自2000年施工圖審查制度正式建立以來，特別是2004年起“不再作為行政審批事項，改為行業(yè)自律”后，圍繞這一制度的質(zhì)疑和改革就從未間斷。2019年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于全面開展工程建設(shè)項目審批制度改革的實(shí)施意見》（國辦發(fā)〔2019〕11號），明確提出：“試點(diǎn)城市試點(diǎn)地區(qū)進(jìn)一步精簡環(huán)節(jié)，加快探索取消施工圖設(shè)計文件審查（或縮小審查范圍）”。此后，取消施工圖審查的呼聲愈發(fā)高漲。施工圖審查作為一項以國務(wù)院兩部條例（《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》《建設(shè)工程勘察設(shè)計管理條例》）為依據(jù)，以住房城鄉(xiāng)建設(shè)部部令《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工圖設(shè)計文件審查管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）為指針，并通過實(shí)踐證明有效提升建設(shè)工程安全性的基本制度，受到如此質(zhì)疑，實(shí)屬罕見。那么，施工圖審查制度的未來到底該往何處去呢？

施工圖審查制度必須堅持

建立施工圖審查制度是為人民服務(wù)的必然要求

設(shè)計是工程建設(shè)的先導(dǎo)和靈魂，也是工程質(zhì)量安全控制的決定性因素，事關(guān)廣大人民群眾生命財產(chǎn)安全。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“公共安全連著千家萬戶，確保公共安全事關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全，事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局。”作為全心全意為人民服務(wù)的政府，保障建設(shè)工程質(zhì)量安全是人民政府的重大責(zé)任。國務(wù)院《建設(shè)工程質(zhì)量管理條例》第四條規(guī)定：“縣級以上人民政府建設(shè)行政主管部門和其他有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對建設(shè)工程質(zhì)量的監(jiān)督管理?！毙隆吨腥A人民共和國消防法》第十一條規(guī)定“國務(wù)院住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門規(guī)定的特殊建設(shè)工程，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)將消防設(shè)計文件報送住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門審查，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門依法對審查的結(jié)果負(fù)責(zé)”，更進(jìn)一步明確了主管部門消防設(shè)計審查主體責(zé)任，消防、人防、技防等并入施工圖審查制度的“多審合一”更是證明了施工圖審查制度正是政府履行質(zhì)量安全責(zé)任的重要制度基石，是守護(hù)公共安全的關(guān)鍵防線。

審查機(jī)構(gòu)是政府處理設(shè)計質(zhì)量問題的重要助力

近年來，經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷增大，建設(shè)領(lǐng)域各種積累已久的質(zhì)量問題集中凸顯，大量問題涉及勘察設(shè)計質(zhì)量安全和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范解釋。國務(wù)院《信訪工作條例》第十條規(guī)定“各級政府貫徹落實(shí)上級黨委和政府以及本級黨委關(guān)于信訪工作的部署要求，科學(xué)民主決策、依法履行職責(zé)，組織各方力量加強(qiáng)矛盾糾紛排查化解，及時妥善處理信訪事項，研究解決政策性、群體性信訪突出問題和疑難復(fù)雜信訪問題?！钡?，基層政府限于預(yù)算、編制、人員構(gòu)成等條件約束，在直接處理如此大量涉及政策法規(guī)、專業(yè)技術(shù)、復(fù)雜利益紛爭問題時沒有足夠的資源，而具備公益性、獨(dú)立性、專業(yè)性的第三方施工圖審查機(jī)構(gòu)，能夠憑借其專業(yè)優(yōu)勢，為基層政府監(jiān)督管理勘察設(shè)計質(zhì)量、處理相關(guān)信訪事件提供有力支持，成為基層政府的重要抓手和技術(shù)顧問。

施工圖審查制度是對勘察設(shè)計行業(yè)的有效保護(hù)

經(jīng)過40年的高速發(fā)展及近幾年的迅速下行，勘察設(shè)計行業(yè)面臨產(chǎn)能過剩和惡性競爭的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，承受著空前的工期、成本、質(zhì)量壓力。在此背景下，施工圖審查制度成為勘察設(shè)計行業(yè)抵御市場不合理要求的最后一道防線。貿(mào)然取消施工圖審查制度會進(jìn)一步加劇行業(yè)惡性競爭，不利于勘察設(shè)計行業(yè)的健康發(fā)展和轉(zhuǎn)型，使其難以順利穿越行業(yè)周期。

施工圖審查制度為什么飽受質(zhì)疑

施工圖審查作為保障工程建設(shè)質(zhì)量與安全的重要環(huán)節(jié)，其重要性不言而喻，且施工圖審查制度在世界各國特別是發(fā)達(dá)國家和地區(qū)普遍存在并被廣泛認(rèn)可。在我國實(shí)施施工圖審查制度的20多年中，全國年均審查勘察設(shè)計項目40余萬個，糾正違反工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)50余萬條次，避免了大量工程安全事故的發(fā)生，基本杜絕了因?yàn)榭辈煸O(shè)計原因?qū)е碌姆课莸顾鹿?。與20世紀(jì)90年代情況對比說明，施工圖審查在保證工程建設(shè)項目的安全方面發(fā)揮了不可替代的作用。

20多年的實(shí)踐已經(jīng)證明了施工圖審查制度的必要性和有效性，但是為什么中國的施工圖審查制度依然受到如此多的質(zhì)疑，到底是什么地方出了問題？需要進(jìn)一步深入剖析這些問題，優(yōu)化與完善施工圖審查制度，推動其更好地服務(wù)于工程建設(shè)行業(yè)。

施工圖審查機(jī)構(gòu)定位不清

根據(jù)《管理辦法》第五條規(guī)定，施工圖審查機(jī)構(gòu)是專門從事施工圖審查業(yè)務(wù)，不以營利為目的的獨(dú)立法人。但在實(shí)際操作中，某些區(qū)域?qū)彶闄C(jī)構(gòu)的定位出現(xiàn)了偏差，主要異化為過度市場化和過度行政化兩種傾向。

過度市場化方面，主要表現(xiàn)為某些區(qū)域施工圖審查由建設(shè)單位甚至設(shè)計院直接委托且付費(fèi)，使得施工圖機(jī)構(gòu)的生存過分依賴被審查方。部分機(jī)構(gòu)為了經(jīng)濟(jì)利益不惜打政策和技術(shù)擦邊球、降低審查標(biāo)準(zhǔn)，甚至大量開設(shè)分支機(jī)構(gòu)掛靠經(jīng)營，將審查作為牟利工具。特別是在市場化無序競爭的情況下，情況尤甚。過度市場化完全背離了施工圖制度的初衷，嚴(yán)重影響行業(yè)聲譽(yù)。同時，一味迎合被審查方也導(dǎo)致線下審查、線上走流程的情況較為普遍，數(shù)字化審查完全淪為形式，對于勘察設(shè)計行業(yè)的精細(xì)化管理也無從抓起。

過度行政化方面，某些審查機(jī)構(gòu)存在工作效率不高、審查周期過長、隨意解釋規(guī)范、擴(kuò)大審查范圍等問題，無法滿足優(yōu)化營商環(huán)境的要求。同時，審查專家難以溝通，對于審查錯誤缺乏有效申訴渠道，阻礙設(shè)計工作的正常開展和創(chuàng)新，不利于行業(yè)健康發(fā)展。

因此，明確審查機(jī)構(gòu)的定位，平衡其獨(dú)立性與服務(wù)性，是當(dāng)前亟待解決的問題。

施工圖審查內(nèi)容過多過雜

根據(jù)《管理辦法》第五條規(guī)定，施工圖審查是對施工圖涉及公共利益、公眾安全和工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)容進(jìn)行的審查。但在實(shí)際執(zhí)行中，審查內(nèi)容根據(jù)主管部門的要求又進(jìn)行了大幅擴(kuò)展，如與規(guī)劃一致性審查、舒適性要求審查、設(shè)計格式審查、產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求審查、各類附屬設(shè)施審查等多個方面。另外，我國的規(guī)范偏于“設(shè)計手冊”式規(guī)范，強(qiáng)條規(guī)定既多且細(xì)，非常龐雜。在設(shè)計周期極短、設(shè)計質(zhì)量下滑的情況下，對于如此之多的內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)審查耗時很長，初審?fù)ㄟ^率很低，影響工程進(jìn)度，這也是施工圖審查受到詬病的主要原因之一。

部分審查機(jī)構(gòu)專家不專、能力不足

施工圖審查專家的專業(yè)能力和素質(zhì)直接影響審查質(zhì)量。由于對施工圖審查制度的爭議及其可能被取消的前景，特別是在過度市場化傾向?qū)е聬盒愿偁幍牡貐^(qū)，優(yōu)秀審查專家的流失率極高，同時，設(shè)計行業(yè)的優(yōu)秀人才對進(jìn)入審查行業(yè)持謹(jǐn)慎態(tài)度。近年來，過度市場化和成本壓力又導(dǎo)致審圖機(jī)構(gòu)更多地使用退休人員，甚至存在審查人員“掛證”從業(yè)的現(xiàn)象。種種因素導(dǎo)致部分審查人員與設(shè)計主流逐漸脫節(jié)，缺乏學(xué)習(xí)新工藝、新技術(shù)的動力，技術(shù)水平無法提高。人員能力不足直接導(dǎo)致審查質(zhì)量下降，出現(xiàn)“水平不高架子高”“外行審內(nèi)行，業(yè)余審專業(yè)”的現(xiàn)象，甚至出現(xiàn)“吃拿卡要”的惡劣行為，嚴(yán)重影響審查工作聲譽(yù)。

因此，加強(qiáng)審查專家隊伍建設(shè)、提高審查人員的專業(yè)能力和素質(zhì)是當(dāng)務(wù)之急。

施工圖審查行業(yè)統(tǒng)籌規(guī)劃不足

施工圖審查制度已經(jīng)正式實(shí)施近25年，取消其行政審批變?yōu)樾袠I(yè)自律也已超過20年。然而，在此期間，關(guān)于行業(yè)存廢、發(fā)展方向等關(guān)鍵問題始終未能達(dá)成共識，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)運(yùn)營模式多樣、從業(yè)人員迷茫無措、行業(yè)發(fā)展方向模糊不清等問題日益凸顯。施工圖審查行業(yè)呈現(xiàn)出機(jī)制管理碎片化、審查機(jī)構(gòu)多元化、從業(yè)人員素質(zhì)參差不齊、行業(yè)前景不明朗等特征，缺乏清晰的發(fā)展方向。

這種局面使得施工圖審查這一關(guān)乎質(zhì)量安全底線的重大基礎(chǔ)制度長期處于摸索狀態(tài)，在當(dāng)前建筑市場下行和審查行業(yè)過度市場化的傾向下，各種不當(dāng)做法漸成慣性，利益綁定牢固難破，社會認(rèn)知亦逐步固化。因此，加強(qiáng)行業(yè)統(tǒng)籌規(guī)劃、明確行業(yè)發(fā)展方向和目標(biāo)、建立統(tǒng)一的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范、加強(qiáng)行業(yè)自律和監(jiān)管，是推動施工圖審查制度健康發(fā)展的關(guān)鍵。當(dāng)前確實(shí)到了對于施工圖審查制度想清楚、定明白、做踏實(shí)的時候了。

施工圖審查制度的工作建議

正本清源，明確定位，筑牢安全基石

明確審查“管”的性質(zhì)，堅守“守住安全底線”的核心使命，建議將原有的“施工圖審查”改為“勘察設(shè)計安全審查”，簡稱“圖審”。推動《中華人民共和國建筑法》修訂納入“勘察設(shè)計安全審查”內(nèi)容，為行業(yè)生存發(fā)展提供法律保障。

徹底打破審查機(jī)構(gòu)和建設(shè)、設(shè)計單位等被審查方的利益關(guān)聯(lián)，強(qiáng)化其公益屬性和非營利性質(zhì)，確保審查中立、客觀。建立全國聯(lián)網(wǎng)的數(shù)字化審查系統(tǒng)，推動設(shè)計文件網(wǎng)上傳、線上審、全留痕、可追溯，從而實(shí)現(xiàn)政府主管部門對于勘察設(shè)計企業(yè)、審查機(jī)構(gòu)及相關(guān)人員的全面有效動態(tài)監(jiān)管，從根本上提高設(shè)計質(zhì)量，筑牢安全底線。

精簡審查內(nèi)容，聚焦安全核心，提升審查效率

以把控地基基礎(chǔ)和主體結(jié)構(gòu)安全、人防防護(hù)安全、消防安全、生態(tài)環(huán)境安全、使用安全底線為目標(biāo)精簡審查內(nèi)容，統(tǒng)一審查標(biāo)準(zhǔn)和尺度，縮短審查時間。對于其他非安全類的要求納入事后抽查管理，強(qiáng)化建筑師負(fù)責(zé)制，形成“事前審查重安全底線，事后抽查重合規(guī)發(fā)展”的技術(shù)管理格局，充分調(diào)動設(shè)計和審查兩個積極性，統(tǒng)籌安全和發(fā)展，促進(jìn)勘察設(shè)計行業(yè)轉(zhuǎn)型升級、高質(zhì)量發(fā)展。

加強(qiáng)行業(yè)管理，構(gòu)建誠信體系，提升行業(yè)形象

審查定位清晰、工作內(nèi)容明確后，對于審查機(jī)構(gòu)和人員全面加強(qiáng)管理。探索在全國或各個省市建立審查機(jī)構(gòu)誠信管理體系，涵蓋內(nèi)部管理、審查質(zhì)量、責(zé)任擔(dān)當(dāng)及社會貢獻(xiàn)等多維度指標(biāo)；降低市場價格競爭烈度，讓審查機(jī)構(gòu)在內(nèi)部建設(shè)、審查質(zhì)量、責(zé)任擔(dān)當(dāng)、社會貢獻(xiàn)等方面比高低；實(shí)施動態(tài)考核制，考核結(jié)果與審查任務(wù)承接掛鉤，并將信用管理數(shù)據(jù)向社會公開，接受社會監(jiān)督。通過誠信管理，倒逼審查機(jī)構(gòu)提升服務(wù)水平，樹立行業(yè)良好形象。

建立明確的審查問題申訴解決機(jī)制與解決流程，確保審查問題得到及時、公正處理，從而增強(qiáng)審查機(jī)構(gòu)服務(wù)意識，提升服務(wù)水平，打造行業(yè)良好的社會形象。

構(gòu)建審查人員個人誠信體系，將個人誠信記錄與從業(yè)人員的準(zhǔn)入、退出及職業(yè)發(fā)展掛鉤，逐步減少審圖機(jī)構(gòu)退休人員比例，讓富有工程經(jīng)驗(yàn)、年富力強(qiáng)的專家充實(shí)到審查工作一線，確保審查人員技術(shù)過硬、中立客觀。

工程建設(shè)的質(zhì)量安全關(guān)乎國家安全與民生福祉，也是國家大事，逐步推動建立完善的勘察設(shè)計安全審查體系是建設(shè)領(lǐng)域的重要任務(wù)，這項任務(wù)的不斷推進(jìn)和完善將會有力地保障我國勘察設(shè)計行業(yè)以及其他建設(shè)相關(guān)行業(yè)的健康發(fā)展。習(xí)近平總書記曾指出：“功崇惟志，業(yè)廣惟勤”。只要審查行業(yè)堅定信心、明確職能、強(qiáng)化管理、建好團(tuán)隊，我國勘察設(shè)計安全審查工作一定會行穩(wěn)致遠(yuǎn)，大有作為。（本文作者杜毅系中國勘察設(shè)計協(xié)會施工圖審查分會副會長、四川省勘察設(shè)計協(xié)會施工圖審查分會理事長、四川西南建筑工程咨詢有限公司總經(jīng)理）

來源：《中國勘察設(shè)計》雜志