經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，而上層建筑對(duì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)具有能動(dòng)的反作用。由于海洋經(jīng)濟(jì)的廣覆蓋和認(rèn)識(shí)過(guò)程的漸進(jìn)性，海洋管理體制調(diào)適勢(shì)所必然——從國(guó)家層面的“九龍治水”到系統(tǒng)統(tǒng)籌，再到地方層面的差異化創(chuàng)新，每一次體制調(diào)整都緊扣海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展脈搏，既為經(jīng)濟(jì)升級(jí)掃清制度障礙，也為后續(xù)發(fā)展筑牢體制根基。隨著海洋經(jīng)濟(jì)向“深?；?、科技化、綠色化”進(jìn)一步轉(zhuǎn)型，海洋管理體制仍將持續(xù)演化，但其核心始終是：以制度創(chuàng)新破解發(fā)展難題，為海洋經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)保障，隨著海洋經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展，管理體制也將從“被動(dòng)適應(yīng)”向“主動(dòng)保障”演化，而體制的每一次創(chuàng)新，又為海洋經(jīng)濟(jì)注入新動(dòng)能。

一、中國(guó)海洋管理體制的演化邏輯

中國(guó)海洋管理體制的演化，始終圍繞“適配經(jīng)濟(jì)需求、提升治理效能”展開(kāi)，大致經(jīng)歷三個(gè)關(guān)鍵階段，形成 “國(guó)家定框架、地方填細(xì)節(jié)”的動(dòng)態(tài)調(diào)整格局。

（一）國(guó)家層面：從分散管理到系統(tǒng)治理

1.初步分散管理階段（改革開(kāi)放至2000年）：此階段海洋經(jīng)濟(jì)以傳統(tǒng)漁業(yè)、港口運(yùn)輸為主，對(duì)應(yīng)“多部門(mén)各司其職”的體制 ——農(nóng)業(yè)部（后為農(nóng)業(yè)農(nóng)村部）管漁業(yè)生產(chǎn)，交通部（后為交通運(yùn)輸部）管港口與航運(yùn)，國(guó)土資源部管海域確權(quán)，國(guó)家海洋局（隸屬?lài)?guó)土資源部）管海洋監(jiān)察。這種“分領(lǐng)域管控”模式雖適應(yīng)了初期海洋經(jīng)濟(jì)“單點(diǎn)突破”的需求，但隨著全國(guó)1995年海洋生產(chǎn)總值突破3000億元、產(chǎn)業(yè)間關(guān)聯(lián)增強(qiáng)，跨部門(mén)協(xié)同短板凸顯，如港口建設(shè)與漁業(yè)養(yǎng)殖的海域沖突、海洋污染防治的權(quán)責(zé)交叉等問(wèn)題逐漸顯現(xiàn)。

2. 統(tǒng)籌整合起步階段（2001-2017年）：為應(yīng)對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)向“產(chǎn)業(yè)集群化”轉(zhuǎn)型（2010年海洋生產(chǎn)總值突破4萬(wàn)億元），2013年機(jī)構(gòu)改革將國(guó)家海洋局從國(guó)土資源部劃出，改為由國(guó)土資源部管理的國(guó)家局，強(qiáng)化其海洋綜合管理職能，推動(dòng)“海域使用審批—海洋生態(tài)保護(hù)—執(zhí)法監(jiān)察”的協(xié)同。這一調(diào)整直接支撐了“十二五”“十三五”期間海洋經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，2017年全國(guó)海洋生產(chǎn)總值達(dá)7.7萬(wàn)億元，年均增速超8%。

3. 系統(tǒng)治理深化階段（2018年至今）：隨著海洋經(jīng)濟(jì)向深海開(kāi)發(fā)、科技賦能、綠色轉(zhuǎn)型跨越（2020年突破8萬(wàn)億元），2018年機(jī)構(gòu)改革將國(guó)家海洋局職責(zé)劃入自然資源部，加掛國(guó)家海洋局牌子，實(shí)現(xiàn)“山水林田湖草沙?！币惑w化保護(hù)和系統(tǒng)治理。這一頂層設(shè)計(jì)解決了陸海治理分割問(wèn)題，同時(shí)通過(guò)自然資源部的宏觀調(diào)控能力，推動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)與國(guó)土空間規(guī)劃、生態(tài)文明建設(shè)深度融合。

（二）地方層面：從“跟跑?chē)?guó)家”到“特色創(chuàng)新”

地方海洋管理體制始終是國(guó)家框架的“微觀實(shí)踐場(chǎng)”，且隨區(qū)域經(jīng)濟(jì)特色不斷創(chuàng)新：早期（2000年前）地方多復(fù)制國(guó)家“多部門(mén)分管”模式，如浙江由交通廳管港口、農(nóng)業(yè)廳管漁業(yè)。2013年后隨國(guó)家統(tǒng)籌導(dǎo)向，地方開(kāi)始整合職能，如廣東2014年成立海洋與漁業(yè)廳。2018年后則進(jìn)入“特色化突破”階段 ——浙江因港口經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，2024年成立海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展廳整合港口與海洋職能，海南因南海資源開(kāi)發(fā)需求，同步設(shè)立海洋礦產(chǎn)資源處，深圳因科技產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，在“半獨(dú)立”框架下聚焦海洋科技。珠海則憑借群島資源與灣區(qū)區(qū)位，創(chuàng)新構(gòu)建“三海聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，形成“國(guó)家定方向、地方找路徑”的演化特征。

二、省級(jí)改革：戰(zhàn)略導(dǎo)向下的職能重構(gòu)與深層適配（一）浙江：“港口—海洋”整合背后的經(jīng)濟(jì)邏輯

浙江省2024年成立海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展廳，并非簡(jiǎn)單的職能疊加，而是對(duì)“港口經(jīng)濟(jì)引領(lǐng)海洋經(jīng)濟(jì)”這一核心特征的深度適配。改革開(kāi)放以來(lái)，浙江海洋經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷“漁業(yè)為主（1980s）—港口運(yùn)輸崛起（2000s）—港產(chǎn)城融合（2020s）”的轉(zhuǎn)型，2023年寧波舟山港貨物吞吐量占全國(guó)11.5%，港口經(jīng)濟(jì)對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率超40%。此前“交通廳管港口、自然資源廳管海洋”的體制，導(dǎo)致港口規(guī)劃與海洋產(chǎn)業(yè)布局脫節(jié)，新成立的海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展廳通過(guò)“港口規(guī)劃—海域?qū)徟a(chǎn)業(yè)招商”全鏈條統(tǒng)籌，2024年推動(dòng)寧波舟山港新增國(guó)際航線(xiàn) 12條，配套的臨港裝備產(chǎn)業(yè)園產(chǎn)值增長(zhǎng)28%，同時(shí)，通過(guò)推進(jìn)“四港聯(lián)動(dòng)”（海港、陸港、空港、信息港）智慧平臺(tái)，使貨物通關(guān)效率提升35%，進(jìn)一步釋放港口經(jīng)濟(jì)紅利。

（二）海南：“礦產(chǎn)資源處”設(shè)立的戰(zhàn)略深意

海南省在省海洋廳增設(shè)海洋礦產(chǎn)資源勘查開(kāi)發(fā)處，是國(guó)家“深海戰(zhàn)略”與地方“自貿(mào)港經(jīng)濟(jì)”雙重驅(qū)動(dòng)下的精準(zhǔn)調(diào)整。從國(guó)家層面看，2023年《全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十四五” 規(guī)劃》提出“推進(jìn)南海油氣資源開(kāi)發(fā)”，海南作為前沿陣地，此前無(wú)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)接深海礦產(chǎn)勘探。從地方層面看，海南自貿(mào)港“零關(guān)稅”政策為深海裝備進(jìn)口提供便利，2024年海洋新能源產(chǎn)業(yè)增速達(dá)67%，亟需專(zhuān)業(yè)化機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌“資源勘探—裝備進(jìn)口—產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化”。礦產(chǎn)資源處成立后，建立“勘探項(xiàng)目—政策支持—企業(yè)服務(wù)”專(zhuān)班機(jī)制，2024年推動(dòng)深海勘探項(xiàng)目審批時(shí)間縮短至8個(gè)月，新增勘探區(qū)塊4個(gè)，配套的深海裝備維修基地落地三亞，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)投資增長(zhǎng)45%，實(shí)現(xiàn)“國(guó)家戰(zhàn)略落地—地方經(jīng)濟(jì)受益”的雙向適配。

（三）廣東：“發(fā)改委主導(dǎo)海洋經(jīng)濟(jì)”

廣東省近期將海洋經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌職能劃歸發(fā)改委，是基于“海洋經(jīng)濟(jì)規(guī)模大、區(qū)域差異顯著”的選擇。2024年廣東海洋生產(chǎn)總值占全國(guó)五分之一，但區(qū)域發(fā)展不均——珠三角海洋經(jīng)濟(jì)以高端裝備、海洋科技為主，粵東粵西仍以傳統(tǒng)漁業(yè)、臨港工業(yè)為主。目前，全省的資源統(tǒng)籌力度有所加強(qiáng)，2024年珠三角電網(wǎng)企業(yè)向粵東投資120億元建設(shè)輸電通道，推動(dòng)3個(gè)風(fēng)電項(xiàng)目提前并網(wǎng)，年發(fā)電量增加25億千瓦時(shí)。同時(shí)，省海洋局推行的“標(biāo)準(zhǔn)?！惫?yīng)制度，將海域使用審批從“一項(xiàng)目一論證”改為“片區(qū)整體論證”，2024年珠海、湛江等地23個(gè)海洋產(chǎn)業(yè)園項(xiàng)目審批時(shí)間平均縮短60%，激發(fā)了市場(chǎng)活力。

三省三市海洋機(jī)構(gòu)改革核心舉措(2024年)

三、市級(jí)實(shí)踐：產(chǎn)業(yè)適配性的差異化探索（一）深圳：“半獨(dú)立”狀態(tài)的海洋經(jīng)濟(jì)科技導(dǎo)向

深圳市海洋發(fā)展局“業(yè)務(wù)獨(dú)立、人事財(cái)務(wù)歸規(guī)資局”的模式，是“科技驅(qū)動(dòng)海洋經(jīng)濟(jì)”與“行政資源統(tǒng)籌”之間的階段性平衡。目前，海洋大學(xué)、深海科考中心、海洋綜合試驗(yàn)場(chǎng)等項(xiàng)目穩(wěn)步推進(jìn)，海洋產(chǎn)業(yè)發(fā)展急需找到新的動(dòng)力，由專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)落地和科技成果轉(zhuǎn)化。海洋發(fā)展局成立后，一方面明確了以海上信息設(shè)施為主導(dǎo)的海上新基建、海上大基建等公共基礎(chǔ)設(shè)施投入，以引導(dǎo)社會(huì)資本下海。另一方面，實(shí)現(xiàn)科研項(xiàng)目“立項(xiàng)—監(jiān)管—驗(yàn)收”一體化（單筆超500萬(wàn)元資金需規(guī)資局與海洋局聯(lián)合審批）。這種“半獨(dú)立”狀態(tài)，既體現(xiàn)深圳對(duì)“科技優(yōu)先”的堅(jiān)持，也反映地方在國(guó)家行政體制框架下的探索局限，未來(lái)需通過(guò)“事權(quán)—財(cái)權(quán)”匹配進(jìn)一步優(yōu)化，更好地適應(yīng)科技型海洋經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需求。

（二）湛江：“職能劃轉(zhuǎn)”背后的臨港經(jīng)濟(jì)訴求

湛江市將海洋經(jīng)濟(jì)規(guī)劃職能從自然資源局劃至海洋與漁業(yè)局，是對(duì)“臨港工業(yè)主導(dǎo)海洋經(jīng)濟(jì)”的精準(zhǔn)響應(yīng)。湛江海洋經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期以“臨港工業(yè)+傳統(tǒng)漁業(yè)”為核心，2023年巴斯夫一體化基地、寶鋼湛江鋼鐵零碳工廠(chǎng)等重大項(xiàng)目對(duì)海洋經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)率超50%。此前在“自然資源局管規(guī)劃、海洋與漁業(yè)局管產(chǎn)業(yè)”的體制下，規(guī)劃與產(chǎn)業(yè)需求銜接方面有所不足。職能劃轉(zhuǎn)后，海洋與漁業(yè)局成立“臨港項(xiàng)目服務(wù)專(zhuān)班”，實(shí)現(xiàn)“規(guī)劃編制—海域?qū)徟涮捉ㄔO(shè)”同步推進(jìn)。此外，該局推動(dòng)“藍(lán)色能源+藍(lán)色糧倉(cāng)”模式，2024年重力式深水網(wǎng)箱產(chǎn)量增長(zhǎng)32%。

（三）珠海：“三海聯(lián)動(dòng)”機(jī)制的協(xié)同創(chuàng)新與制度突破

珠海市2024年掛牌成立海洋發(fā)展局，構(gòu)建“海洋發(fā)展局統(tǒng)籌決策、萬(wàn)山試驗(yàn)區(qū)專(zhuān)注開(kāi)發(fā)、海洋發(fā)展集團(tuán)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)”的“三海聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，是對(duì)“群島經(jīng)濟(jì)+灣區(qū)協(xié)同”獨(dú)特稟賦的制度創(chuàng)新。作為珠三角海域面積最大、島嶼最多的城市（9348平方公里海域、262個(gè)島嶼），珠海此前因涉海職能分散在12個(gè)部門(mén)，用海審批周期長(zhǎng)的問(wèn)題不易解決。新機(jī)制通過(guò)三層職能協(xié)同實(shí)現(xiàn)突破：海洋發(fā)展局整合分散的海域?qū)徟?、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃等32項(xiàng)職能，建立“用海保障一張圖”制度。萬(wàn)山試驗(yàn)區(qū)聚焦海島開(kāi)發(fā)，建設(shè)國(guó)家海洋綜合試驗(yàn)場(chǎng)。海洋發(fā)展集團(tuán)負(fù)責(zé)項(xiàng)目融資運(yùn)營(yíng)，創(chuàng)新推出海洋裝備登記備案制度，使深海養(yǎng)殖平臺(tái)可作為抵押物獲取貸款。

三省三市海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展核心指標(biāo)（2024年）

四、改革深水區(qū)：演化規(guī)律與未來(lái)方向（一）中國(guó)海洋管理體制的演化規(guī)律

我國(guó)海洋管理體制遵循“經(jīng)濟(jì)需求牽引—體制調(diào)整適配—保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展”規(guī)律，每一次重大體制調(diào)整后，海洋經(jīng)濟(jì)增速均有提升——2013年國(guó)家海洋局調(diào)整后，2014年海洋經(jīng)濟(jì)增速達(dá)7.7%，較2013年提高0.5個(gè)百分點(diǎn)。2018年自然資源部統(tǒng)籌海洋職能后，2019年增速達(dá)6.2%，高于同期GDP增速 0.1個(gè)百分點(diǎn)。2024年地方差異化改革深化，全國(guó)海洋經(jīng)濟(jì)增速達(dá)6.5%。

（二）未來(lái)深化方向

權(quán)責(zé)匹配，破解“半獨(dú)立”困境。參考海南“省委海洋委—省海洋廳”層級(jí)架構(gòu)，設(shè)立深圳市海洋發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，由市政府分管領(lǐng)導(dǎo)牽頭，協(xié)調(diào)規(guī)資局與海洋發(fā)展局的人事財(cái)務(wù)權(quán)限，建立“事權(quán)與財(cái)權(quán)掛鉤”機(jī)制——如海洋發(fā)展局主導(dǎo)的科技項(xiàng)目，資金審批權(quán)限可下放至該局，僅需規(guī)資局備案，以提升決策效率。

生態(tài)協(xié)同，彌補(bǔ)“生態(tài)短板”。借鑒浙江“海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展廳+生態(tài)環(huán)境廳”聯(lián)合辦公機(jī)制，在廣東省發(fā)改委設(shè)立海洋生態(tài)保護(hù)協(xié)調(diào)處，建立“經(jīng)濟(jì)規(guī)劃—生態(tài)評(píng)估—補(bǔ)償機(jī)制”同步流程。

基層延伸，解決“執(zhí)法碎片化”。整合省級(jí)海洋和漁業(yè)監(jiān)察總隊(duì)與市縣執(zhí)法隊(duì)伍，建立“省級(jí)統(tǒng)籌—市縣派駐”模式，統(tǒng)一行使海域巡查、污染防治等職能，提升基層執(zhí)行力，保障深海開(kāi)發(fā)與生態(tài)保護(hù)的落地。

協(xié)同優(yōu)化：完善“三海聯(lián)動(dòng)”機(jī)制：針對(duì)區(qū)級(jí)權(quán)限模糊問(wèn)題，建立“市級(jí)清單授權(quán)+區(qū)域動(dòng)態(tài)調(diào)整”制度，明確海洋發(fā)展局與萬(wàn)山試驗(yàn)區(qū)的權(quán)責(zé)邊界，對(duì)試驗(yàn)場(chǎng)建設(shè)等重大項(xiàng)目實(shí)行“聯(lián)合審批—分頭落實(shí)”模式，減少流程梗阻。

• 信息來(lái)源：海洋經(jīng)濟(jì)微信公眾號(hào) 胡振宇研究員 7月31日在深圳市委編辦機(jī)構(gòu)編制大講堂講課摘要。

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