導讀:
強拆門頭案核心爭議:超出宅基地面積應(yīng)適用《土地管理法》,而非一審錯誤援引的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》——當法律適用錯位,權(quán)利保護便失去根基。
── 關(guān)于對望江縣人民法院一起行政判決的調(diào)查報告之四
中國創(chuàng)業(yè)家網(wǎng)融媒體法律專家調(diào)研組
就一審安徽省望江縣人民法院(2024)皖0827行初45號《行政判決書》在第23頁 “關(guān)于焦點二”認定事實和適用法律是否正確,原告在上訴時發(fā)現(xiàn)該段認定事實和適用法律錯誤。
一審是這樣認定事實和適用法律的:“《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條規(guī)定:在鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設(shè)的,由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府責令停止建設(shè)、限期改正;逾期不改正的,可以拆除。本案中,老峰鎮(zhèn)政府作為迎江區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人民政府,對其規(guī)劃區(qū)內(nèi)違反鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃進行建設(shè)的行為,具有相應(yīng)的查處職權(quán)”。
原告認為,一審就強拆房屋門頭適用《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條發(fā)生原則性錯誤。其在二審開庭時,準備請求二審增加一個焦點問題:強拆房屋門頭究竟是適用城鄉(xiāng)規(guī)劃法還是適用土地管理法?以體現(xiàn)適用法律的客觀性、正確性和準確性。
一、該案客觀事實是,原告建造門頭是超出了宅基地批準書88.63平方米的宅基地面積,而不是超過了鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證批準的三層的高度,因此,強拆門頭不適用《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條。
首先,根據(jù)《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》和《宅基地批準書》功能定性,《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》管理的是建筑物的高度,《宅基地批準書》管理的是占用宅基地土地面積,兩者功能不同,適用法律不同;本案中原告均取得了《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》和《宅基地批準書》,該《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》允準建造三層的高度,建造門頭是占用宅基地土地面積,并未超過鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證批準的三層的高度,因此,原吿建造門頭是超出了宅基地批準書88.63平方米的宅基地面積,而不是違反超過了鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證批準的三層的高度,《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條規(guī)定 “未依法取得鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證或者未按照鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證的規(guī)定進行建設(shè)的”,由鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府查處 ;本案中,原告已取得《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》,沒有違反超出《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》規(guī)定的建造三層高度,客觀事實是建造門頭只有一層,并未超過三層的高度,顯然不適用《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條規(guī)定。
二、關(guān)于城鄉(xiāng)規(guī)劃法和土地管理法在本案中優(yōu)先適用問題,根據(jù)本案建造門頭占用的是宅基地土地面積,未違反超過鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證批準的三層的高度,應(yīng)適用土地管理法而不適用城鄉(xiāng)規(guī)劃法,而且法律并沒有授權(quán)超出了宅基地批準書88.63平方米的宅基地面積,由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府查處和強拆。
首先需要明確的是,城鄉(xiāng)規(guī)劃法和土地管理法這兩部法律在土地管理和城鄉(xiāng)規(guī)劃方面各自具有其獨特的地位和作用,且在某些情況下可能存在交叉,如果兩部法律發(fā)生交叉,應(yīng)遵守 “特別法優(yōu)于一般法”的原則。
本案建造門頭占用的是宅基地土地面積,未超過鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證批準的三層的高度,不涉及城鄉(xiāng)規(guī)劃法中的科學規(guī)劃、引導城鄉(xiāng)建設(shè)和發(fā)展、保護自然和生態(tài)環(huán)境等方面情況,理所當然屬于土地管理法管理,適用土地管理法的特別規(guī)定,而不是城鄉(xiāng)規(guī)劃法管理,本案中建造門頭未超過鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證批準的三層的高度,所以拆除門頭根本不適用《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條規(guī)定。
本案中,門頭屬于房屋的附屬設(shè)施,門頭建設(shè)占用宅基地土地面積并未被城鄉(xiāng)規(guī)劃法所涵蓋或者與之沖突,也當然優(yōu)先適用土地管理法,包括優(yōu)先適用《中華人民共和國土地管理法實施條例》第三十六條規(guī)定“依法取得的宅基地和宅基地上的農(nóng)村村民住宅及其附屬設(shè)施受法律保護”,因為土地管理法實施條例就是為如何更好的實施土地管理法而產(chǎn)生。
因此,根據(jù)本案中的具體場景,一審適用城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十五條完全錯誤,老峰鎮(zhèn)政府在行政上訴狀中強調(diào)本案強拆適用城鄉(xiāng)規(guī)劃法第六十五條存在原則性錯誤,而且是被告及其訴訟代理人在訴訟程序中修改的。請求二審糾正一審中適用的法律錯誤。
三、一審法院錯誤適用法律,不僅弄錯了執(zhí)法主體,而且也違法為老峰鎮(zhèn)政府增加了義務(wù),屬于《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十九條第一款、第二款規(guī)定的情形 “行政行為實施主體不具有行政主體資格”“減損權(quán)利或者增加義務(wù)的行政行為沒有法律規(guī)范依據(jù)”,老峰鎮(zhèn)政府存在“重大且明顯違法的情形”,一審法院存在行政訴訟法第八十九條第二款 “人民法院審理上訴案件,按照下列情形,分別處理:(二)原判決、裁定認定事實錯誤或者適用法律、法規(guī)錯誤的,依法改判、撤銷或者變更”規(guī)定之情形,應(yīng)依法撤銷后改判。
老峰鎮(zhèn)政府《責令改正通知書》認定,原告違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的第四十一條規(guī)定和行政處罰法第二十八條規(guī)定,均適用法律錯誤。
(一)根據(jù)老峰鎮(zhèn)政府《責令改正通知書》認定,原告違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法的第四十一條規(guī)定和行政處罰法第二十八條規(guī)定;后來在訴訟中,被告及其訴訟代理人修改的適用《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條、《安徽省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第五十六條也是錯誤的,依據(jù)《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定》第六十條第三款 “原告或者第三人在訴訟程序中提供的、被告在行政程序中未作為具體行政行為依據(jù)的證據(jù)”本身就 “不能作為認定被訴具體行政行為合法的依據(jù)”。
(二)一審判決書錯誤適用《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條寫在第23頁,并在認定事實上存在兩處錯誤:一是第21頁倒數(shù)第4行第5行 “超出《鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證》的規(guī)定建設(shè)大門門頭”,應(yīng)糾正為“超出《宅基地批準書》批準的88.63平方米的宅基地面積建設(shè)大門門頭”;二是第23頁倒數(shù)第2行 “本案中超出規(guī)劃許可建設(shè)的門頭部分仍然存在”,應(yīng)糾正為“本案中超出批準的宅基地面積建設(shè)的門頭部分仍然存在”,請求二審予以糾正。
(三)雖然本案中超出批準的宅基地面積建設(shè)的門頭部分仍然存在,但是實質(zhì)上拆多拆少都是一樣的,都是實施 “行政強制執(zhí)行”,而且隨著時間增長和風吹日曬雨淋,門頭模板全部腐爛,鋼筋全部生銹,需要整體推倒而重做,整體推倒又另外增加了人工費評估為2萬元人民幣,請安慶中級人民法院現(xiàn)場調(diào)查該事實。
綜上,中國創(chuàng)業(yè)家網(wǎng)融媒體法律專家調(diào)研組認為,該案強拆房屋門頭究竟是適用城鄉(xiāng)規(guī)劃法還是適用土地管理法,主要依據(jù)具體的事實場景和法律規(guī)定來判斷,原告建造門頭是超出了宅基地批準書88.63平方米的宅基地面積,而不是超過了鄉(xiāng)村建設(shè)規(guī)劃許可證批準的三層的高度,因此,強拆門頭根本不適用《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十五條規(guī)定關(guān)于違反鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證的建設(shè),當然優(yōu)先適用土地管理法,包括優(yōu)先適用《中華人民共和國土地管理法實施條例》第三十六條規(guī)定。
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