政復(fù)議法》第1條特別規(guī)定，行政復(fù)議是為了“防止和糾正違法的或者不當(dāng)?shù)男姓袨椋Ｗo(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，監(jiān)督和保障行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)”。行政復(fù)議調(diào)解應(yīng)當(dāng)遵循合法原則，不能損害國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益，不得違反法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。這不僅是新《行政復(fù)議法》所明確規(guī)定的復(fù)議調(diào)解的法治底線，也是行政復(fù)議機(jī)關(guān)辦理行政復(fù)議工作所應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。行政復(fù)議機(jī)關(guān)作為行政復(fù)議工作的辦理機(jī)關(guān)，無論是徑行作出行政復(fù)議決定，還是組織和主持行政復(fù)議調(diào)解，都肩負(fù)著確保行政復(fù)議合法、公正和保障法律、法規(guī)正確實(shí)施的職責(zé)。因此，從法治統(tǒng)一的角度來講，對于進(jìn)入行政復(fù)議環(huán)節(jié)的爭議，無論是以行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出決定形式結(jié)案還是以調(diào)解形式結(jié)案，行政相對人的權(quán)利救濟(jì)方案和爭議解決方案都應(yīng)當(dāng)具有一致性。行政復(fù)議調(diào)解結(jié)案的優(yōu)勢應(yīng)當(dāng)主要體現(xiàn)為程序參與的民主性和程序開展的便捷性。

在以往的調(diào)解實(shí)踐中，存在著兩種比較極端的傾向：一是行政相對人對于行政復(fù)議后果和被申請行政行為存在重大誤解或因受到欺詐、串通虛假、外力強(qiáng)迫等影響，導(dǎo)致大量案件存在不正常撤訴、撤回行政復(fù)議申請；二是行政機(jī)關(guān)為了減輕信訪壓力，“花錢買平安”與行政相對人進(jìn)行“法外調(diào)解”。在當(dāng)前推行行政復(fù)議調(diào)解結(jié)案方式的背景下，尤其是在行政復(fù)議機(jī)關(guān)特別要求行政機(jī)關(guān)開展自查自糾、自我糾錯(cuò)以平息爭議的制度性壓力下，難免出現(xiàn)大量的行政機(jī)關(guān)為尋求“調(diào)撤結(jié)案率”而錯(cuò)誤通過“自我糾錯(cuò)”方式謀求法外調(diào)解，這顯然與行政復(fù)議法的要求背道而馳。試舉一例說明。在“戚某某不服某公安分局行政處罰決定案”中，戚某某與徐某某因瑣事發(fā)生毆打，雙方調(diào)解未果，公安分局遂根據(jù)《治安管理處罰法》第9條“經(jīng)調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者達(dá)成協(xié)議后不履行的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法的規(guī)定對違反治安管理行為人給予處罰”的規(guī)定，對戚、徐二人分別作出處罰。在戚某某申請復(fù)議期間，行政復(fù)議機(jī)關(guān)先是對戚、徐二人進(jìn)行調(diào)解并達(dá)成一致意見后，又對戚某某與公安分局進(jìn)行調(diào)解。經(jīng)調(diào)解，公安分局撤銷了對戚某某的行政處罰。如果細(xì)究《治安管理處罰法》第9條，可以發(fā)現(xiàn)公安分局對戚某某的行政處罰并非真的“明顯不當(dāng)”，而是合法有據(jù)的。根據(jù)《治安管理處罰法》第9條的規(guī)定，只有“對于因民間糾紛引起的打架斗毆或者損毀他人財(cái)物等違反治安管理行為，情節(jié)較輕的，公安機(jī)關(guān)可以調(diào)解處理。經(jīng)公安機(jī)關(guān)調(diào)解，當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議的，不予處罰”，如果“經(jīng)調(diào)解未達(dá)成協(xié)議或者達(dá)成協(xié)議后不履行的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依照本法的規(guī)定對違反治安管理行為人給予處罰”。法律之所以分情況作此設(shè)計(jì)，其目的在于促進(jìn)互毆雙方通過私下主動調(diào)解自行化解爭議的積極性，恪守國家強(qiáng)制力干預(yù)的謙抑原則。但在該案中，復(fù)議調(diào)解卻創(chuàng)造了一項(xiàng)具有“破窗效應(yīng)”的規(guī)則，即互毆雙方的事后調(diào)解效果也足以通過行政復(fù)議調(diào)解環(huán)節(jié)讓行政機(jī)關(guān)撤銷行政處罰。這樣的話，試問誰還會在互毆之后行政機(jī)關(guān)介入之前主動尋求調(diào)解以避免行政機(jī)關(guān)的處罰呢？

因此，在行政復(fù)議調(diào)解過程中，應(yīng)當(dāng)特別注意的是：只有在行政行為存在違法或不當(dāng)問題時(shí)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)才能夠推動原行政機(jī)關(guān)主動采取自我糾錯(cuò)或補(bǔ)救措施，而僅因行政相對人存在誤解或者不滿情緒引發(fā)爭議的，則只能通過解釋說明和情緒疏導(dǎo)工作予以化解，不能任由原行政機(jī)關(guān)通過調(diào)解程序同行政相對人進(jìn)行“法外調(diào)解”。原行政機(jī)關(guān)基于自我糾錯(cuò)同行政相對人開展的行政復(fù)議調(diào)解活動應(yīng)當(dāng)置于行政復(fù)議機(jī)關(guān)的監(jiān)督之下。

綜上而言，行政復(fù)議適用調(diào)解的根本理由是行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)理論。行政復(fù)議適用調(diào)解制度將原本實(shí)體法上的行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)制度運(yùn)用于行政復(fù)議程序之中，它以行政機(jī)關(guān)的自我糾錯(cuò)為核心、以當(dāng)事人雙方合意的程序交涉為支撐、以行政復(fù)議機(jī)關(guān)的組織與審查為保障，構(gòu)筑了行政復(fù)議適用調(diào)解的基本框架，激活了行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)理論在權(quán)利救濟(jì)程序中的活力。行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)并非行政機(jī)關(guān)在處分行政職權(quán)，不是用法律所賦予其的職權(quán)同行政相對人做交易，而是在法律的框架內(nèi)糾正違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨?，進(jìn)而取得行政相對人的認(rèn)可，真正平息行政爭議。

四、行政復(fù)議調(diào)解的法律限度

行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)強(qiáng)調(diào)了行政機(jī)關(guān)在化解行政爭議的能動作用，是行政復(fù)議適用調(diào)解的根本理由。在行政復(fù)議調(diào)解中，通過行政機(jī)關(guān)進(jìn)行自我糾錯(cuò)以化解行政爭議并非沒有限制，它仍舊需要遵循特定的法律限度。除了學(xué)理上行政職權(quán)不得任意處分，以及新《行政復(fù)議法》所規(guī)定的不得損害國家利益、社會公共利益和他人合法權(quán)益，不得違反法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定以外，行政復(fù)議調(diào)解還應(yīng)當(dāng)遵循以下限制。

（一）以爭議行政行為為限

新《行政復(fù)議法》沒有明確限定行政復(fù)議調(diào)解的范圍，但這并不意味著任何行為都屬于行政復(fù)議調(diào)解的對象。對于行政復(fù)議調(diào)解范圍的界定，應(yīng)當(dāng)結(jié)合行政復(fù)議的制度框架予以考察。

第一，行政復(fù)議的制度框架決定了行政復(fù)議調(diào)解應(yīng)當(dāng)以爭議行政行為為核心展開。新《行政復(fù)議法》第2、11、12條分別以概括規(guī)定、肯定列舉和否定排除的方式規(guī)定了以行政行為為核心的行政復(fù)議范圍。也就是說，行政相對人只能針對行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織的行政行為申請行政復(fù)議。從實(shí)踐來看，很多行政爭議的產(chǎn)生和形成往往比較復(fù)雜，并不完全肇始于或者取決于某個(gè)單一的行政行為。所以，實(shí)踐中行政復(fù)議機(jī)關(guān)往往在開展調(diào)解工作的實(shí)踐過程中將其他相關(guān)聯(lián)的行為及其所導(dǎo)致的糾紛一并納入行政復(fù)議調(diào)解中。司法部在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)行政復(fù)議調(diào)解工作推動行政爭議實(shí)質(zhì)性化解的指導(dǎo)意見》中強(qiáng)調(diào)，要“實(shí)現(xiàn)調(diào)解工作對各類行政復(fù)議案件全覆蓋”，除了需要做好涉行使行政裁量權(quán)行政行為的調(diào)解和能動開展羈束性行政行為的調(diào)解外，還應(yīng)當(dāng)“加大‘一攬子’調(diào)解力度”，“對行政爭議的產(chǎn)生與其他行政行為密切相關(guān)，適合由行政復(fù)議機(jī)構(gòu)一并調(diào)解的，組織各方進(jìn)行調(diào)解，真正做到一并調(diào)解、案結(jié)事了”。這雖然看到了行政爭議產(chǎn)生的復(fù)雜性以及行政復(fù)議機(jī)關(guān)的功能優(yōu)勢，但并未明確行政復(fù)議調(diào)解的范圍，容易引人誤解，甚至容易引發(fā)實(shí)踐中將相關(guān)爭議籠統(tǒng)作為同一事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)解的錯(cuò)誤做法。就行政復(fù)議的制度框架和行政復(fù)議調(diào)解的本質(zhì)而言，行政復(fù)議調(diào)解仍舊需要嚴(yán)格以爭議行政行為展開，不得任意將同行政爭議密切相關(guān)的其他行政行為作為調(diào)解的對象，否則便可能面臨超出行政復(fù)議調(diào)解可容納范圍的法治風(fēng)險(xiǎn)。

行政復(fù)議調(diào)解的本質(zhì)在于對原行政機(jī)關(guān)和行政相對人之間的實(shí)體性權(quán)利義務(wù)“再研究”“再判斷”一次。新《行政復(fù)議法》第73條規(guī)定，當(dāng)事人經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，雙方的權(quán)利義務(wù)由行政復(fù)議調(diào)解書確定；調(diào)解書生效前一方反悔的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法審查或者及時(shí)作出行政復(fù)議決定。此外，《行政復(fù)議法》第77條、78條還規(guī)定了行政復(fù)議調(diào)解書的拘束力和執(zhí)行力。可見，在現(xiàn)有的行政復(fù)議法框架內(nèi)，除非以行政相對人撤回行政復(fù)議申請方式結(jié)案，經(jīng)由行政復(fù)議調(diào)解所確定的原行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間的實(shí)體權(quán)利義務(wù)內(nèi)容，在復(fù)議調(diào)解崩盤或者無法實(shí)現(xiàn)的情況下也可以通過行政復(fù)議決定實(shí)現(xiàn)。如果行政復(fù)議調(diào)解超出爭議行政行為的范圍，任意將作為復(fù)議被申請人的原行政機(jī)關(guān)與行政相對人以外的其他權(quán)利義務(wù)內(nèi)容固定在行政復(fù)議調(diào)解協(xié)議中，那么該內(nèi)容不僅難以在后續(xù)環(huán)節(jié)中由被申請人履行，而且還可能在調(diào)解無法實(shí)現(xiàn)的情況下難以轉(zhuǎn)致行政復(fù)議決定處理。因此，必須注意到，任何制度的功能都是有限的，行政復(fù)議調(diào)解的事項(xiàng)范圍不宜任意擴(kuò)大，而應(yīng)當(dāng)同行政復(fù)議范圍保持一致，以爭議行政行為為限。在行政復(fù)議調(diào)解中，只有以爭議行政行為為限，原行政機(jī)關(guān)的自我糾錯(cuò)才有用武之地，才能通過糾錯(cuò)自己作出的違法或不當(dāng)行政行為從而化解行政爭議，才能在調(diào)解失敗的情況下順利轉(zhuǎn)致由行政復(fù)議決定來確定雙方的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容。

第二，以爭議行政行為為核心并不排斥行政復(fù)議機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)以其他方式協(xié)助解決行政爭議。學(xué)理上，對于行政訴訟法究竟應(yīng)該以“行政行為”還是以“行政爭議”進(jìn)行制度設(shè)計(jì)仍舊存在爭論。但是目前行政復(fù)議的整體制度仍舊是以“行政行為”為核心進(jìn)行架構(gòu)的。這種體系設(shè)計(jì)將規(guī)制要點(diǎn)聚焦于“行政機(jī)關(guān)—行政相對人”的雙邊關(guān)系，其優(yōu)勢在于能夠使行政復(fù)議借助成熟完備的行政行為理論開展案件審理，實(shí)現(xiàn)對公民的權(quán)利救濟(jì)，而其劣勢也正在于將單項(xiàng)權(quán)利義務(wù)作為審查對象的限縮。行政復(fù)議的制度追求在于成為實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的主渠道。實(shí)踐中，實(shí)質(zhì)性化解行政爭議并不容易，因?yàn)橐豁?xiàng)行政爭議往往并非單純由單個(gè)行政行為產(chǎn)生，而是很可能涉及比較復(fù)雜的法律關(guān)系。然而，對于行政復(fù)議而言，這并不意味著只能放棄以爭議行政行為為核心，進(jìn)而通過無限制地?cái)U(kuò)增行政復(fù)議調(diào)解范圍才能將其他有關(guān)爭議吸納而解決問題。在現(xiàn)行的制度框架內(nèi)，行政復(fù)議調(diào)解以爭議行政行為為核心，實(shí)際上并不排斥復(fù)議機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)以其他方式協(xié)助解決行政爭議，真正做到案結(jié)事了。

比如，在“向某某不服縣民政局履行法定職責(zé)行政復(fù)議案”中，申請人向某某向民政部門申請撤銷其與廖某某婚姻登記時(shí)，由于難以提供廖某某身份為虛假的證明，導(dǎo)致民政部門無法核實(shí)婚姻登記人身份真實(shí)情況，進(jìn)而不能依法履職撤銷婚姻登記，向某某離婚訴求難以滿足。如果行政復(fù)議機(jī)關(guān)僅對爭議的撤銷婚姻登記的行政不作為進(jìn)行審查，或許并不存在太大的合法性爭議，但卻難以真正實(shí)現(xiàn)相對人的權(quán)利救濟(jì)。在該案中真正化解救濟(jì)障礙的措施是，在行政復(fù)議機(jī)關(guān)司法局的溝通協(xié)調(diào)下，由被申請人向某縣公安局發(fā)出協(xié)助函，經(jīng)某縣公安局核查后將廖某某的虛假身份信息反饋至被申請人。廖某某虛假身份信息得以證實(shí)后，被申請人主動撤銷了案涉婚姻登記。在該案中，行政爭議的實(shí)質(zhì)性解決當(dāng)然取決于行政機(jī)關(guān)通過自我糾錯(cuò)撤銷了案涉的婚姻登記，但更關(guān)鍵的是在行政復(fù)議之外行政機(jī)關(guān)通過某縣公安局行政協(xié)助所實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵證據(jù)補(bǔ)足。行政機(jī)關(guān)在行政復(fù)議程序之外所作的努力，避免了行政復(fù)議調(diào)解和行政復(fù)議審理的程序空轉(zhuǎn)，但嚴(yán)格意義上，這種案外努力卻并不能成為行政復(fù)議調(diào)解的內(nèi)容，因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)與相對人并不能通過調(diào)解程序?yàn)榘竿獾男姓C(jī)關(guān)確定權(quán)利義務(wù)。因此，承認(rèn)行政復(fù)議調(diào)解的有限性只是因?yàn)樾姓?fù)議調(diào)解程序本身的限定，但是這并不妨礙在程序進(jìn)行過程中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)憑借自身的行政優(yōu)勢作案外努力，在法定空間內(nèi)協(xié)助解決案涉行政爭議。

綜上，行政復(fù)議調(diào)解以爭議行政行為為限，既是行政機(jī)關(guān)得以自我糾錯(cuò)的可及范圍，也是行政復(fù)議制度框架的可及范圍。行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的范圍也只能就自身所作行為展開，而不能及于其他主體所作行為。行政復(fù)議調(diào)解只能調(diào)解的是被申請人和申請人之間的爭議行政行為，而不能調(diào)解超越雙方關(guān)系的其他相關(guān)爭議。至于同爭議行政行為有關(guān)的其他障礙，則需要行政復(fù)議機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)在調(diào)解程序之外通過其他方式予以清除。

（二）實(shí)質(zhì)確定力原則的束縛

過去很長一段時(shí)期，很多學(xué)者都主張以行政裁量作為行政復(fù)議調(diào)解的法理基礎(chǔ)，其言外之意是行政機(jī)關(guān)可以在行政裁量的范圍內(nèi)對行政相對人進(jìn)行再次處理，以化解行政爭議。這種主張顯然與行政行為的確定力原理相悖。行政法上通常認(rèn)為行政行為具有確定力，包括形式確定力和實(shí)質(zhì)確定力兩種。行政復(fù)議調(diào)解可否由行政機(jī)關(guān)在行政裁量的范圍內(nèi)對行政相對人的權(quán)利義務(wù)作出再次處理，主要和行政行為的實(shí)質(zhì)確定力有關(guān)?！靶姓袨榈膶?shí)質(zhì)確定力，是指行政主體不得任意改變以確定的行政行為，又稱不可變更力或一事不再理原則?！睂?shí)質(zhì)確定力是維護(hù)法的安定性和貫徹信賴保護(hù)原則的需要，它旨在限制甚至取消行政機(jī)關(guān)變更、消滅已經(jīng)產(chǎn)生法律效力的行政行為的權(quán)力。因此，即使?fàn)幾h行政行為屬于行政機(jī)關(guān)行使行政裁量權(quán)的范圍，如果行政機(jī)關(guān)裁量本身并不存在違法或者不當(dāng)?shù)那樾?，行政機(jī)關(guān)也不能就行政相對人的同一行為作出二次處理。

當(dāng)然，行政行為的實(shí)質(zhì)確定力是相對的，強(qiáng)調(diào)行政行為的實(shí)質(zhì)確定力并不意味著行政行為作出后絕對不能改變。從依法行政原則來講，行政機(jī)關(guān)對于其作出的違法或者不當(dāng)?shù)男袨樵瓌t上應(yīng)當(dāng)予以主動撤銷。但是，作為實(shí)質(zhì)確定力原則的例外，行政機(jī)關(guān)是否有權(quán)主動撤銷、撤銷重作或者改變已經(jīng)作出的行政行為，仍舊需要遵循特定的法律規(guī)則，而不能任意為之。這些法律規(guī)則構(gòu)成行政復(fù)議調(diào)解中行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)的界限。

第一，行政機(jī)關(guān)對違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨檫M(jìn)行糾錯(cuò)原則上不需要特別的法律依據(jù)，但也受到特定的限制。一是對授益行政行為進(jìn)行糾錯(cuò)應(yīng)當(dāng)接受信賴保護(hù)原則的限制。信賴保護(hù)原則不僅是學(xué)理上的倡導(dǎo)，同時(shí)也已經(jīng)為我國司法實(shí)務(wù)所接受。信賴保護(hù)原則強(qiáng)調(diào)的是，如果授益行政相對人所信賴的利益保護(hù)需求明顯大于撤銷違法行政行為所要實(shí)現(xiàn)的公共利益，行政機(jī)關(guān)也不得撤銷該違法的行政行為。具體到行政復(fù)議調(diào)解問題上，如果行政相對人業(yè)已對違法或者不當(dāng)?shù)氖谝嫘姓袨楫a(chǎn)生足以保護(hù)的信賴?yán)?，那么行政機(jī)關(guān)便不得再借由行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)撤銷該行為。二是對負(fù)擔(dān)行政行為進(jìn)行糾錯(cuò)應(yīng)當(dāng)符合公共利益的需要。對于負(fù)擔(dān)行政行為，行政相對人不存在值得保護(hù)的信賴?yán)?，原則上行政機(jī)關(guān)主動撤銷違法或者不當(dāng)?shù)呢?fù)擔(dān)行政行為并不需要特別的法律依據(jù)。然而，有時(shí)基于法的安定性考慮和維護(hù)公共利益的需要，即使負(fù)擔(dān)行政行為存在某種瑕疵，也不應(yīng)予以撤銷。比如，在“何某不服交通警察大隊(duì)行政處罰申請行政復(fù)議案”中，案涉行政處罰雖然內(nèi)容適當(dāng)，但存在法律依據(jù)不正確的問題，原因是行政機(jī)關(guān)錯(cuò)誤使用了舊的行政處罰預(yù)制格式文本。在該案中，基于維護(hù)法的安定性和公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)并沒有對爭議行政行為進(jìn)行糾錯(cuò)，而行政復(fù)議機(jī)關(guān)最終則通過釋法說理工作促使行政相對人撤回行政復(fù)議申請，從而實(shí)現(xiàn)了行政爭議的實(shí)質(zhì)性化解。當(dāng)然，需要說明的是，行政機(jī)關(guān)通過自我糾錯(cuò)撤銷或改變原行政行為后，并不意味著行政相對人不能繼續(xù)請求確認(rèn)原行政行為違法?；诒Ｗo(hù)相關(guān)當(dāng)事人權(quán)益考慮，如果原行政行為在被撤銷、改變之前曾發(fā)生過效力，并對當(dāng)事人權(quán)益產(chǎn)生一定影響的，則應(yīng)當(dāng)允許當(dāng)事人對原行政行為繼續(xù)復(fù)議或訴訟。這主要是因?yàn)樵谔囟ㄇ闆r下當(dāng)事人仍舊存在確認(rèn)的利益，如確認(rèn)原行政行為違法有利于當(dāng)事人后續(xù)主張國家賠償權(quán)利，或者有利于完成對于那些隨原行政行為被撤銷、變更而終結(jié)的法律問題得以繼續(xù)澄清。

第二，行政機(jī)關(guān)對合法的行政行為進(jìn)行改變應(yīng)當(dāng)具有事實(shí)或者法律上原因。按照依法行政的要求，行政機(jī)關(guān)原則上不得撤銷合法的行政行為，除非由于事實(shí)或者法律的原因使得該行為不再具有合法性。比如，在“許某工傷認(rèn)定復(fù)議案”中，案涉行政爭議起源于許某家屬因事先未提交許某去世時(shí)處于工作狀態(tài)的有效證據(jù)而導(dǎo)致工傷認(rèn)定部門作出不予認(rèn)定工傷決定。后許某所在公司對有關(guān)部門作出的不予認(rèn)定工傷決定不服向深圳市復(fù)議辦申請行政復(fù)議。在復(fù)議調(diào)解程序中，許某家屬向工傷認(rèn)定部門提交了足以證明許某去世時(shí)處于工作狀態(tài)的證據(jù)。工傷部門審查后認(rèn)定許某符合“在工作時(shí)間和工作崗位，突發(fā)疾病死亡或者在四十八小時(shí)之內(nèi)經(jīng)搶救無效死亡的”視同工傷的情形，擬撤銷原作出的不予認(rèn)定工傷決定，重新作出視同工傷的認(rèn)定。在該案中，工傷部門之所以改變已經(jīng)作出的工傷認(rèn)定結(jié)論，原因在于出現(xiàn)了足以改變原結(jié)論的證據(jù)?！稄V東省工傷保險(xiǎn)基金省級統(tǒng)籌業(yè)務(wù)規(guī)程》第59條第1款規(guī)定：“工傷認(rèn)定決定書送達(dá)后，經(jīng)社會保險(xiǎn)行政部門審查，存在下列情形之一的，可以對工傷認(rèn)定決定書作出變更：……（二）文書描述中存在事實(shí)疏漏的，或書寫錯(cuò)誤的；（三）法律法規(guī)規(guī)定的其他可以變更工傷認(rèn)定決定的情形?！睂τ谛姓袨榈暮戏ㄐ裕荒芤孕姓袨樽龀鰰r(shí)間節(jié)點(diǎn)的情況進(jìn)行判斷。從當(dāng)時(shí)行政行為作出時(shí)所依據(jù)的事實(shí)來看，并不存在事實(shí)的遺漏，所以當(dāng)時(shí)工傷部門所作不予認(rèn)定的結(jié)論本身是合乎法律規(guī)定的。在行政復(fù)議調(diào)解過程中，新證據(jù)的出現(xiàn)導(dǎo)致原行政行為所依賴的事實(shí)發(fā)生了變化，故而行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依據(jù)新的證據(jù)作為事實(shí)對原行政行為予以撤銷重作，即在客觀事實(shí)發(fā)生改變的情況下，撤銷原本合法的行政行為的同時(shí)，針對相同事項(xiàng)作出新的行政行為。

（三）平等對待原則的限制

行政機(jī)關(guān)在其裁量權(quán)的范圍內(nèi)對行政相對人的權(quán)利義務(wù)作出二次處理，不僅可能有悖行政行為的公定力原理，也可能違背行政法上的平等對待原則。從依法行政原則的角度而言，行政復(fù)議調(diào)解還需要受到平等對待原則的限制。

在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)為追求息事寧人在調(diào)解中調(diào)低行政處罰額度甚至撤銷行政處罰的實(shí)例并不少見。比如，在“某節(jié)能科技公司不服某區(qū)生態(tài)環(huán)境局行政處罰及區(qū)政府行政復(fù)議決定案”中，生態(tài)環(huán)境局依據(jù)《環(huán)境影響評價(jià)法》第25條的規(guī)定對行政相對人環(huán)保違法行為處以45萬元罰款。一審法院經(jīng)審理后認(rèn)為，“行政處罰決定執(zhí)法程序符合法律規(guī)定，處罰金額在法定的裁量幅度范圍內(nèi)，并無明顯不當(dāng)，涉案復(fù)議決定事實(shí)清楚、適用法律正確、程序合法，判決駁回某節(jié)能科技公司的訴訟請求?！钡墙?jīng)二審法院組織調(diào)解，該案最終卻以行政機(jī)關(guān)基于其法定裁量權(quán)范圍內(nèi)的罰款數(shù)額調(diào)整結(jié)案，而調(diào)整的主要因素既非原行政行為所依據(jù)的事實(shí)有誤，也非法律適用偏頗，而是“基于疫情期間企業(yè)經(jīng)營困難等合理訴求的考量”。又比如，在“江西某燃?xì)庥邢薰静环h市場監(jiān)督管理局行政處罰案”中，縣市場監(jiān)督管理局根據(jù)《規(guī)范價(jià)格行政處罰權(quán)的若干規(guī)定》，對燃?xì)夤咎幰赃`法所得4倍的罰款已是最低幅度，已經(jīng)沒有裁量空間。但是經(jīng)法院組織調(diào)解，該案最終也以調(diào)低罰款數(shù)額結(jié)案。行政訴訟中的調(diào)解與行政復(fù)議中的調(diào)解內(nèi)在邏輯具有一致性，因此考察行政復(fù)議調(diào)解問題不得不重視上述實(shí)例所暴露出來的法治風(fēng)險(xiǎn)。

對于行政相對人的違法行為，法律上的處理應(yīng)當(dāng)具有一致性。這種一致性包括兩個(gè)方面：一是法律適用的一致性。行政行為、司法裁判、行政復(fù)議決定、行政復(fù)議調(diào)解書本質(zhì)上都是法律適用的形式載體。無論是行政機(jī)關(guān)作出的行政行為，還是法院作出的司法裁判、行政復(fù)議機(jī)關(guān)作出行政復(fù)議決定，抑或行政機(jī)關(guān)與行政相對人之間的調(diào)解，都應(yīng)當(dāng)依照法律進(jìn)行，按照法律所規(guī)定的效果要件確定行政相對人的權(quán)利義務(wù)。這是國家意志同一性原理的要求。二是法律適用的平等性。無論是行政相對人是否申請行政復(fù)議、是否提起行政訴訟、是否同行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解，對于相同行政違法行為，行政相對人的權(quán)利義務(wù)都應(yīng)當(dāng)具有一致性。這是行政法上平等對待原則的要求。如果僅僅因?yàn)樾姓鄬θ颂崞鹆诵姓?fù)議或行政訴訟，行政機(jī)關(guān)便超出法律規(guī)定的范圍任意調(diào)低行政處罰額度，顯然背離了依法行政的基本要求。具體到行政復(fù)議調(diào)解問題上，行政機(jī)關(guān)對于違法或者不當(dāng)?shù)男姓袨橛袡?quán)進(jìn)行糾錯(cuò)，而對于合法的行政行為原則上不能進(jìn)行變更或撤銷，除非具有法律上的正當(dāng)理由。在實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)在復(fù)議調(diào)解過程中對同一事項(xiàng)進(jìn)行二次處理主要是為了通過降低行政處罰數(shù)額來獲得行政相對人的認(rèn)可，但卻很難獲得法律上的正當(dāng)理由支撐。這樣一來，勢必會誘發(fā)制度的“破窗效應(yīng)”。因?yàn)椋瑢τ谕瑯舆`法的行政相對人而言，只有提起行政復(fù)議的才能在調(diào)解中與行政機(jī)關(guān)“討價(jià)還價(jià)”，而未提起行政復(fù)議的則不能獲得這種“額外的利益”。行政機(jī)關(guān)如是操作的話，短期或許能夠在個(gè)案上提升調(diào)解撤回率，但長期勢必會激惹原本無意爭訟者大量涌入行政復(fù)議調(diào)解程序。更重要的是，在行政復(fù)議調(diào)解書不公開的制度安排之下，本應(yīng)依法行使的行政裁量權(quán)反而受制于行政相對人的復(fù)議申請，那么就不可避免地招致行政執(zhí)法的不平等現(xiàn)象，個(gè)案爭議化解的同時(shí)反而會滋生規(guī)則失范的風(fēng)險(xiǎn)。

綜上，行政復(fù)議調(diào)解必須重視法律適用上的平等，行政復(fù)議調(diào)解只能在法治的框架內(nèi)運(yùn)用行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)實(shí)現(xiàn)爭議的實(shí)質(zhì)性化解。無論行政相對人是否提起行政復(fù)議、是否同行政機(jī)關(guān)進(jìn)行調(diào)解，行政機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)秉持執(zhí)法和法律適用的一致性，確保行政相對人平等適用法律，而不能為了平息個(gè)案爭議任意改變合法的行政行為，更不能為了平息個(gè)案爭議人為地造成規(guī)則的失衡。

結(jié)語

行政復(fù)議調(diào)解是我國行政復(fù)議制度當(dāng)中具有很大爭議的一項(xiàng)制度。爭議背后的根源并非禁止論和支持論者之間制度偏好的差異，而是行政復(fù)議適用調(diào)解的法理基礎(chǔ)問題沒有得到很好解決。新《行政復(fù)議法》特別強(qiáng)調(diào)了調(diào)解在行政復(fù)議制度中的作用，希望將調(diào)解作為行政復(fù)議的法定裝置，進(jìn)而發(fā)揮實(shí)質(zhì)性化解行政爭議的特別功能?！缎姓?fù)議法實(shí)施條例》修訂在即，理論界和實(shí)務(wù)界也都樂見實(shí)施條例能在新《行政復(fù)議法》的基礎(chǔ)上對行政復(fù)議調(diào)解工作作出更為細(xì)致、周全的制度安排。從國家治理與社會和諧的角度來說，加強(qiáng)行政復(fù)議調(diào)解工作對于促進(jìn)行政爭議的前端解決，充分發(fā)揮行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢和化解行政爭議的主渠道作用具有重要意義。在這種背景下，亟需厘清行政復(fù)議調(diào)解的法理基礎(chǔ)，這不僅是為了解決長期以來理論界對該問題的學(xué)術(shù)爭議，更是為了積極回應(yīng)當(dāng)前行政復(fù)議調(diào)解工作的實(shí)踐需求。

本文從依法行政基本原理出發(fā)，認(rèn)為“行政權(quán)不可處分”并不構(gòu)成行政復(fù)議適用調(diào)解的根本障礙，但它仍舊是行政復(fù)議調(diào)解所必須遵循的界限。學(xué)界以往所主張的公眾參與、行政裁量、利益衡量等學(xué)說均存在一定的論證偏誤，難以為行政復(fù)議調(diào)解提供正當(dāng)基礎(chǔ)。行政復(fù)議調(diào)解真正的法理基礎(chǔ)在于行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)理論，它以行政機(jī)關(guān)的自我糾錯(cuò)為核心、以當(dāng)事人雙方合意的程序交涉為支撐、以行政復(fù)議機(jī)關(guān)的組織與審查為保障，構(gòu)筑了行政復(fù)議適用調(diào)解的基本框架。在行政復(fù)議法的制度框架內(nèi)，行政復(fù)議調(diào)解應(yīng)當(dāng)以爭議行政行為為核心展開，但這并不排斥行政復(fù)議機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)以其他方式協(xié)助解決行政爭議。行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)不得突破實(shí)質(zhì)確定力原則對行政相對人權(quán)利義務(wù)作二次處理，即使在例外情形下也應(yīng)當(dāng)遵循特定的法律規(guī)則。此外，行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)還應(yīng)當(dāng)確保法律適用的一致性，不能違反平等對待原則，不能為了平息個(gè)案爭議人為地造成規(guī)則的失衡。行政復(fù)議調(diào)解的法理基礎(chǔ)是行政復(fù)議調(diào)解整個(gè)制度的基點(diǎn)，只有解決好這個(gè)問題，才能真正避免制度上的反復(fù)，才能真正在法治的框架內(nèi)充分發(fā)揮調(diào)解化解行政爭議的制度功能。將行政復(fù)議調(diào)解的法理基礎(chǔ)限定在行政機(jī)關(guān)自我糾錯(cuò)理論，并不是為了限縮“應(yīng)調(diào)盡調(diào)”，而是為了依照法治的原則更好地實(shí)現(xiàn)“應(yīng)調(diào)盡調(diào)”。應(yīng)當(dāng)注意，實(shí)質(zhì)化解行政爭議的渠道有多種，行政復(fù)議調(diào)解只是其中之一，它只能在一定范圍內(nèi)發(fā)揮自身的作用，而不可能包羅萬象，否則便很可能引發(fā)制度之間的銜接紊亂。這就是制度的局限性。