裁判要旨

因涉案房屋位于費(fèi)縣××新區(qū)核心區(qū)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目征地和拆遷范圍內(nèi)，在政府組織的征收拆遷過程中，上訴人與征收部門未能達(dá)成房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議，被上訴人便對(duì)涉案房屋啟動(dòng)行政處罰程序，作出被訴行政處罰決定，認(rèn)定涉案房屋違法占地，責(zé)令限期拆除。且行政處罰只針對(duì)沒有簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議的住戶，已簽訂協(xié)議的卻排除在外，顯然被上訴人是選擇性執(zhí)法，其處罰只是形式，真正目的是拆遷，系明顯的以處罰代拆遷，以處罰促拆遷。正當(dāng)性原則是衡量行政行為合法性的重要原則之一，該原則要求行政行為的目的必須具有正當(dāng)性。本案被上訴人執(zhí)法目的不具有正當(dāng)性，屬于濫用職權(quán)，導(dǎo)致其作出的行政處罰決定亦不具有合法性。

案例詳情

山東省臨沂市中級(jí)人民法院

行 政 判 決 書

（2019）魯13行終297號(hào)

上訴人（原審原告）：李某芝，女，1970年1月20日出生，漢族，住山東省費(fèi)縣。

被上訴人（原審被告）：費(fèi)縣綜合行政執(zhí)法局，住所地：費(fèi)縣建設(shè)路西段。

法定代表人：魏曉聲，局長。

委托訴訟代理人：張傳華，該局工作人員。

委托訴訟代理人：冉穎，山東信譽(yù)永恒律師事務(wù)所律師。

上訴人李樹芝因訴被上訴人費(fèi)縣綜合行政執(zhí)法局行政處罰一案，不服臨沂市蘭山區(qū)人民法院（2019）魯1302行初9號(hào)行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭審理了本案。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

一審法院認(rèn)為，根據(jù)被告提供的一系列省、市、縣政府及部門機(jī)構(gòu)改革及職權(quán)優(yōu)化配置的文件精神，被告依法擁有相應(yīng)區(qū)域的土地管理權(quán)，具有對(duì)違法占地行為進(jìn)行行政處罰的主體資格和執(zhí)法權(quán)限。原告對(duì)該問題的主張，本院不予支持。原告的違法建設(shè)在時(shí)間上處于較長的持續(xù)狀態(tài)，現(xiàn)被告的后續(xù)處理不影響對(duì)其非法用地性質(zhì)的認(rèn)定，也不影響對(duì)原告的最終處罰。本院認(rèn)定被告對(duì)原告違法建設(shè)的事實(shí)調(diào)查清楚，證據(jù)充分，辦案程序合法。至于土地違法處罰與土地?cái)M征收時(shí)間相近的問題，也不能否定土地違法處罰的合法性、必要性及時(shí)效性。國家實(shí)行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，對(duì)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地實(shí)行嚴(yán)格的審批管理。《中華人民共和國土地管理法》第四十四條規(guī)定：“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)?！?；該法第七十六條規(guī)定：“未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，對(duì)違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對(duì)符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款；…”。被告根據(jù)原告非法建設(shè)的事實(shí)，依據(jù)上述法律規(guī)定，對(duì)原告作出“費(fèi)綜執(zhí)罰字【2018】TD0134號(hào)”行政處罰決定，適用法律正確。綜上所述，原告的訴訟請(qǐng)求沒有事實(shí)和法律依據(jù)，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決：駁回原告李某芝、陳風(fēng)玲對(duì)被告費(fèi)縣綜合行政執(zhí)法局的訴訟請(qǐng)求。案件受理費(fèi)50元，由原告負(fù)擔(dān)。

上訴人李某芝不服一審判決，上訴稱，一、涉案房屋不屬于違法建筑，被上訴人所作的處罰措施明顯過當(dāng)，違背了《行政處罰法》所規(guī)定的處罰與教育相結(jié)合的原則，明顯剝奪了上訴人作為村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有宅基地使用權(quán)的權(quán)益。一審法院未結(jié)合上訴人及所在村莊的實(shí)際情況，認(rèn)為被上訴人作出責(zé)令限期拆除房屋的行政行為適當(dāng)，屬于事實(shí)認(rèn)識(shí)及法律適用錯(cuò)誤。二、一審法院認(rèn)為被上訴人具有作出責(zé)令限期拆除行政行為職權(quán)，從而駁回上訴人的訴訟請(qǐng)求，是對(duì)責(zé)令限期拆除房屋行政行為的定性認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤，屬于事實(shí)認(rèn)定錯(cuò)誤。責(zé)令限期拆除房屋的行政行為屬于行政強(qiáng)制行為，不是行政處罰行為，不存在相對(duì)集中行使的問題，綜合行政執(zhí)法部門(被上訴人費(fèi)縣綜合行政執(zhí)法局)無權(quán)單獨(dú)作出責(zé)令限期拆除行為。三、一審法院對(duì)被上訴人明顯超過處罰時(shí)限所作出的行政處罰予以認(rèn)可，屬于事實(shí)認(rèn)識(shí)和法律適用錯(cuò)誤。四、被上訴人作出費(fèi)綜執(zhí)罰字[2018]TD0134號(hào)《行政處罰決定書》的法律適用錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。責(zé)令限期拆除行為屬于行政強(qiáng)制行為，其相應(yīng)的程序應(yīng)當(dāng)適用《行政強(qiáng)制法》的相關(guān)規(guī)定，而不應(yīng)當(dāng)適用《行政處罰法》的規(guī)定。五、被上訴人行政處罰對(duì)象錯(cuò)誤，一審法院遺漏當(dāng)事人，屬于事實(shí)認(rèn)識(shí)錯(cuò)誤。六、被上訴人行政行為目的明顯不當(dāng)，征地拆遷應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，而不得以違章建筑強(qiáng)制拆除的名義威脅被拆遷人。綜上，一審判決認(rèn)定事實(shí)與適用法律錯(cuò)誤，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。希望二審法院公正審理，支持上訴人的訴訟請(qǐng)求。

本院認(rèn)為，本案審理的焦點(diǎn)系被上訴人費(fèi)縣綜合行政執(zhí)法局作出的被訴行政處罰決定是否合法。在我國，由于農(nóng)村發(fā)展程度及行政管理的實(shí)際情況等，農(nóng)村集體土地上范圍普遍存在著只有部分建設(shè)手續(xù)甚至完全缺乏建設(shè)手續(xù)的情況，這是一種客觀事實(shí)，不是農(nóng)村居民能夠克服和解決的，其不存在過錯(cuò)。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于認(rèn)真做好城鎮(zhèn)房屋拆遷工作維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的緊急通知》中也規(guī)定“對(duì)拆遷范圍內(nèi)由于歷史原因造成的手續(xù)不全的房屋，應(yīng)依據(jù)現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)補(bǔ)辦手續(xù)。”本案中，涉案房屋系上訴人2007年建成，上訴人建設(shè)涉案房屋是為其兒子成家所用，符合“一戶一宅”的原則，是生活所需。上訴人建房時(shí)系經(jīng)村委同意，并非上訴人主觀故意，也是基于對(duì)基層組織的信賴，其所建房屋即沒有影響他人居住，也未達(dá)到嚴(yán)重影響規(guī)劃。房屋建成之后十多年來相關(guān)行政機(jī)關(guān)也一直未予調(diào)查處罰。因此，對(duì)此類房屋的處理，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮其歷史原因、農(nóng)村發(fā)展程度和現(xiàn)實(shí)狀況等因素，按照國家相關(guān)政策及通知精神，依據(jù)法律法規(guī)予以補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)或者妥善作出處理，防止矛盾激化。但是，在本案中，因涉案房屋位于費(fèi)縣××新區(qū)核心區(qū)棚戶區(qū)改造項(xiàng)目征地和拆遷范圍內(nèi)，在政府組織的征收拆遷過程中，上訴人與征收部門未能達(dá)成房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議，被上訴人便對(duì)涉案房屋啟動(dòng)行政處罰程序，作出被訴行政處罰決定，認(rèn)定涉案房屋違法占地，責(zé)令限期拆除。且行政處罰只針對(duì)沒有簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議的住戶，已簽訂協(xié)議的卻排除在外，顯然被上訴人是選擇性執(zhí)法，其處罰只是形式，真正目的是拆遷，系明顯的以處罰代拆遷，以處罰促拆遷。正當(dāng)性原則是衡量行政行為合法性的重要原則之一，該原則要求行政行為的目的必須具有正當(dāng)性。本案被上訴人執(zhí)法目的不具有正當(dāng)性，屬于濫用職權(quán)，導(dǎo)致其作出的行政處罰決定亦不具有合法性?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第七十條規(guī)定，行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：（五）濫用職權(quán)。因此，被上訴人作出的行政處罰違反了上述法律規(guī)定，系濫用職權(quán)，依法應(yīng)予撤銷。一審判決駁回上訴人的訴訟請(qǐng)求系認(rèn)定事實(shí)和適用法律錯(cuò)誤，本院予以糾正。上訴人的上訴理由部分成立，本院予以支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（五）項(xiàng)、第八十六條、第八十九條第一款（二）項(xiàng)的規(guī)定，判決如下：

撤銷臨沂市蘭山區(qū)人民法院（2019）魯1302行初9號(hào)行政判決；

撤銷費(fèi)縣綜合行政執(zhí)法局作出費(fèi)綜執(zhí)罰字[2018]TD0134號(hào)行政處罰決定。

一、二審案件受理費(fèi)各50元，由被上訴人費(fèi)縣綜合行政執(zhí)法局負(fù)擔(dān)。

本判決為終審判決。

審判長　　孫誠霞

審判員　　王茂峰

審判員　　鹿文麒

二〇一九年十二月六日

書記員　　吳召艷

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