從全球看，世界級城市群呈現(xiàn)出明顯的“中心城市-都市圈-城市群”的結(jié)構(gòu)特征，都市圈是城市群的核心區(qū)域，決定了城市群的核心規(guī)模和能級。面向“十五五”，長三角城市群要在全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家戰(zhàn)略中打頭陣、做表率、挑大梁，必須進一步提升都市圈的空間組織效能，釋放都市圈的潛能，發(fā)揮都市圈的輻射帶動作用。

面向2035，長三角加快現(xiàn)代化都市圈建設(shè)將是“十五五”發(fā)展的重中之重。因此，長三角需要探索破解影響都市圈更多釋放紅利的制約因素，使空間的“形”和功能的“神”深度融合，推動長三角都市圈建設(shè)成為引領(lǐng)區(qū)域增長、參與全球競合的重要空間單元，更好支撐長三角世界級城市群建設(shè)。

國際先行都市圈的經(jīng)驗表明，打破行政壁壘能夠使要素在更大的空間范圍內(nèi)暢通流動，從而降低區(qū)域的交流成本，提升市場運行的效率，促進創(chuàng)新鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈的創(chuàng)新融合，進而增進民生福祉，并帶來區(qū)域競爭力的整體提升。這就是空間溢價、制度性紅利。雖然各國在具體探索上有差異，但總結(jié)它們的經(jīng)驗是“四有”：有規(guī)劃、有立法、有機制、有聚焦，這些是都市圈做好同城化發(fā)展的必要條件。

一是有規(guī)劃，有利于更好地凝聚發(fā)展共識。做好一個都市圈發(fā)展規(guī)劃和空間規(guī)劃都不可或缺，國際先行都市圈都普遍重視中長期規(guī)劃、戰(zhàn)略性規(guī)劃，以編制凝聚發(fā)展共識，塑造共同遠景，并且指導共同的行動。通過編規(guī)劃，搞清楚空間機理、目標遠景、共同行動，能夠形成長期可持續(xù)的安排。比如東京都市圈第一版規(guī)劃是1958年，由日本國土交通省牽頭，體現(xiàn)國家意志，對一都三縣做了很好地規(guī)劃。

二是有立法，可以更好地保障統(tǒng)一行動。跨區(qū)域的發(fā)展打破了行政邊界，需要協(xié)同。但跨區(qū)域協(xié)同難度非常大，大家都有自己的想法，客觀上推高交易成本。國際先行都市圈特別重視通過立法方式對愿景和行動實施保障，從道德約束走向法律約束是非常重要的一次躍升。比如法國的《城市規(guī)劃法典》，明確規(guī)定巴黎大區(qū)的戰(zhàn)略規(guī)劃，直接指導省和市鎮(zhèn)層級的規(guī)劃，法律效力相當于空間規(guī)劃指令。日本通過《首都整備法》有力推進首都圈的廣域治理。倫敦通過《新城法》確?！洞髠惗匾?guī)劃》嚴格限制城市建設(shè)用地對外擴張。瑞士和法國簽訂了《保護日內(nèi)瓦湖水免受污染公約》，推動日內(nèi)瓦湖區(qū)水質(zhì)向好轉(zhuǎn)變。

三是有機制，更好推動協(xié)同治理。跨區(qū)域的協(xié)調(diào)必須有機制、有機構(gòu)，有人在謀劃和推動共同的事，不是碎片化，要有連續(xù)性。從國際先行都市圈的經(jīng)驗看，都有不同類型的探索，比如厄勒有海峽委員會，日內(nèi)瓦湖區(qū)成立了保護湖水免受污染的國際委員會，東京有九都縣市首腦會議機制，紐約都市圈有紐約新澤西港務局、都會交通署等。還有一些新的機制，也就是社會參與（NGO），比如大倫敦都市圈，有一個新倫敦建筑協(xié)會，由協(xié)會跨各界形成共識，推動都市圈功能更好提升。

四是有聚焦，更好實現(xiàn)重點突破。都市圈有很多議題，國際先行都市圈都會有優(yōu)先議題，比如基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，加密軌道交通直聯(lián)快通、加強和國際樞紐的外連通。生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域，大家特別關(guān)注都市圈層面的綠色先行，加強生態(tài)空間保護。公共服務領(lǐng)域，都市圈特別關(guān)注可負擔住房和高質(zhì)量公共設(shè)施的建設(shè)，包括包容性的社區(qū)，即人城產(chǎn)交通構(gòu)建。另外，國際先行都市圈對跨區(qū)域的創(chuàng)新協(xié)同也提出了優(yōu)先議題和優(yōu)先行動。

元蕩慢行橋橫臥元蕩湖，連接江蘇吳江和上海青浦兩地。這片省際交界水域水質(zhì)安全曾經(jīng)處于失管狀態(tài)，通過共保聯(lián)治，如今成為網(wǎng)紅打卡地。來源：新華社

歷經(jīng)多年發(fā)展，長三角都市圈要素對流更加通暢、空間形態(tài)日益鮮明，功能呼之欲出，整體呈現(xiàn)出明顯的“市—圈—群—域”的動力結(jié)構(gòu)特征。

但對照國際先行都市圈，對照具有全球影響力的現(xiàn)代化都市圈目標，對照建立健全都市圈同城化發(fā)展體制機制的要求，長三角都市圈還面臨四方面挑戰(zhàn)。

一是有規(guī)模體量，但輻射帶動有待加強。中心城市能級有待進一步加強，上海大都市圈人均GDP為3萬美元，約為紐約都市圈1/4、東京都市圈1/2的水平，還有很大差距。同時，從要素流動角度，市場準入標準、監(jiān)管手勢能力不一致，政策制定操作實施協(xié)同力度不夠，人才、技術(shù)、數(shù)據(jù)跨區(qū)域流動存在一定的障礙，這些制約了都市圈輻射帶動能力的進一步發(fā)展。

二是有空間形態(tài)，但功能網(wǎng)絡(luò)有待加強。關(guān)鍵節(jié)點建設(shè)還不完善，都市圈中心城市和周邊城市的發(fā)展水平不一致，軸帶支撐作用有待強化，空間網(wǎng)絡(luò)效應有待釋放?？臻g網(wǎng)絡(luò)需要有城市邊界的互聯(lián)互通進一步實現(xiàn)節(jié)點城市間的直聯(lián)直通，還有節(jié)點城市到中心城市的直聯(lián)快通。

三是有規(guī)劃指引，但傳導體系有待加強。一是推動規(guī)劃實施的工作體系不夠，表現(xiàn)為有的都市圈規(guī)劃偏重于發(fā)展屬性，在空間協(xié)同和落地上穿透性不夠，有的都市圈規(guī)劃偏重于空間屬性，對發(fā)展愿景、功能支撐缺乏清晰有效的安排；二是推動規(guī)劃落地的要素保障不夠，特別需要更高層級的賦能。長三角一體化示范區(qū)在都市圈尺度上做探索，跨滬蘇嘉三市，兩省一市成立了示范區(qū)建設(shè)專項資金，三年投入不小于100億元，沒有這個賦能不會有示范區(qū)這幾年的鮮明變化。

四是有機制框架，但協(xié)同推進有待加強。目前的橫向協(xié)商多，但缺乏立法賦能。

為了落實好長三角戰(zhàn)略和現(xiàn)代化城市群、都市圈的建設(shè)，三省一市共同制定了《建立健全都市圈同城化發(fā)展體制機制提升長三角城市群一體化發(fā)展水平行動方案》，從“三個聚焦”破題，圍繞實現(xiàn)“七個一”和加強組織實施等八個方面，提出30項具體任務舉措。

行動方案明確要建立多層次的工作推進機制，長三角辦、三省一市發(fā)改委要發(fā)揮好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，強化責任分工和跟蹤調(diào)研，長三角有17個專項組，都要加強涉及都市圈重點發(fā)展問題的專項指導、推動和支持。各都市圈要切實履行主體責任，推動好工作落實。方案特別提出要以三年為一個行動周期，每年度進行年度評價，并且開展三年一評估。

長三角一體化發(fā)展是一件大事，是一件好事，但同時也是一件難事，需要只爭朝夕，也需要有歷史的耐心。推動都市圈同城化也具有這樣的典型特征，所以我們會俯身勞作，以期未來。

（作者系長三角區(qū)域合作辦常務副主任、上海市發(fā)展改革委副主任、上海市發(fā)展改革研究院院長）