文=城記智庫(kù) 雨林

《三國(guó)演義》開(kāi)篇便言：“話說(shuō)天下大勢(shì)，分久必合，合久必分?！痹诔鞘袇^(qū)域調(diào)整上，也同樣適用。

昨晚「西安航天基地」官微一則報(bào)道，低調(diào)官宣了長(zhǎng)安區(qū)和航天基地“區(qū)政合一”。而這“第一槍”，是2021年的閻良區(qū)和航空基地；再往前追溯，2023年底浐灞生態(tài)區(qū)和國(guó)際港務(wù)區(qū)“合體”。

開(kāi)發(fā)區(qū)機(jī)制調(diào)整，從國(guó)家到地方層面都在推進(jìn)。了解未來(lái)，就需要讀懂開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展歷程和調(diào)整思路。

解讀：“區(qū)政合一”的猜想

本次調(diào)整，并非如大家調(diào)侃：一覺(jué)醒來(lái)，航天人成為長(zhǎng)安人，或者長(zhǎng)安人成了航天人。

“區(qū)政合一”是趨勢(shì)，2021年西安在閻良和航空基地開(kāi)始探索：

一是改革領(lǐng)導(dǎo)體制：實(shí)行一套機(jī)構(gòu)、兩塊牌子，一體化管理；二是剝離社會(huì)職能，航空基地社會(huì)事務(wù)管理職能104項(xiàng)；三是優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置，圍繞“大部制、扁平化”要求，將重疊部門(mén)從原來(lái)20個(gè)減至9個(gè)。

可以看到，長(zhǎng)安區(qū)委書(shū)記同時(shí)擔(dān)任航天基地“一把手”。這種方式，大抵“一套機(jī)構(gòu)、兩塊牌子和一體化管理”延續(xù)。

長(zhǎng)安片區(qū)規(guī)劃落位圖◎制圖/城記智庫(kù)

經(jīng)過(guò)之前調(diào)整和探索，我們認(rèn)為，本次“區(qū)政合一”既是改革需求也是順勢(shì)而為：

行政口徑長(zhǎng)安占地達(dá)1583km2

（接近深圳的1987km2）

面積在西安轄區(qū)內(nèi)排名第三

龐大的面積+“縣域”身份

+“山區(qū)、田園和城市”三種發(fā)展形態(tài)

“撤縣設(shè)區(qū)”后包袱依舊沉重

因此，長(zhǎng)安轄區(qū)內(nèi)誕生了西咸、高新和航天三大“國(guó)字頭”開(kāi)發(fā)區(qū)，推動(dòng)工業(yè)化和城市化進(jìn)程。

南部和西部將是一座巨大的科研文教城◎NEWS

受最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)下，長(zhǎng)安發(fā)展空間大為受限。研究最新國(guó)土空間規(guī)劃來(lái)看，這次“區(qū)政合一”關(guān)鍵區(qū)域——在“長(zhǎng)安自管區(qū)+航天基地”，也即“城市長(zhǎng)安”范圍，可以大膽設(shè)想：

充分利用航天基地“超級(jí)支點(diǎn)”

補(bǔ)齊自管區(qū)工業(yè)化這個(gè)最大“短板”

要知道，一期僅20多平方公里航天基地

GDP貢獻(xiàn)超過(guò)400多億

其產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)新能力在西安可圈可點(diǎn)

與此同時(shí)，若能通過(guò)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)的政策優(yōu)勢(shì)，激活長(zhǎng)安區(qū)的“縣域體制”約束，合力提升城市管理、城建和運(yùn)營(yíng)水平，對(duì)百萬(wàn)長(zhǎng)安區(qū)人也是福祉。

歷程：西安開(kāi)發(fā)區(qū)時(shí)代

我們認(rèn)為：西安城市面貌和格局，可能是國(guó)內(nèi)受開(kāi)發(fā)區(qū)影響最大的城市之一?？梢哉f(shuō)，“一座西安城，半壁開(kāi)發(fā)區(qū)”。

西安開(kāi)發(fā)區(qū)發(fā)展歷程，就是一部現(xiàn)代西安發(fā)展史。機(jī)制體制的靈活，讓當(dāng)年一代又一代人“勇闖天涯”。比如在西安遭遇“嚴(yán)重水危機(jī)”的一九九〇年代，高新區(qū)和經(jīng)開(kāi)區(qū)在“一窮二白”條件下先后成立。

三十余年篳路藍(lán)縷，構(gòu)建出極為發(fā)達(dá)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)集群，提升了西安在全國(guó)乃至全球的競(jìng)爭(zhēng)力，并推動(dòng)周邊區(qū)縣快速發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)指標(biāo)上，在2024年GDP分別達(dá)330多億和1300多億。

開(kāi)發(fā)區(qū)是的西安發(fā)展引擎◎來(lái)源/城記影像

二〇〇〇年代中國(guó)加入WTO后，形成全世界最大規(guī)模的城市化。借此東風(fēng)，西安也徹底進(jìn)入開(kāi)發(fā)區(qū)時(shí)代：

?2002年曲江新區(qū)，開(kāi)啟西安文旅新時(shí)代

?2024年浐灞生態(tài)區(qū)，改寫(xiě)西安城市環(huán)境

?2004年航空基地，因閻良航空產(chǎn)業(yè)成立

?2006年航天基地，依托〇六七基地成立

?2008年國(guó)際港務(wù)區(qū)，承擔(dān)對(duì)外開(kāi)放使命

?2014年西咸新區(qū)，西北首個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)

至此，“五區(qū)一港兩基地”格局誕生（常寧新區(qū)、灞河新區(qū)和大興新區(qū)等類型，這里就不再一一贅述），培育出一大批城市運(yùn)營(yíng)、管理和產(chǎn)業(yè)人才。

西咸新區(qū)是國(guó)家級(jí)新區(qū)◎NEWS

靈活的機(jī)制體制、先天的政策優(yōu)勢(shì)、經(jīng)濟(jì)的核心導(dǎo)向，開(kāi)發(fā)區(qū)成為西安發(fā)展的“超級(jí)支點(diǎn)”，快速驅(qū)動(dòng)著西安發(fā)展并容納了大量人口。從運(yùn)作體制上來(lái)看，諸多“國(guó)字號(hào)”開(kāi)發(fā)區(qū)，也是市政府派出結(jié)構(gòu)。

所以，作為事實(shí)上的“獨(dú)立區(qū)域”，開(kāi)發(fā)區(qū)與行政區(qū)頗有些“涇渭分明”，新老西安人顯然更認(rèn)開(kāi)發(fā)區(qū)。

但是，開(kāi)發(fā)區(qū)和行政區(qū)事實(shí)上已連為一體：至此，之前未曾出現(xiàn)的矛盾開(kāi)始顯現(xiàn)：同質(zhì)競(jìng)爭(zhēng)、行政職能重疊、管理邊界模糊以及市民關(guān)注的教育體系等開(kāi)始浮出水面。

變化：下一步的調(diào)整？

放眼全國(guó)來(lái)看，大量不同類型的開(kāi)發(fā)區(qū)紛紛上馬，建設(shè)方興未艾。國(guó)家層面分析，認(rèn)為存在以下問(wèn)題：

統(tǒng)籌規(guī)劃不夠科學(xué)合理、功能定位不夠清晰、與屬地行政區(qū)職責(zé)關(guān)系尚未理順、管理機(jī)制不夠完善等問(wèn)題，導(dǎo)致部分開(kāi)發(fā)區(qū)出現(xiàn)重復(fù)建設(shè)、資源浪費(fèi)、投資效益不高、存在債務(wù)隱患等經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

為解決這些問(wèn)題，深化開(kāi)發(fā)區(qū)管理制度改革就提升日程。目前，我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)管理機(jī)制主要有三種模式：

“區(qū)政合一”并不鮮見(jiàn) ◎NEWS

一是“區(qū)政合一”：區(qū)政一體化發(fā)展。例如成都經(jīng)開(kāi)區(qū)與龍泉驛區(qū)“區(qū)政合一”，區(qū)長(zhǎng)同時(shí)擔(dān)任經(jīng)開(kāi)區(qū)管委會(huì)主任；蘇州高新與虎丘行政區(qū)劃調(diào)整后，實(shí)行“兩塊牌子一套班子”。

在西安，無(wú)論是閻良區(qū)和航空基地、長(zhǎng)安區(qū)和航天基地，皆采取“區(qū)政合一”路徑。從名單上來(lái)看，下一個(gè)不難猜想。

開(kāi)發(fā)區(qū)是的西安發(fā)展引擎◎來(lái)源/城記影像

國(guó)際港務(wù)區(qū)和浐灞生態(tài)區(qū)“合體”◎NEWS

二是“派出管理”：開(kāi)發(fā)區(qū)相對(duì)獨(dú)立。比如西安高新區(qū)和經(jīng)開(kāi)區(qū)管委會(huì)是西安市人民政府的派出機(jī)構(gòu)，行使市級(jí)經(jīng)濟(jì)事務(wù)和部分社會(huì)事務(wù)管理職權(quán)。開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)機(jī)構(gòu)設(shè)置，與同級(jí)政府類似。

正因這種體制，西安高新和經(jīng)開(kāi)得有今日之成就，帶動(dòng)和輻射周邊區(qū)域。浐灞生態(tài)區(qū)和國(guó)際港務(wù)區(qū)“合體”，本質(zhì)上是在強(qiáng)化這一運(yùn)作模式。

三是“企業(yè)主導(dǎo)”：由企業(yè)主導(dǎo)運(yùn)作。比如上海漕河涇開(kāi)發(fā)區(qū)，成立之初就實(shí)行“人大立法、政府管理、公司運(yùn)作”的獨(dú)特管理模式，是全國(guó)為數(shù)不多的不設(shè)管委會(huì)、企業(yè)化運(yùn)作的開(kāi)發(fā)區(qū)。

當(dāng)然，學(xué)界和坊間也一直在呼吁對(duì)標(biāo)上海浦東和天津?yàn)I海，將西咸新區(qū)和高新區(qū)“行政區(qū)劃”。但目前來(lái)看，這種可能性微乎其微。

文=城記智庫(kù) 雨林

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