作者|李曉波 李亞娟

責編|薛應軍

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6月6日，國家金融監(jiān)督管理總局發(fā)布《嚴重失信主體名單管理的暫行規(guī)定（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》），向社會公開征求意見。意見反饋截止時間為2025年7月5日。

《征求意見稿》共31條，對名單列入范圍、嚴重失信主體的管理措施、名單的管理程序和信用修復機制等作了規(guī)定，進一步規(guī)范開展金融領域嚴重失信主體名單管理工作，維護金融市場良好秩序，遏制違法違規(guī)行為具有重要意義。

總體來看，《征求意見稿》亮點頗多，如審慎界定名單列入范圍，明確將金融機構及其從業(yè)人員等主體受到金融監(jiān)管總局或其派出機構行政處罰或監(jiān)管強制措施，且性質(zhì)特別惡劣、情節(jié)特別嚴重，嚴重破壞市場公平競爭秩序和社會正常秩序的，列入嚴重失信主體名單；明確了對嚴重失信主體的管理措施，并嚴格規(guī)范名單管理程序，明確了列入名單滿3年將移出名單并解除管理措施，規(guī)定了事先告知、異議處理等程序，充分保障相關主體知情權、申辯權等。但個別條款還缺乏明確性、區(qū)分度，可進一步完善。筆者認為，“嚴重失信主體名單管理”必須從保護“嚴重失信主體”權利出發(fā)，遵循明確性、差異性、正當程序和合憲性等原則。

遵循明確性原則

明確性原則要求法律規(guī)范必須盡可能明確，這包括權力范圍和權利范圍明確，以及權力行使和權利保護方式、程序和途徑明確等。法律明確性，即要求行政機關一切行為必須有法律明確授權，嚴格按照法律規(guī)定的權力范圍、方式、程序行使，以此保障相對人的權利。從這個角度看，《征求意見稿》個別條款明確性有待進一步提高。

例如，《征求意見稿》第二條規(guī)定的“性質(zhì)特別惡劣、情節(jié)特別嚴重”條款；第二十四條規(guī)定的“情節(jié)嚴重”條款，過于原則籠統(tǒng)，沒有規(guī)定細致的裁量基準，這會為執(zhí)法人員留下過多的自由裁量空間，不利于保護相對人的權利。

堅持差異化原則

差異化原則是平等原則的重要內(nèi)容。但平等原則不是對所有人一視同仁，而是對相同主體（群體）平等對待，即平等原則允許合理的差別對待，而禁止不合理的差別對待。平等原則要求在立法中盡可能避免“一刀切”規(guī)則，而要根據(jù)不同主體設置不同規(guī)則，體現(xiàn)一定的“區(qū)分度”。

從法律解釋維度看，“嚴重失信”本身是一個含義不明確的概念，其含義闡明需要相應法律解釋技術進行確定，且嚴重失信主體認定標準根據(jù)《征求意見稿》第四條和第五條的規(guī)定，本身就呈現(xiàn)一定的差異性。尤其是《征求意見稿》第五條規(guī)定還涉及“欺騙”“偽造”“欺詐”等主觀方面的認定，這就增加了執(zhí)法情況的復雜性。例如，“欺騙”的程度、對象、方式，以及是否出于本人意志等都是制定管理措施應考量的情節(jié)因素。

此外，《征求意見稿》第十四條還規(guī)定，國家金融監(jiān)督管理總局及其派出機構對被列入嚴重失信主體名單的當事人，可以采取適當提高檢查頻次、不適用告知承諾制等基于誠信的管理措施等，但沒有進行層次化考量，制定具有“梯度”的管理措施。

堅持正當程序原則

正當程序原則，要求行政機關基于公共利益目的進行的執(zhí)法行為必須通過具體的程序來證實，行政機關作出的具體行政行為對相對人的權益產(chǎn)生影響時，必須在遵循公開原則、公正原則、參與原則、告知程序、說明理由程序、聽取意見陳述程序和救濟程序基礎上，保護相對人程序性權利，這些權利包括知情權、通知權、陳述權、申辯權等。

《征求意見稿》第八條至第十三條對“嚴重失信主體名單管理”程序進行了規(guī)定。這些程序規(guī)定有利于人權保障、保護實體正義和推進過程公開等。但設計略顯粗糙，具體包括：未能根據(jù)“嚴重失信主體名單管理”實際需要將處理程序分置為簡易程度和普通程序；未能在決定書內(nèi)容中規(guī)定救濟措施的具體途徑和期限（如《中華人民共和國行政處罰法》第五十九條第五款規(guī)定處罰決定書應當載明申請復議和提起訴訟的途徑和期限）；一些關鍵性的程序缺乏，例如，“嚴重失信主體名單”的聽證程序，“決定書”作出的期限（如，行政處罰法第六十條規(guī)定處罰決定自立案之日起90日內(nèi)作出），“決定書”送達的期限（如，《中華人民共和國行政處罰法》第六十一條規(guī)定當場交付，當事人不在場7日內(nèi)送達）。盡管《征求意見稿》第十二條第三款規(guī)定具體送達程序未規(guī)定的，可以參照民事訴訟法規(guī)定執(zhí)行，但對于這兩種性質(zhì)完全不同的程序參照執(zhí)行是否妥當，值得商榷。

此外，《征求意見稿》第十七條規(guī)定，嚴重失信主體名單作出的行政決定被撤銷、確認違法或者確認無效的，作出機構10個工作日內(nèi)要作出撤銷列入名單決定，并將相對人移出名單和解除相應的管理措施，但沒有對作出錯誤決定的執(zhí)法機構啟動相應的追責程序。

秉承合憲性原則

嚴重失信主體名單管理制度的核心在于規(guī)范相關執(zhí)法機構的執(zhí)法行為，目的在于保障嚴重失信主體的權利。從這個意義上講，《征求意見稿》要自動接受合憲性審查，以此確保與公民基本權利保護精神相統(tǒng)一。但是，《征求意見稿》部分條款的合憲性問題值得思考。例如，《征求意見稿》第二條規(guī)定，執(zhí)法機關記錄、共享、公示對列入嚴重失信主體的相關信息，這里對相關信息沒有進行區(qū)分。從基本權利保護維度看，應正確區(qū)分哪些信息是與嚴重失信行為相關的信息，哪些是嚴重失信主體的個人隱私信息。前者基于與嚴重失信行為相關性是可以記錄、共享、公示的，后者則屬于憲法規(guī)定的人格尊嚴范疇，不屬于記錄、共享、公示的對象，理應受到嚴格標準的審查，類似的情況在第十五條也存在?！墩髑笠庖姼濉返谑鍡l規(guī)定，金融機構可以查詢嚴重失信主體名單信息在相關金融業(yè)務中參考使用。這里的信息也應進行適當區(qū)分，對涉及人格尊嚴且與嚴重失信行為無關的信息，應不得進行查詢。

從規(guī)范價值看，《征求意見稿》的出臺對規(guī)范嚴重失信主體名單管理活動，強化信用監(jiān)管和維護金融市場秩序，保護公眾金融安全將發(fā)揮重要作用，但具體制度設計還可以進一步細化，從而進一步完善失信約束制度，構建誠信建設長效機制，依法保障公民權利有效實現(xiàn)。

本文為上海市哲學社會科學規(guī)劃課題“健全保障憲法全面實施的程序機制研究”（項目編號：2023BFX007）的階段性研究成果。

（作者單位：貴州財經(jīng)大學法學院）