導(dǎo)讀

2025年9月21日，以“應(yīng)變·煥新”為主題的第十屆清華同衡學(xué)術(shù)周在京開幕，本屆學(xué)術(shù)周由中國(guó)城市規(guī)劃協(xié)會(huì)、清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院、清華大學(xué)建筑學(xué)院聯(lián)合主辦，為期四天。本屆開幕論壇匯聚跨領(lǐng)域?qū)＜遗c學(xué)者，開展多元實(shí)踐交流與多視角思想碰撞，共同解讀城市高質(zhì)量發(fā)展的核心密碼，為規(guī)劃行業(yè)與學(xué)科的轉(zhuǎn)型發(fā)展提供探索性的思考，共話城市議題，共繪煥新未來！本期為大家分享的是來自清華大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長(zhǎng)尹稚教授的主旨報(bào)告《中國(guó)整體區(qū)域戰(zhàn)略與空間格局》。

尹 稚

清華大學(xué)建筑學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師

清華大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長(zhǎng)

清華同衡規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院創(chuàng)始人

資深顧問專家

剛剛開完的中央城市工作會(huì)議，再次引發(fā)了全社會(huì)對(duì)中國(guó)城市未來發(fā)展的高度關(guān)注，當(dāng)然這很正常，因?yàn)槲覀儼俜种嗟娜艘呀?jīng)居住和生活在城市了，而且十年后再開城市工作會(huì)議，從當(dāng)年對(duì)城市超高速發(fā)展時(shí)期形成的一些所謂的問題，采取的一些糾錯(cuò)措施，到把城市工作納入到推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化相當(dāng)核心的工作中，其實(shí)這是一個(gè)非常大的轉(zhuǎn)變。

可能很多人關(guān)注更多的是以城市更新為抓手、存量空間的再使用等這些問題。同時(shí)，不要忘了中央城市工作會(huì)議提出的城市工作七個(gè)重點(diǎn)任務(wù)中，“著力優(yōu)化現(xiàn)代化城市體系”居于首位，這涉及到國(guó)土級(jí)別的城市體系怎么安排的問題，也涉及到如何處理一個(gè)大國(guó)尺度上的人與自然關(guān)系的可持續(xù)發(fā)展問題，還涉及到目前大家普遍關(guān)注、普遍擔(dān)心的中國(guó)的區(qū)域差、城鄉(xiāng)差會(huì)不會(huì)被進(jìn)一步放大的問題，其實(shí)也就是人與人的關(guān)系能不能走向更加和諧、更加均等、更加共同富裕的問題。

所以從這個(gè)視角來講，想簡(jiǎn)單地聊聊中國(guó)近一、二十年來，我們?cè)趨^(qū)域戰(zhàn)略方面持之以恒的進(jìn)展，以及如何在未來建立更加差異化的現(xiàn)代化道路，差異化的城鎮(zhèn)化道路，以及差異化的“指揮棒”，即干部考核體系應(yīng)當(dāng)往哪個(gè)方向走。

應(yīng)當(dāng)說，從十八大以來，在宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)不變的情況下，可以去查歷版的中央有關(guān)面向未來的規(guī)劃、政策實(shí)施文件當(dāng)中，逐漸加入一個(gè)詞匯，就是分區(qū)、分類、分時(shí)段，這背后是什么？這背后是在探討，不拿一把尺子來量中國(guó)的發(fā)展，不用簡(jiǎn)單的一把尺子來量我們的建設(shè)成就，真正面對(duì)中國(guó)的國(guó)情、省情、市情，從而差異化施策的可能性。廣域人口大國(guó)的相對(duì)整體性和區(qū)域差異性是實(shí)實(shí)在在并存的，不管從地理的、人文的各個(gè)角度分析，都會(huì)看到國(guó)土上呈現(xiàn)的高差異化特征。

關(guān)于區(qū)域戰(zhàn)略，從早期關(guān)注到逐漸形成一個(gè)體系化的系統(tǒng)，從十八大以后分期、分批提出來，到二十大已經(jīng)非常完整了，就是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，區(qū)域重大戰(zhàn)略，以及跟國(guó)家安全與發(fā)展實(shí)現(xiàn)有效平衡的主體功能區(qū)戰(zhàn)略，逐漸完善的以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略等。特別是圍繞著“十四五”收官之年、“十五五”開局之年，清華同衡也承擔(dān)了如何在主體功能區(qū)戰(zhàn)略的引導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)重大生產(chǎn)力布局優(yōu)化，如何構(gòu)建優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局，以及建立更加匹配的空間規(guī)劃體系等方面的任務(wù)。

一、區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略是改革開放以來區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的集成和提升

從區(qū)域協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略看，應(yīng)當(dāng)說是改革開放以來大規(guī)模實(shí)施的，區(qū)域非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的集成和提升。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)其實(shí)有它的特點(diǎn)，有人說，是不是將來奮斗的目標(biāo)是做到區(qū)域發(fā)展的絕對(duì)均衡？絕對(duì)均衡意味著是沒有貿(mào)易的、沒有市場(chǎng)的，而且建立一個(gè)所謂絕對(duì)均衡的社會(huì)跟各地區(qū)的資源稟賦是不匹配的。所以，只要客觀發(fā)展的基礎(chǔ)條件還在，它就是一個(gè)從非均衡性策略轉(zhuǎn)向逐漸推動(dòng)發(fā)展質(zhì)量和生活水平相對(duì)均衡的過程，但是這種推進(jìn)絕不意味著發(fā)展路徑的絕對(duì)均衡和絕對(duì)一致化。

從這個(gè)進(jìn)程來看，十九大報(bào)告首次提出“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”，而且逐漸強(qiáng)調(diào)，這種協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略要跟其他帶有更能反映在地資源特色、區(qū)域區(qū)位特色等一系列差異戰(zhàn)略相結(jié)合，是一個(gè)綜合性體系逐步建立的過程。

從早期關(guān)注的四大區(qū)域的劃分，比如最早東部地區(qū)率先崛起，從1984年沿海14個(gè)城市的開放并啟動(dòng)沿海發(fā)展戰(zhàn)略，到后來的梯子型國(guó)土結(jié)構(gòu)，到后來全面開放。從東部率先發(fā)展，到對(duì)西部大開發(fā)的關(guān)注，到關(guān)注中部塌陷地區(qū)的加快崛起，到這些年關(guān)注南北差異提出的一系列東北振興戰(zhàn)略。從簡(jiǎn)單在東北恢復(fù)老舊工業(yè)基地，轉(zhuǎn)向允許東北超越既有的歷史舊地緣政治的遺產(chǎn)，可以更綜合地看東北地區(qū)的振興。

除了大尺度的戰(zhàn)略之外，還有特殊地區(qū)的戰(zhàn)略，這個(gè)戰(zhàn)略也是一直延續(xù)下來的。有人問，這次中央城市工作會(huì)議有哪些特別新的東西？如果看政策提法，幾乎所有戰(zhàn)略都有它的歷史根源和歷史延續(xù)進(jìn)程，很難講哪個(gè)詞是全新的創(chuàng)造，或者哪個(gè)戰(zhàn)略是突然蹦出來的，這種歷史延續(xù)性的東西還是值得關(guān)注的。

那么，包括一如既往對(duì)革命老區(qū)的關(guān)注。這些地區(qū)當(dāng)年之所以成為革命老區(qū)基本是三不管地帶，從交通、資源、環(huán)境來講都是當(dāng)時(shí)的邊緣地區(qū)，所以才可能成為革命的搖籃。但是在現(xiàn)代化進(jìn)程中，它是需要增補(bǔ)大量的投資、大量物理環(huán)境的支撐，才能形成新的承載力，才能從根本上改變它的生活狀態(tài)。

當(dāng)然，還有特定邊境地區(qū)的治理以及相對(duì)貧困地區(qū)，不要覺得脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)打贏了，問題就解決了，實(shí)際上中國(guó)是相對(duì)比較貧困的國(guó)家，仍然有很漫長(zhǎng)的地區(qū)振興和現(xiàn)代化問題要處理；還有就是生態(tài)退化地區(qū)，資源枯竭地區(qū)，以及老工業(yè)基地的問題處理。

二、區(qū)域重大戰(zhàn)略是對(duì)十八來以來若干重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的總結(jié)提升

我們是不是可以絕對(duì)均衡地考慮所有區(qū)域的發(fā)展，為什么要有區(qū)域重大戰(zhàn)略問題？其實(shí)視角很明確：

第一，有些地區(qū)就是要優(yōu)先發(fā)展，并且隨著中國(guó)作為世界大國(guó)的崛起，要在全球治理話語權(quán)當(dāng)中占有更優(yōu)勢(shì)的地位，或者占有與大國(guó)更匹配的地位，還是要有幾個(gè)地區(qū)真能撐得起腰桿子，要有一些地區(qū)真正能達(dá)到世界級(jí)的發(fā)展水平。

這些年，無論是京津冀的協(xié)同發(fā)展，還是粵港澳大灣區(qū)的進(jìn)一步提升和強(qiáng)化，把它從以廣東省為核心的珠三角地區(qū)，擴(kuò)展為“一國(guó)兩制”、多關(guān)稅區(qū)并存的，更有利于磨煉國(guó)際交往能力的大灣區(qū)聚集區(qū)；以及長(zhǎng)三角一體化發(fā)展。無論從本身的城市形態(tài)、中心城市的發(fā)育程度、都市圈與城市群一體化程度來講，這些地區(qū)都是在我們國(guó)家所有群圈地區(qū)中排前列的。這些地區(qū)進(jìn)一步的世界化和國(guó)際化，會(huì)作為中國(guó)立足自身發(fā)展、同時(shí)融入世界的火車頭地區(qū)，發(fā)揮它的作用。

這些年，大家也開始關(guān)注成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展，這個(gè)區(qū)域不再立足簡(jiǎn)單的行政區(qū)劃，或者不再拿行政區(qū)劃的微調(diào)或調(diào)整作為超越中心城市行政治理的主要手段，而是在探索一個(gè)“經(jīng)濟(jì)圈”跟我們的“行政管轄”之間能不能創(chuàng)造出一種超越簡(jiǎn)單的行政區(qū)劃管轄的合作可能性，這種探索的成熟與成功，可能會(huì)為更多群圈的發(fā)展帶來新的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

當(dāng)然最近新一版的對(duì)群圈的關(guān)注，也會(huì)探討長(zhǎng)江中游城市群，以鄭州為核心的中原城市群發(fā)展，但是不管具體講法上有什么樣的微調(diào)，未來支撐中國(guó)最重要的群圈地區(qū)集中在京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳、成渝，這是一個(gè)平行四邊形的四個(gè)支撐點(diǎn)，加上沿長(zhǎng)江和京廣線形成的十字地帶，而十字地帶的核心由長(zhǎng)江中游城市群和中原城市群作為共同支撐。在這四條邊上還有關(guān)中城市群，山東城市群，以福州、廈門以及回歸后的臺(tái)灣為主導(dǎo)的海峽城市群，以及更偏西南方向的，目前面向東南亞合作中作用越來越大的以昆明為主的城市群，和以南寧為主的北部灣城市群，這樣一個(gè)“巨鉆”結(jié)構(gòu)以及跟這個(gè)結(jié)構(gòu)的各條邊線的連接，必然構(gòu)成我們未來的一個(gè)梯級(jí)化發(fā)展的城市發(fā)展區(qū)域格局。

如果要將這兩個(gè)帶狀區(qū)域作為重大戰(zhàn)略的話，兩個(gè)區(qū)域的目的是不一樣的。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶是傳統(tǒng)政策高質(zhì)量、高水平的延續(xù)，這條帶本來在90年代就作為發(fā)展重點(diǎn)，是成熟程度比較高的，這兩年就是要把生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、流域環(huán)境的保護(hù)跟發(fā)展做進(jìn)一步的結(jié)合；而黃河從來就不是一條航運(yùn)性河流，也不是一個(gè)真實(shí)存在的經(jīng)濟(jì)聚集地，對(duì)它的關(guān)注更多是如何實(shí)現(xiàn)流域保護(hù)以及更加聚焦沿線城市的高品質(zhì)、高質(zhì)量發(fā)展，不是簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)帶規(guī)模放大的問題。

三、主體功能區(qū)戰(zhàn)略體現(xiàn)了因地制宜、分類發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀

在這樣一個(gè)錯(cuò)綜復(fù)雜、交織的背景下，全國(guó)的底盤怎么去分類、怎么做判斷？毫無疑問，主體功能區(qū)起了非常關(guān)鍵的作用。到目前為止，這個(gè)戰(zhàn)略的提出和實(shí)施，尊重和順應(yīng)了我們國(guó)家國(guó)土空間差別巨大和生態(tài)環(huán)境相對(duì)脆弱的基本格局，也體現(xiàn)了因地制宜、分類發(fā)展的以國(guó)土為背景的科學(xué)發(fā)展觀的基準(zhǔn)點(diǎn)。這些年，在這些方向上，其實(shí)它的研究進(jìn)展是始終向前推進(jìn)的。

那么同樣，2014年開始討論、2016年正式發(fā)布的中國(guó)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，這個(gè)戰(zhàn)略的提出，既是國(guó)家區(qū)域經(jīng)濟(jì)布局和城鎮(zhèn)化布局的基本道路問題，也是建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)、實(shí)現(xiàn)中國(guó)式現(xiàn)代化的重要戰(zhàn)略問題，因?yàn)樗且匀藶楹诵膩硗茝V的，最終的追求是中國(guó)人的現(xiàn)代化，是中國(guó)人生活質(zhì)量和生活水平的全面現(xiàn)代化。

在這樣一個(gè)進(jìn)程當(dāng)中，如何把這么多的戰(zhàn)略統(tǒng)合到一起，來共同推動(dòng)一個(gè)綜合性的執(zhí)政方針，正是這幾年對(duì)主體功能區(qū)的進(jìn)一步深化研究，和基于國(guó)家安全視角的重大生產(chǎn)力布局的耦合性原因，以及一直在推進(jìn)安全與發(fā)展這個(gè)新時(shí)代要求，和以人的“幸福感、滿足感、獲得感”為核心的建設(shè)評(píng)價(jià)體系，這個(gè)能動(dòng)性如何深化。

在這個(gè)進(jìn)程中逐漸開始明確，我們提出來的生態(tài)環(huán)境要求、經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能的進(jìn)一步強(qiáng)化，以及以人為核心，在發(fā)展現(xiàn)代化進(jìn)程中的一系列社會(huì)重構(gòu)。剛才有的專家也講到，這種社會(huì)重構(gòu)已經(jīng)不限于以真實(shí)空間為支撐的線下社會(huì)的重構(gòu)。數(shù)字化為基礎(chǔ)的線上社會(huì)架構(gòu)其實(shí)也顛覆性地改變了很多生產(chǎn)和生活方式，包括在當(dāng)代背景下如何去看文化復(fù)興，除了傳統(tǒng)上以現(xiàn)實(shí)中人為傳統(tǒng)復(fù)興之外，數(shù)字化永生會(huì)不會(huì)成為一種文化傳承的新方式和新方法？其實(shí)都是可以研究的。

重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)跟若干個(gè)約束條件和若干項(xiàng)，以及前瞻性的未來，如何建立起更密切的聯(lián)系，同時(shí)以這三個(gè)最核心的板塊為中心，與各種五花八門的國(guó)家戰(zhàn)略之間建立起聯(lián)系。在這樣一個(gè)背景下，我們?cè)诟梢患裁词虑槟兀?strong>就是把主體功能區(qū)的空間戰(zhàn)略從平衡生態(tài)安全、糧食安全和城市發(fā)展前景為出發(fā)點(diǎn)的約束性戰(zhàn)略，變成一個(gè)實(shí)實(shí)在在的可用、好用、管用和夠用的治理性戰(zhàn)略。

四、一種差異化空間治理模式的構(gòu)想

這張圖就反映了在這樣一個(gè)分區(qū)基礎(chǔ)上，不同主體功能區(qū)的定義下，環(huán)境優(yōu)先的序列是不一樣的，不同的地區(qū)應(yīng)該有不同的邊界條件，不同類型的底線思路。在社會(huì)優(yōu)先的前提下，自然條件稟賦不同，亞文化圈層不同，跨民族的民族命運(yùn)共同體的建設(shè)要求不同，也會(huì)帶來不完全一樣的社會(huì)建構(gòu)路徑，以人為核心的社會(huì)建構(gòu)引領(lǐng)，還是要區(qū)分更精細(xì)化的人群訴求。同樣，在文化優(yōu)先的前提下，它的傳承特征、傳統(tǒng)與現(xiàn)代化的再平衡，其實(shí)還會(huì)有更多樣的選擇，這也是為什么中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議在談發(fā)展的時(shí)候?qū)ｉT談了城市的特色化建設(shè)。

我們一直在幻想當(dāng)“唯GDP論”成為歷史的時(shí)候，我們要制定一個(gè)新的治理體系，但是這個(gè)新的治理體系到現(xiàn)在為止，其實(shí)并沒有有效建構(gòu)起來。一是它如何跟空間結(jié)合的問題，任何的發(fā)展目標(biāo)和發(fā)展原則一致化的前提下，加入了空間的要素，加入了人的地域性要素，加入了人群要素以后，是一個(gè)什么樣的狀態(tài)，這其實(shí)是我們重點(diǎn)去探討的問題。如何根據(jù)自然環(huán)境的差異、社會(huì)結(jié)構(gòu)的差異、文化特征的差異，來選擇不同的治理路徑，約定不同的治理結(jié)果，處理好經(jīng)濟(jì)與發(fā)展，與其它利益之間的再平衡關(guān)系，是一套新的要加強(qiáng)研究、深度探索的東西。如果這套體系能夠得到突破的話，我們才有可能逐漸擺脫用一把尺子，也就是更多的對(duì)GDP的強(qiáng)調(diào)，從而改變我們各行各業(yè)的考核系統(tǒng)，其實(shí)最關(guān)鍵的是改變我們黨政干部的考核系統(tǒng)，使得中國(guó)未來的現(xiàn)代化路徑能夠更符合中國(guó)這樣一個(gè)廣域人口大國(guó)的現(xiàn)代化需求，能夠貼近不同發(fā)展階段，貼近人民群眾的客觀訴求，能夠更加貼近不同自然稟賦條件下的區(qū)域尺度，到以縣為單位，更精準(zhǔn)化尺度的自然條件的精準(zhǔn)化匹配。

在這樣一個(gè)基礎(chǔ)上，才有可能厘清不同空間政策的關(guān)系，進(jìn)一步制定差異化的發(fā)展規(guī)劃、差異化的發(fā)展戰(zhàn)略。實(shí)現(xiàn)空間規(guī)劃、發(fā)展規(guī)劃、廣義的環(huán)境規(guī)劃，這三大規(guī)劃體系最終目標(biāo)的合一，實(shí)現(xiàn)真正意義上的共同策劃、共同建設(shè)，以及成果的共同響應(yīng)。

正如石楠秘書長(zhǎng)講的，空間規(guī)劃在技術(shù)層面上，實(shí)現(xiàn)了多規(guī)合一，提供了一個(gè)技術(shù)底盤，但是在國(guó)家宏觀治理上到底發(fā)揮什么作用，取決于和發(fā)展規(guī)劃能不能建立更深入的協(xié)同關(guān)系，跟廣義的環(huán)境資源控制規(guī)劃能不能建立更深度的相互適應(yīng)的觀念，這就是為什么這兩年我經(jīng)常講規(guī)劃的時(shí)候，不管是什么樣的規(guī)劃，最終要走向一個(gè)適應(yīng)性匹配型的規(guī)劃，才能在國(guó)家宏觀治理當(dāng)中發(fā)揮越來越大的作用，實(shí)現(xiàn)共策、共建、共治以及現(xiàn)代化的共同締造進(jìn)程，可能要站在更高的角度，解決發(fā)展規(guī)劃、廣義空間規(guī)劃和廣義環(huán)境約束型規(guī)劃，三者高度一體化的問題。（完）

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稿件整理 |杜娟

編輯/排版｜李剛

封面圖/圖片｜盧風(fēng)、謝飛