鄭功成：社保新司法解釋并非“全民強(qiáng)制保險(xiǎn)”，釋放出了四個(gè)強(qiáng)烈信號(hào)

學(xué)思平治

“不繳社?！奔s定無(wú)效的新司法解釋?zhuān)ㄏ路Q(chēng)“司法解釋”）于9月1日施行，一段時(shí)間以來(lái)引發(fā)輿論關(guān)注。

近日，中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)、中國(guó)人民大學(xué)教授鄭功成在接受澎湃新聞專(zhuān)訪時(shí)表示，司法解釋目前存在著被誤讀、誤導(dǎo)現(xiàn)象，需要澄清，司法解釋并非出臺(tái)新規(guī)，而是對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)法》《勞動(dòng)法》等法律規(guī)制的重申。同時(shí)，司法解釋并非“全民強(qiáng)制保險(xiǎn)”，而是落實(shí)用人單位與職工“應(yīng)當(dāng)”參保繳費(fèi)的法律規(guī)制，對(duì)其他人員則仍然是能夠自愿選擇的“可以”參保。

鄭功成表示，司法解釋引發(fā)如此廣泛關(guān)注，甚至引起部分小微企業(yè)、個(gè)體工商戶緊張，表明現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度確實(shí)存在著不足。為此，我國(guó)需要盡快優(yōu)化社會(huì)保險(xiǎn)制度安排，以使這一制度在得到公眾廣泛認(rèn)同的條件下行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

司法解釋釋放出四個(gè)強(qiáng)烈信號(hào)

澎湃新聞：司法解釋釋放出怎樣的信號(hào)？

鄭功成：最高法的司法解釋引起如此廣泛的關(guān)注，完全可以理解，因?yàn)樯鐣?huì)保險(xiǎn)既關(guān)乎勞動(dòng)者的切身利益，也與用人單位的運(yùn)行成本緊密相關(guān)。不過(guò)，目前存在著誤讀、誤導(dǎo)現(xiàn)象，需要澄清。一是最高法的司法解釋并非出臺(tái)新規(guī)，而是對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)法》《勞動(dòng)法》等法律規(guī)制的重申。例如，《社會(huì)保險(xiǎn)法》第10條、23條、33條、44條、53條明確規(guī)定了職工應(yīng)當(dāng)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)，第57條規(guī)定用人單位應(yīng)當(dāng)為職工參保繳費(fèi)，第84條、86條規(guī)定了用人單位不依法參保繳費(fèi)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。二是這次司法解釋并非“全民強(qiáng)制保險(xiǎn)”，而是落實(shí)用人單位與職工“應(yīng)當(dāng)”參保繳費(fèi)的法律規(guī)制，對(duì)其他人員則仍然是能夠自愿選擇的“可以”參保，因?yàn)樗痉ń忉屩荒茏駨姆傻谋玖x而不能凌駕于法律之上或者曲解法律。

不過(guò)，這次司法解釋也釋放出四個(gè)強(qiáng)烈信號(hào)：一是維護(hù)法律是國(guó)家最大的規(guī)矩，任何組織（單位）與個(gè)人都只有守法的義務(wù)而無(wú)改變法律規(guī)制的權(quán)力?！渡鐣?huì)保險(xiǎn)法》明確規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)是用人單位和職工的法定義務(wù)，這決定了無(wú)論用人單位與勞動(dòng)者個(gè)人以什么名義、何種理由都不可能規(guī)避其法定義務(wù)。二是表明國(guó)家更加重視維護(hù)勞動(dòng)者的合法權(quán)益，同時(shí)要?jiǎng)?chuàng)造更加公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。因?yàn)槿绻试S用人單位或職工通過(guò)多種方式來(lái)規(guī)避社會(huì)保險(xiǎn)參保繳費(fèi)義務(wù)，勢(shì)必造成勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益受損，也會(huì)導(dǎo)致依法參保的用人單位因付出更高的用工成本而處于不利的競(jìng)爭(zhēng)地位，從而應(yīng)當(dāng)不被允許。三是“止紛定爭(zhēng)”。在以往的司法實(shí)踐中，對(duì)用人單位與勞動(dòng)者個(gè)人簽訂過(guò)所謂“職工自愿放棄社?！眳f(xié)議或“勞動(dòng)者單方承諾放棄社?！笔欠褚肪縿趧?dòng)者的失信之責(zé)，確實(shí)存在著爭(zhēng)議，甚至出現(xiàn)過(guò)個(gè)別地方人民法院以勞動(dòng)者“不誠(chéng)信”為由對(duì)勞動(dòng)者依法維護(hù)自身社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益的訴訟判其敗訴的現(xiàn)象，這種判例顯然是將“勞資雙方的約定”或“勞動(dòng)者單方的承諾”凌駕于法律規(guī)制之上，引發(fā)公眾認(rèn)知混亂，并導(dǎo)致采取類(lèi)似行為規(guī)避參保繳費(fèi)義務(wù)現(xiàn)象擴(kuò)散，這次司法解釋的出臺(tái)，能夠起到“止紛定爭(zhēng)”作用。四是我國(guó)社會(huì)保障制度需要盡快通過(guò)全面深化改革實(shí)現(xiàn)制度優(yōu)化。這次司法解釋引發(fā)如此廣泛的關(guān)注，甚至引起部分小微企業(yè)、個(gè)體工商戶緊張，表明現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)制度確實(shí)存在著不足，如繳費(fèi)負(fù)擔(dān)偏重、籌資不公、待遇差距偏大等，為此，我國(guó)需要盡快優(yōu)化社會(huì)保險(xiǎn)制度安排，以使這一制度在得到公眾廣泛認(rèn)同的條件下行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

澎湃新聞：依法參加社保、繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)本是用人單位和勞動(dòng)者的義務(wù)，為何需要司法解釋再次強(qiáng)調(diào)？為何選擇現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)？

鄭功成：法律的效果是需要通過(guò)司法實(shí)踐才能充分顯現(xiàn)的，判例是最好的例證。而司法解釋直接為各級(jí)人民法院裁決社會(huì)保險(xiǎn)糾紛案件提供了統(tǒng)一依據(jù)。一方面，這次司法解釋是解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的需要。因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)中用人單位為降低用工成本而規(guī)避參加社會(huì)保險(xiǎn)的現(xiàn)象并不罕見(jiàn)，而勞動(dòng)者維權(quán)意識(shí)在高漲，社會(huì)保險(xiǎn)訴訟案件明顯增加，司法裁判需要讓用人單位與勞動(dòng)者都明了在社會(huì)保險(xiǎn)實(shí)踐中哪些可為，哪些不可為，進(jìn)而提供清晰、穩(wěn)定的預(yù)期。另一方面，這次司法解釋也是時(shí)代發(fā)展的需要。中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程在全面提速，走向共同富裕的步伐在穩(wěn)步邁進(jìn)，而社會(huì)保障作為國(guó)家現(xiàn)代化的標(biāo)配和支撐共同富裕的關(guān)鍵性制度安排，也到了必須要進(jìn)入理性建制和高質(zhì)量發(fā)展階段了，社會(huì)保險(xiǎn)作為中國(guó)特色社會(huì)保障體系的主體性制度安排更需要盡快走向成熟、定型。黨的十八大以來(lái)，中央出臺(tái)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革、醫(yī)療保障改革、社會(huì)救助改革、養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展等多個(gè)頂層設(shè)計(jì)，今年以來(lái)更明確提出“投資于人”“促進(jìn)人口高質(zhì)量發(fā)展”等宏觀政策取向，全國(guó)人大常委會(huì)同時(shí)審議社會(huì)救助法、醫(yī)療保障法，中央還出臺(tái)了關(guān)于進(jìn)一步保障和改善民生、著力解決群眾急難愁盼的政策性文件，這些都表明國(guó)家對(duì)社會(huì)保障的高度重視，我國(guó)社會(huì)保障事業(yè)已經(jīng)進(jìn)入全面理性建制并追求高質(zhì)量發(fā)展的新階段。

澎湃新聞：司法解釋的施行，將會(huì)給勞動(dòng)者和企業(yè)帶來(lái)哪些影響？

鄭功成：對(duì)企業(yè)而言，首先是營(yíng)造更加公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，即任何企業(yè)都不能再以規(guī)避社會(huì)保險(xiǎn)來(lái)降低用工成本贏得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，所有企業(yè)在法定社會(huì)保險(xiǎn)方面的負(fù)擔(dān)都走向真正的公平，但對(duì)小微企業(yè)、個(gè)體工商戶而言確實(shí)會(huì)增加用工成本，導(dǎo)致壓力增加。對(duì)勞動(dòng)者而言，法定社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)益會(huì)得到切實(shí)保障，有利于化解后顧之憂、增進(jìn)穩(wěn)定的長(zhǎng)期福祉，但也會(huì)因依法繳費(fèi)而減少即期收入。因此，企業(yè)需要理性認(rèn)識(shí)參保繳費(fèi)是法定義務(wù)，更是共同營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的需要；勞動(dòng)者則需要理性考量風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與未來(lái)福祉，讓人生享有更加穩(wěn)定的預(yù)期和保障。當(dāng)然，還需要降低偏高的單位費(fèi)率，同步提高勞動(dòng)報(bào)酬，有了這兩者的配合聯(lián)動(dòng)，社會(huì)保險(xiǎn)政策才能順利落實(shí)。我希望這次司法解釋帶來(lái)的不僅是將用人單位與職工的法定參保繳費(fèi)義務(wù)落到實(shí)處，還應(yīng)當(dāng)同步推動(dòng)現(xiàn)行制度安排的優(yōu)化。

如何讓制度進(jìn)一步優(yōu)化

澎湃新聞：司法解釋在社會(huì)上引起了一些討論，您認(rèn)為這是否暴露出當(dāng)前社保制度中一些需要完善的問(wèn)題？

鄭功成：大家高度關(guān)注這次司法解釋是好現(xiàn)象，它顯示了公眾對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)的重視，也必然引發(fā)整個(gè)社會(huì)全面審視現(xiàn)行社會(huì)保險(xiǎn)，進(jìn)而督促加快制度優(yōu)化步伐。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，由于改革初期存在著迷信私有化、市場(chǎng)化的路徑偏差，以及自下而上、試點(diǎn)探索的歷史局限性，現(xiàn)行制度客觀上存在著不足。盡管黨的十八大以來(lái)通過(guò)全面深化改革已經(jīng)矯正了航向，但已經(jīng)形成的路徑依賴(lài)非短期內(nèi)可以完全矯正，還需要按照黨的二十屆三中全會(huì)的明確要求，以促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以制度建設(shè)為主線，通過(guò)進(jìn)一步全面深化改革促使現(xiàn)行制度安排得到全面優(yōu)化。當(dāng)前存在的主要問(wèn)題有：由于設(shè)置個(gè)人賬戶和地方分割統(tǒng)籌、群體分割建制帶來(lái)的公共性不足與公平性不足，以及這種不足和超常規(guī)老齡化、數(shù)字化轉(zhuǎn)型挑戰(zhàn)帶來(lái)的可持續(xù)性弱化。我們必須正視現(xiàn)行制度安排存在的問(wèn)題，著力解決公共性不足、公平性不足、可持續(xù)性不足等問(wèn)題，確保這一制度的公信力，使之成為全體人民真正信賴(lài)的可靠保障。

澎湃新聞：繳納社保，短期內(nèi)可能會(huì)減少勞動(dòng)者實(shí)際到手的收入，對(duì)一些小微企業(yè)、個(gè)體商戶也是不小的壓力，如何解決這種結(jié)構(gòu)性矛盾、讓政策更好地落地發(fā)揮作用？ 鄭功成：關(guān)鍵問(wèn)題還是費(fèi)率偏高，而費(fèi)率偏高的背后又是因公共性不足、公平性不足以及資源配置效率不高造成的。截至2024年底，我國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存87226億元；失業(yè)保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存3344億元；工傷保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存1439億元；醫(yī)療保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)存更是高達(dá)53100億元。各項(xiàng)保險(xiǎn)基金均有巨額結(jié)存，但因分割統(tǒng)籌，使這種國(guó)家層級(jí)的制度無(wú)法有效統(tǒng)籌使用；更因私有化的個(gè)人賬戶導(dǎo)致巨額基金分散在個(gè)人口袋中，直接削弱了制度的互濟(jì)功能。正是這種區(qū)域分割狀態(tài)與分散到個(gè)人的狀態(tài)，造成基金的統(tǒng)籌保障能力下降，即使總體上基金充足，相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)卻無(wú)法化解，也使進(jìn)一步降低費(fèi)率成為難題。

因此，我國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)制度需要全面深化改革、全面優(yōu)化現(xiàn)行制度。如果能夠?qū)崿F(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，將職工醫(yī)保與居民醫(yī)保合并實(shí)施并消解個(gè)人賬戶基金、提高統(tǒng)籌層次，同時(shí)將工傷保險(xiǎn)覆蓋到風(fēng)險(xiǎn)較高的產(chǎn)業(yè)工人，將失業(yè)保險(xiǎn)擴(kuò)展到失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較大的就業(yè)群體，上述制度就具有了降費(fèi)提質(zhì)增效的空間。對(duì)于小微企業(yè)、個(gè)體工商戶及靈活就業(yè)者特別是新業(yè)態(tài)就業(yè)者而言，更應(yīng)當(dāng)大幅度降低參保費(fèi)率，我們不能指望將每月領(lǐng)取200多元的居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保者一步到位提升到與人月均近4000元的職工水平一樣，而是需要循序漸進(jìn)地讓其從200多元提高到1000元再邁向2000元，繼而接近職工的養(yǎng)老金水平，這才是小微企業(yè)、個(gè)體工商戶與收入低的勞動(dòng)者能夠接受的理性的職工保險(xiǎn)擴(kuò)面方案。因此，落實(shí)政策、解決問(wèn)題的方案最終都要聚焦到降低費(fèi)率上，讓用人單位與參保者能夠承受，讓勞動(dòng)者從低水平養(yǎng)老金起步再漸進(jìn)式地逐步提升。

澎湃新聞：從國(guó)際上看，有哪些經(jīng)驗(yàn)做法可供借鑒？

鄭功成：借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)主要有：一是遵循法治，真正做到以法定制、依法實(shí)施，這是維護(hù)制度嚴(yán)肅性、保障制度可靠性的前提條件。二是突出公平取向。社會(huì)保險(xiǎn)不是商業(yè)保險(xiǎn)，參加社會(huì)保險(xiǎn)不是市場(chǎng)交易行為，而是在政府主導(dǎo)下獲得社會(huì)提供安全可靠保障的必由之路，我們應(yīng)當(dāng)將主要精力放在盡快建立健全公平的法定保險(xiǎn)制度上，真正做到籌資公平、待遇公平，并據(jù)此縮小三大群體的養(yǎng)老金差距和兩大群體的醫(yī)保待遇差距。三是必須強(qiáng)化互助共濟(jì)性。社會(huì)保險(xiǎn)的精妙之處在于以確定的集體力量來(lái)化解不確定的個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)，沒(méi)有共濟(jì)性，個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)也不可能得到化解。在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域，任何只算計(jì)個(gè)人得失的行為都會(huì)損害制度的功能與可持續(xù)發(fā)展，我們需要樹(shù)立共建共享意識(shí)，通過(guò)共濟(jì)方式來(lái)求得安全保障。四是注意他國(guó)應(yīng)對(duì)人口老齡化、數(shù)字化轉(zhuǎn)型帶來(lái)的挑戰(zhàn)做法，以創(chuàng)新的思路來(lái)增強(qiáng)制度的時(shí)代適應(yīng)性。

總之，我們即將跨入“十五五”時(shí)期，作為中國(guó)特色社會(huì)保障體系中的主體性制度安排，社會(huì)保險(xiǎn)制度應(yīng)當(dāng)盡快得到優(yōu)化，而法治無(wú)疑是確保其行穩(wěn)致遠(yuǎn)的根本保障。

【 鄭功成：長(zhǎng)安街讀書(shū)會(huì)主講人、中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng) 】

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責(zé)編：任文；初審：韓培濤、邱詩(shī)懿、 許雪靖 ；復(fù)審：李雨凡、程子茜

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