澎湃新聞?dòng)浾?黃粵涵

美國聯(lián)邦政府資金將在當(dāng)?shù)貢r(shí)間9月30日午夜耗盡，如果兩黨屆時(shí)不能就相關(guān)撥款法案達(dá)成一致，部分政府機(jī)構(gòu)將面臨停擺。目前距離這一最后期限已不足24小時(shí)。

美國白宮 新華社 資料圖

據(jù)新華社報(bào)道，美國總統(tǒng)特朗普和國會(huì)兩黨領(lǐng)導(dǎo)人在9月29日舉行的會(huì)議上似乎未取得進(jìn)展。這次為避免政府“關(guān)門”而召開的會(huì)議結(jié)束后，民主、共和兩黨均表示，如果國會(huì)未能在9月30日午夜的最后期限前延長政府撥款，那將是另一方的錯(cuò)。

美國政府停擺是指因國會(huì)未通過預(yù)算法案或持續(xù)性決議案，導(dǎo)致聯(lián)邦政府停止非必要服務(wù)的情況。聯(lián)邦政府通常會(huì)暫時(shí)關(guān)閉非核心部門。

盡管美國聯(lián)邦政府已多次“關(guān)門”，但此次危機(jī)可能與以往不同。日前，白宮管理和預(yù)算辦公室下達(dá)指令，聯(lián)邦機(jī)構(gòu)需準(zhǔn)備在政府關(guān)閉期間實(shí)行大規(guī)模裁員計(jì)劃，不僅會(huì)讓聯(lián)邦雇員臨時(shí)休假，還可能永久取消部分崗位，尤其是與特朗普優(yōu)先議程不一致的職能崗位。

分析稱，聯(lián)邦政府停擺或賦予特朗普政治籌碼。此前，特朗普已終止部分長期存在且影響深遠(yuǎn)的政府項(xiàng)目。在政府“關(guān)門”期間，他將擁有更大的自由度叫停這些項(xiàng)目。另外，政府停擺強(qiáng)化特朗普對(duì)聯(lián)邦資金的控制，并削弱國會(huì)在財(cái)政支出事項(xiàng)的憲法權(quán)力。

美國政府為何停擺

美國聯(lián)邦政府的運(yùn)轉(zhuǎn)資金本應(yīng)來自年度預(yù)算撥款。國會(huì)兩黨通常應(yīng)在10月1日新財(cái)年開始前通過新的年度撥款法案。但由于近年來兩黨爭斗激烈，往往無法及時(shí)達(dá)成一致，國會(huì)便試圖通過臨時(shí)撥款法案來暫時(shí)維持聯(lián)邦政府運(yùn)轉(zhuǎn)。

今年3月14日，美國參議院通過一項(xiàng)短期撥款法案，為聯(lián)邦政府提供資金至今年9月。當(dāng)時(shí)距離聯(lián)邦政府資金耗盡僅剩數(shù)小時(shí)，避免了當(dāng)時(shí)的政府停擺危機(jī)。

盡管共和黨控制著國會(huì)和白宮，但根據(jù)參議院規(guī)則，他們至少需要7名民主黨參議員的支持才能通過支出法案。這也使得民主黨具備某種制衡能力。

在這次支出法案的兩黨博弈中，分歧主要聚焦在《平價(jià)醫(yī)療法案》。共和黨方面表示，民主黨需協(xié)助他們?cè)?月30日晚間通過一項(xiàng)簡單的政府撥款延期法案，以避免政府停擺；在該法案通過前，共和黨不會(huì)同意展開談判。而民主黨則提出，希望立即就醫(yī)療保健問題進(jìn)行磋商，若無法獲得讓步，他們?cè)敢庾屨萑胪[。

新華社援引美國媒體報(bào)道稱，9月29日，特朗普與國會(huì)民主黨領(lǐng)袖會(huì)面，但未就臨時(shí)撥款法案達(dá)成共識(shí)。副總統(tǒng)萬斯在會(huì)后說，他認(rèn)為聯(lián)邦政府即將“關(guān)門”，“因?yàn)槊裰鼽h人不做正確的事情”。

參議院民主黨領(lǐng)袖查克·舒默說：“我們之間仍然存在很大分歧?！北娮h院議長、共和黨人邁克·約翰遜表示，眾議院已經(jīng)通過了一項(xiàng)為政府提供資金的臨時(shí)撥款法案，如果民主黨人“決定關(guān)閉政府，后果將由他們承擔(dān)”。

這次停擺有何不同

上世紀(jì)70年代以來，美國聯(lián)邦政府已有20多次因兩黨政策分歧導(dǎo)致?lián)芸钪袛喽[。美國政府在1977年出現(xiàn)第一次停擺，總計(jì)28天。

其中最近一次、也是最長的一次停擺發(fā)生在特朗普首個(gè)總統(tǒng)任期內(nèi)。當(dāng)時(shí)，民主黨反對(duì)為時(shí)任總統(tǒng)特朗普提出的美墨邊境墻項(xiàng)目撥款。兩黨在移民問題上爭斗不休，大約四分之一的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)在2018年底至2019年初停擺，持續(xù)5周。據(jù)估算，停擺殃及80多萬名政府雇員，經(jīng)濟(jì)損失超過100億美元。

美國消費(fèi)者新聞與商業(yè)頻道（CNBC）報(bào)道稱，從歷史經(jīng)驗(yàn)看，政府停擺對(duì)市場和經(jīng)濟(jì)的影響往往微乎其微。不過，這次停擺或不同于以往，原因在于白宮已指示聯(lián)邦機(jī)構(gòu)在關(guān)門期間準(zhǔn)備裁員計(jì)劃。有分析認(rèn)為，在本已脆弱的就業(yè)形勢下，此舉可能產(chǎn)生更持久的沖擊。

根據(jù)美國有線電視新聞網(wǎng)（CNN）9月26日獲取的一份由白宮管理和預(yù)算辦公室（OMB）向各機(jī)構(gòu)發(fā)布的備忘錄，該部門正要求聯(lián)邦各機(jī)構(gòu)制定政府停擺情況下的大規(guī)模解雇計(jì)劃，且期限可能是“永久”。

備忘錄顯示，OMB要求各機(jī)構(gòu)鎖定兩類項(xiàng)目：若國會(huì)未能在9月30日截止期前達(dá)成協(xié)議則資金將中斷的項(xiàng)目，以及沒有替代資金來源的項(xiàng)目。隨后，這些項(xiàng)目將成為大規(guī)模裁員的目標(biāo)，那些被認(rèn)定“與特朗普總統(tǒng)優(yōu)先事項(xiàng)不符”的崗位可能會(huì)被永久撤銷。

來自11家聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的員工向CNN透露，隨著最后期限臨近，他們普遍感到困惑和恐懼。許多人仍在等待，想知道哪些人需要在政府停擺期間繼續(xù)工作，哪些人將被暫時(shí)休假。

“我非常害怕再次經(jīng)歷同樣的事情。”一位今年因“政府效率部”削減開支被解雇后又被重新雇用的聯(lián)邦雇員表示：“這種待遇太不人道了。我甚至不知道該如何為完全未知的事情做好準(zhǔn)備?！?/p>

當(dāng)局表示，通過“大而美法案”獲得資金的部門將不受影響。這項(xiàng)涉及4.1萬億美元的稅收與移民法案已于7月在國會(huì)通過，涵蓋國防部、國土安全部和聯(lián)邦航空管理局等機(jī)構(gòu)。此外，通過其他渠道獲得資金且不依賴國會(huì)年度撥款法案的聯(lián)邦職能項(xiàng)目——如社會(huì)保障、醫(yī)療保險(xiǎn)和退伍軍人醫(yī)療保健——也不會(huì)被納入此次裁員范圍。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，若政府停擺，此前曾多次打破行政權(quán)力邊界的特朗普及其執(zhí)政團(tuán)隊(duì)很可能借機(jī)進(jìn)一步擴(kuò)張權(quán)力。此前，在白宮管理和預(yù)算辦公室主任羅素·沃特的執(zhí)掌下，特朗普政府正以更強(qiáng)硬的行政手段干預(yù)本屬國會(huì)職權(quán)范圍的財(cái)政支出事務(wù)——特朗普政府已取消多項(xiàng)面向海外的援助撥款，并聲稱有權(quán)扣留數(shù)百億美元國內(nèi)撥款。

專注聯(lián)邦政府改革的非營利組織“公共事務(wù)合作組織”首席執(zhí)行官馬克斯·斯蒂爾撰文警示，特朗普可能利用政府停擺系統(tǒng)性瓦解政府職能。斯蒂爾寫道，如果立法者無法達(dá)成協(xié)議，特朗普和沃特“將擁有巨大的自由度來決定哪些服務(wù)、項(xiàng)目和員工可以被擱置——這些決定可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出過去停工期間的情況”。

“預(yù)計(jì)本次停擺將與此前任何一次都截然不同?！奔{稅人常識(shí)組織（Taxpayers for Common Sense）研究政策主任約書亞·塞維爾指出，特朗普?qǐng)F(tuán)隊(duì)的行動(dòng)準(zhǔn)則將基于“能為其帶來最大政治收益”的事項(xiàng)。

政府停擺將產(chǎn)生多大影響

從美國歷次政府“關(guān)門”的經(jīng)驗(yàn)來看，若出現(xiàn)政府全面或部分停擺的局面，數(shù)十萬聯(lián)邦雇員可能被迫無薪休假或被要求無薪工作。

盡管社會(huì)保障、軍事、移民執(zhí)法和航空交通管制等必要的職能部門將繼續(xù)運(yùn)行，但其他服務(wù)可能中斷或延遲：在上一次政府停擺期間，美國國家公園和史密森尼博物館關(guān)閉，航空旅行服務(wù)受阻，食品安全檢查被迫推遲，移民聽證會(huì)也屢次延期。

據(jù)《紐約時(shí)報(bào)》報(bào)道，由于社會(huì)保障金屬于強(qiáng)制性支出，其項(xiàng)目資金通常不受政府停擺影響。醫(yī)療保險(xiǎn)福利也將持續(xù)發(fā)放。根據(jù)聯(lián)邦醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療補(bǔ)助服務(wù)中心的公告，聯(lián)邦政府已為醫(yī)療補(bǔ)助計(jì)劃備足資金，可支撐下個(gè)財(cái)年第一季度的支出。

不過，部分社會(huì)保障業(yè)務(wù)可能出現(xiàn)中斷情況，聯(lián)邦政府可能無法正常換發(fā)新的醫(yī)療保險(xiǎn)卡。此外，“婦女、嬰兒和兒童特別補(bǔ)充營養(yǎng)計(jì)劃”（WIC）的申請(qǐng)可能受阻。一位要求匿名的白宮官員透露，該項(xiàng)目資金將于10月1日耗盡，屆時(shí)無法再接收新申請(qǐng)人。

在此前的政府停擺危機(jī)中，由于美國環(huán)境保護(hù)局負(fù)責(zé)污染監(jiān)測與合規(guī)審查的大部分員工被要求強(qiáng)制休假，化工廠、發(fā)電廠、煉油廠和水處理設(shè)施的檢查工作屢遭中斷，部分常規(guī)食品安全檢查也被叫停。另外，美國小企業(yè)管理局雖然將繼續(xù)提供防災(zāi)應(yīng)急貸款，但很可能會(huì)中止其他小微企業(yè)貸款項(xiàng)目的審批。

CNBC分析稱，從歷史經(jīng)驗(yàn)來看，政府停擺除了讓被視為責(zé)任方的政黨承受政治損失外，幾乎沒有對(duì)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生太大影響，市場雖偶有拋售但總能快速反彈。多數(shù)經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為，政府每停擺一周會(huì)導(dǎo)致GDP減少約0.1個(gè)百分點(diǎn)。此前，美國政府最長停擺紀(jì)錄為（2018年末至次年1月）35天，對(duì)30萬億美元規(guī)模的經(jīng)濟(jì)體產(chǎn)生的影響有限。美國銀行（Bank of America）指出，停擺造成的短期損失通常能在后續(xù)季度迅速彌補(bǔ)。

華爾街資產(chǎn)管理公司Truist Wealth首席投資官基思·勒納在一份報(bào)告中寫道：“以往的政府關(guān)門對(duì)經(jīng)濟(jì)的持久影響微乎其微。它們往往像颶風(fēng)或暴風(fēng)雪一樣，導(dǎo)致大多數(shù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)推遲，并在經(jīng)濟(jì)重啟后迅速彌補(bǔ)?！?/p>

盡管整體經(jīng)濟(jì)或許不會(huì)立即感受到?jīng)_擊，但分析人士警告稱，長期停擺可能減緩經(jīng)濟(jì)增長、擾亂市場秩序，并侵蝕公眾信任。

美國國會(huì)預(yù)算辦公室認(rèn)為，與美國整體經(jīng)濟(jì)相比，政府停擺對(duì)企業(yè)和員工的影響更大，特別是聯(lián)邦雇員和部分業(yè)務(wù)受損的私營企業(yè)。有分析指出，這些被迫休假的聯(lián)邦政府雇員在停擺結(jié)束后有望獲得薪資補(bǔ)償，但因此推遲的消費(fèi)計(jì)劃將對(duì)當(dāng)季消費(fèi)造成影響，進(jìn)而影響市場信心和投資者情緒。

此外，政府職能暫?？赡軐?dǎo)致下月關(guān)鍵經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的延遲發(fā)布，使貨幣政策決策變得復(fù)雜，市場以及消費(fèi)者信心也可能因混亂而受到動(dòng)搖。

美國勞工部公布的工作計(jì)劃顯示，如果本周政府停擺，備受關(guān)注的9月就業(yè)數(shù)據(jù)將不會(huì)發(fā)布。如果政府長時(shí)間停擺，其他經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的發(fā)布可能會(huì)被推遲。這可能會(huì)影響一系列指標(biāo)的發(fā)布，包括將于10月中旬發(fā)布的關(guān)鍵通脹數(shù)據(jù)。

本 期資深 編 輯 周玉華