近日，楹庭礦業(yè)律師團(tuán)隊(duì)接待了多家來(lái)自甘肅平?jīng)龅牡V業(yè)企業(yè)咨詢(xún)。其中一家企業(yè)擁有一座歷史悠久的露天礦山，早在2000年代初便依法取得了采礦許可證，礦區(qū)范圍也早已由主管部門(mén)正式劃定。然而，近期當(dāng)?shù)刈匀毁Y源部門(mén)突然將該礦區(qū)部分甚至全部區(qū)域劃入“永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)”，導(dǎo)致企業(yè)陷入無(wú)法開(kāi)采的困境。

根據(jù)我國(guó)《土地管理法》和《基本農(nóng)田保護(hù)條例》的規(guī)定，永久基本農(nóng)田實(shí)行最嚴(yán)格的保護(hù)制度，任何單位和個(gè)人不得擅自占用或改變其用途。一旦某地塊被納入永久基本農(nóng)田，就意味著禁止進(jìn)行礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)、非農(nóng)建設(shè)等一切可能破壞耕作層的行為。若企業(yè)在明知土地已為基本農(nóng)田的情況下仍強(qiáng)行開(kāi)采，不僅構(gòu)成行政違法，情節(jié)嚴(yán)重的還可能觸犯《刑法》“非法占用農(nóng)用地罪”，相關(guān)責(zé)任人將面臨刑事責(zé)任。

這讓企業(yè)主百思不得其解：我的采礦許可是合法取得的，礦區(qū)邊界早年就已確定并完成登記，為何如今卻被劃入基本農(nóng)田？難道政府可以隨意推翻自己當(dāng)初的行政許可嗎？

這并非個(gè)別現(xiàn)象，而是我國(guó)長(zhǎng)期存在的“多規(guī)沖突”問(wèn)題的集中體現(xiàn)。

一、“規(guī)劃打架”：歷史遺留的制度性矛盾

在過(guò)去很長(zhǎng)一段時(shí)間里，我國(guó)的空間規(guī)劃體系各類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃由不同職能部門(mén)主導(dǎo)編制，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制：自然資源部門(mén)負(fù)責(zé)編制土地利用總體規(guī)劃；原國(guó)土資源部門(mén)制定礦產(chǎn)資源規(guī)劃；林業(yè)部門(mén)管理林地保護(hù)規(guī)劃；水利部門(mén)掌握水域及水利工程保護(hù)線(xiàn)；生態(tài)環(huán)境部門(mén)劃定生態(tài)保護(hù)紅線(xiàn)；農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)則承擔(dān)永久基本農(nóng)田劃定任務(wù)。
這些規(guī)劃分屬不同系統(tǒng)，數(shù)據(jù)不共享、審批不聯(lián)動(dòng)、邊界不銜接，導(dǎo)致同一塊土地在不同規(guī)劃中被賦予截然不同的功能屬性。本案正是典型例證：早年在沒(méi)有完善礦產(chǎn)資源規(guī)劃的情況下，土地利用總體規(guī)劃先行將某地塊劃為一般耕地或未利用地；隨后，因當(dāng)?shù)刭Y源稟賦優(yōu)越，該地塊被依法設(shè)置為采礦權(quán)范圍，并頒發(fā)了采礦許可證。但若干年后，地方主管部門(mén)為完成上級(jí)下達(dá)的基本農(nóng)田保護(hù)指標(biāo)，又將該區(qū)域重新劃為“永久基本農(nóng)田”。

這種“先設(shè)礦權(quán)、后劃農(nóng)田”的倒置操作，本質(zhì)上是行政規(guī)劃失誤的結(jié)果，卻讓企業(yè)承擔(dān)了無(wú)法經(jīng)營(yíng)的后果。企業(yè)基于對(duì)政府行政許可的信賴(lài)投入巨資開(kāi)發(fā)建設(shè)，如今卻因規(guī)劃調(diào)整而被迫停產(chǎn)，合法權(quán)益嚴(yán)重受損。

二、“一張圖”時(shí)代來(lái)臨：國(guó)土空間規(guī)劃改革破局

值得慶幸的是，相關(guān)部門(mén)已意識(shí)到這一深層次問(wèn)題。2019年以來(lái)相關(guān)部門(mén)先后印發(fā)《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》等文件，明確提出推進(jìn)“多規(guī)合一”，建立全國(guó)統(tǒng)一的“國(guó)土空間規(guī)劃”體系，實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖管到底”。

新的國(guó)土空間規(guī)劃整合了原有的主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)保護(hù)規(guī)劃、礦產(chǎn)資源規(guī)劃等多項(xiàng)內(nèi)容，統(tǒng)籌安排生態(tài)保護(hù)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)三大空間，從根本上解決“規(guī)劃打架”問(wèn)題。目前，全國(guó)各省、市、縣正在陸續(xù)公布本級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃，“一張圖”管理系統(tǒng)逐步上線(xiàn)運(yùn)行，未來(lái)類(lèi)似沖突有望大幅減少。

但現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是：歷史遺留問(wèn)題如何化解？

本案中，即便整體規(guī)劃已趨統(tǒng)一，企業(yè)仍面臨兩難處境：若礦區(qū)范圍內(nèi)存在基本農(nóng)田：意味著核心開(kāi)采區(qū)被禁用，礦業(yè)權(quán)事實(shí)上無(wú)法行使；若尾礦庫(kù)、運(yùn)輸?shù)缆?、供電線(xiàn)路等配套設(shè)施需占用基本農(nóng)田：即使礦區(qū)本身合規(guī)，也無(wú)法形成完整的開(kāi)發(fā)利用方案，項(xiàng)目仍無(wú)法落地。尤其對(duì)于露天開(kāi)采礦山，地表擾動(dòng)范圍大，不可避免會(huì)涉及礦區(qū)外的土地使用，審批難度極高。即便是戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源項(xiàng)目，也必須依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、林地草地占用等手續(xù)，否則仍屬違法。

三、企業(yè)維權(quán)的兩大法律路徑

面對(duì)此類(lèi)困境，企業(yè)應(yīng)從以下兩個(gè)維度展開(kāi)法律分析與維權(quán)行動(dòng)：

路徑一：審查基本農(nóng)田劃定的合法性。

首先，必須核查此次基本農(nóng)田劃定是否程序合法、依據(jù)充分：劃定時(shí)是否履行了公告、聽(tīng)證等法定程序？是否征求了采礦權(quán)人意見(jiàn)？劃定過(guò)程中是否考慮了已有礦業(yè)權(quán)的存在？是否存在“湊數(shù)劃田”、人為虛報(bào)面積以完成指標(biāo)的情況？

如果基本農(nóng)田的劃定存在重大程序違法或明顯不合理，企業(yè)可依法提起行政復(fù)議或行政訴訟，請(qǐng)求撤銷(xiāo)或變更該劃定行為。最高人民法院在多個(gè)判例中明確指出，行政機(jī)關(guān)在作出影響相對(duì)人重大權(quán)益的決定前，應(yīng)當(dāng)保障其陳述權(quán)、申辯權(quán)和聽(tīng)證權(quán)，否則構(gòu)成程序違法。

路徑二：主張公平合理的補(bǔ)償

若基本農(nóng)田劃定程序合法，且確屬公共利益需要（如保障糧食安全），則企業(yè)的個(gè)人利益需為公共利益讓步。但讓步不等于犧牲。

根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》第二十六條及相關(guān)法律規(guī)定，因國(guó)家政策調(diào)整或公共利益需要提前收回礦業(yè)權(quán)的，應(yīng)當(dāng)給予公平、合理、充分的補(bǔ)償。補(bǔ)償范圍不僅包括地面廠(chǎng)房、設(shè)備等有形資產(chǎn)，更應(yīng)涵蓋剝巖、巷道、基礎(chǔ)設(shè)施等前期投入，以及礦業(yè)權(quán)的市場(chǎng)價(jià)值和合理預(yù)期收益損失。

僅僅退還剩余年限的價(jià)款或象征性補(bǔ)償，顯然違背法治原則和產(chǎn)權(quán)保護(hù)精神。行政機(jī)關(guān)不得以“財(cái)政困難”“歷史遺留問(wèn)題”等理由推諉補(bǔ)償責(zé)任。相反，應(yīng)主動(dòng)作為，建立透明、公正的評(píng)估機(jī)制，確保企業(yè)獲得與其損失相匹配的賠償。

四、結(jié)語(yǔ)：別讓企業(yè)為規(guī)劃錯(cuò)誤買(mǎi)單

礦企遭遇“礦區(qū)變農(nóng)田”，表面看是政策調(diào)整，實(shí)則是規(guī)劃管理的歷史欠賬。解決問(wèn)題的關(guān)鍵，在于厘清責(zé)任歸屬：是企業(yè)違法？還是規(guī)劃失序？

行政機(jī)關(guān)在推進(jìn)生態(tài)保護(hù)的同時(shí)，尊重歷史、正視問(wèn)題，依法依規(guī)處理存量矛盾。對(duì)于因規(guī)劃變更導(dǎo)致合法權(quán)益受損的企業(yè)，必須兌現(xiàn)“信賴(lài)?yán)姹Ｗo(hù)”承諾，給予合理補(bǔ)償。

廣大礦企，遇到類(lèi)似問(wèn)題，請(qǐng)勿盲目開(kāi)工，也不要被動(dòng)等待。及時(shí)收集證據(jù)，尋求專(zhuān)業(yè)法律支持，制定個(gè)性化維權(quán)方案，才能最大限度維護(hù)自身權(quán)益。

唯有如此，才能真正實(shí)現(xiàn)法治化營(yíng)商環(huán)境，讓每一份合法投資都得到應(yīng)有的尊重與保障。