中國共產(chǎn)黨第二十屆中央委員會第四次全體會議，于2025年10月20日至23日在北京舉行。10月23日，新華社受權(quán)發(fā)布《中國共產(chǎn)黨第二十屆中央委員會第四次全體會議公報》（下稱《公報》）?！豆珗蟆诽岢?，“十五五” 時期要“完善宏觀經(jīng)濟治理體系，確保高質(zhì)量發(fā)展行穩(wěn)致遠”。

作為宏觀治理體系中重要一環(huán)，財政政策將在“十五五”時期發(fā)揮何種作用？

中誠信國際研究院執(zhí)行院長袁海霞認為，“十五五”期間財政仍應發(fā)揮積極作用，持續(xù)發(fā)力、適時加力，堅持在發(fā)展中解決問題。為實現(xiàn)2035年“翻一番”目標，“十五五”期間中國實際GDP增速需維持在4.7%左右，對應預算赤字規(guī)模仍需保持較高水平，助力經(jīng)濟增長。

“應進一步發(fā)揮中央的積極作用。今年我國赤字率首次突破4.0%，較好地回應了國內(nèi)需求收縮、預期轉(zhuǎn)弱的現(xiàn)實壓力?！痹Ｏ颊f。

她建議，2026年赤字率設(shè)定在5%左右，同時用好用足專項債、特別國債等廣義赤字工具，明年可安排專項債新增額度5.1萬億元、特別國債1.8萬億元，廣義赤字規(guī)模超16萬億元，進一步發(fā)揮財政政策穩(wěn)增長、擴內(nèi)需、惠民生的重要作用。

從各國實踐來看，美國、日本等主要經(jīng)濟體赤字率常年處于較高水平，2024年美國、日本政府赤字率均達到6%以上。

袁海霞認為，與美國、日本等經(jīng)濟體相比，我國中央政府部門杠桿率較低，在投資回報不足、微觀主體擴表意愿不夠強烈等背景下，中央加杠桿尤其可以提振社會信心、擴大有效需求。考慮到目前經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)型涉及的重大戰(zhàn)略及關(guān)鍵領(lǐng)域項目大多具有較強的外部性、公益性，應進一步發(fā)揮中央在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務供給等方面的職責作用，既能優(yōu)化政府債務結(jié)構(gòu)、降低整體宏觀債務成本，也能減輕地方包袱，釋放中央和地方的積極性。

在總量加力的同時，“十五五”時期財政政策著力的方向也得到進一步明確。《公報》中提出“堅持惠民生和促消費、投資于物和投資于人緊密結(jié)合”。

袁海霞說，這也意味著財政支出需加快從“投資為主”轉(zhuǎn)向“投資、消費并重”。一方面，提升財政發(fā)力的“民生含量”，加強普惠性、基礎(chǔ)性、兜底性民生建設(shè)，著重解決醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、托幼等短板問題，從放寬準入、減少限制、優(yōu)化監(jiān)管等方面擴大服務供給，強化基本公共服務托底作用；聚焦消費尤其是服務消費，可加大財政支持力度，打造數(shù)字、綠色、智能等消費新產(chǎn)品和新場景，發(fā)展文旅、體育、養(yǎng)生、娛樂等新型服務消費，滿足多樣化、差異化需求。

“另一方面，聚焦財政的經(jīng)濟性功能，積極擴大有效投資，繼續(xù)加大對交通、能源、水利等基礎(chǔ)設(shè)施的投資，重點支持‘兩重’建設(shè)，改善經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)條件；同時，對于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展中的新領(lǐng)域繼續(xù)加大支持，如以數(shù)字經(jīng)濟為代表的新基建領(lǐng)域，生物制造、量子科技、具身智能、6G等未來產(chǎn)業(yè)，以及綠色低碳與能源轉(zhuǎn)型領(lǐng)域等，適當給予財政補貼和稅收優(yōu)惠，著力加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力?！?袁海霞說。

《公報》提及“全會分析了當前形勢和任務，強調(diào)堅決實現(xiàn)全年經(jīng)濟社會發(fā)展目標”，其中強調(diào)要“兜牢基層‘三?！拙€，積極穩(wěn)妥化解地方政府債務風險”。

袁海霞表示，化解地方政府債務風險仍然是財政發(fā)力的重要內(nèi)容，對于推動經(jīng)濟財政可持續(xù)發(fā)展具有積極意義。當前我國地方債務化解已取得了一定成效，但也面臨一些問題，如地方財政持續(xù)承壓、付息壓力結(jié)構(gòu)性加大、“債務—資產(chǎn)”轉(zhuǎn)換效率低等。

前瞻“十五五”時期，袁海霞認為，要堅持在發(fā)展中化債，有序推進地方債務置換，動態(tài)調(diào)整債務高風險地區(qū)名單，支持打開新的投資空間，推動地方融資平臺市場化轉(zhuǎn)型；同時，加快建立完善政府資產(chǎn)負債表、加大資產(chǎn)盤活力度；此外也應更加重視政府流動性及信用問題，加快解決政府對企業(yè)的欠款問題，推動相關(guān)投資主體好轉(zhuǎn)，避免因政府欠款導致企業(yè)動力不足、信心不足問題長期化，也為經(jīng)濟發(fā)展營造良好的信用環(huán)境。

袁海霞建議，要轉(zhuǎn)變思想觀念，正確看待政府債務擴張和經(jīng)濟增長的關(guān)系：既不要把債務“妖魔化”，夸大其負面效應，也要客觀看待債務效率、結(jié)構(gòu)優(yōu)化與經(jīng)濟增長之間的良性關(guān)系。在微觀主體信心不足的現(xiàn)狀下，需要加大財政政策力度，及時出臺增量政策，并加強貨幣政策配合。長期來看，無論化債還是發(fā)展，更核心的問題仍是結(jié)構(gòu)性問題，需要平衡好有為政府和有效市場的關(guān)系，加快財稅體制改革，理順央地關(guān)系、激發(fā)地方活力，帶動地方政府行為模式改變，從根源上解決問題。

袁海霞說，“十五五”時期是中國經(jīng)濟邁向高質(zhì)量發(fā)展的蓄勢攻堅期，伴隨宏觀調(diào)控政策協(xié)同發(fā)力、以人為本的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)推進、“遏制內(nèi)卷化趨勢”等產(chǎn)能治理政策顯效以及新動能持續(xù)蓄勢，我國內(nèi)需潛力將不斷釋放。同時，在高水平對外開放推進下，我國外貿(mào)“朋友圈”持續(xù)擴大并日漸穩(wěn)固，應對短期沖擊的能力顯著增強，中國經(jīng)濟仍具有一定韌性。

（作者 杜濤）

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杜濤

財稅與環(huán)保新聞部主任 長期關(guān)注宏觀經(jīng)濟，財政和貨幣政策領(lǐng)域。主要關(guān)注財稅、審計、環(huán)保、基建以及PPP等方向。線索請聯(lián)系：dutao@eeo.com.cn。