*本文為《半月談》2025年第14期內容

一張清單，管住“亂甩的鍋”

半月談記者 陳柱佐 魏婧宇 陳弘毅

“小馬拉大車”——這一形象比喻，背后對應著基層權小責大、人少事多的治理困局。2024年以來，各地按照中央部署，分批次建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）履行職責事項清單，把基層不該承擔或接不住、管不好的履職事項和工作任務減下來，把過繁過重的評比考核減下來，把基層迫切需要的履職事項和人財物等資源放下去，更好地為“車”減負、為“馬”賦能。

基層有所呼，改革有所應

近一年來，中央對建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）履行職責事項清單接連作出部署，改革方向精準呼應了基層需求。多年來，基層負擔不僅在于無意義的文山會海、填表迎檢多，還在“屬地管理”與“權責不清”交織帶來的“無限責任”。

東部沿海某縣級市多名鎮(zhèn)街干部告訴半月談記者，以市場監(jiān)管為例，相關部門在鎮(zhèn)街已設有執(zhí)法隊，但為了增加“腿”，不僅發(fā)文要求鎮(zhèn)街增設“食安辦”，且需自行聘請專職工作人員，配合執(zhí)法隊工作，落實“屬地責任”。

本來不應是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的事權，卻因屬地管理有了“無限責任”。“鎮(zhèn)食安辦‘是否有專職工作人員’被列入對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年終考核，上級要求配備5名，最后我們想方設法配了2名，還是在滿分10分的年底考評中被扣了6分。”該縣級市的一名鎮(zhèn)黨委書記期盼，加快制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)履職事項清單，著力破解部分上級部門隨意攤派任務、向基層隨意甩鍋等問題。

何為履職事項清單？簡而言之，就是以清單形式明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的職責范圍，解決“該干什么、不該干什么”的問題。具體包括三大類：基本履職事項，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）職責范圍內必須為、負全責的事項，如黨建工作、村社區(qū)治理等；配合履職事項，即以上級部門為主負責、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）為輔配合，如環(huán)保執(zhí)法等；上級收回事項，即專業(yè)性較強或基層無力承擔的任務，如地質災害評估等。

在江西省九江市德安縣，當?shù)卣戆l(fā)現(xiàn)，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)所需承擔的各類事項多達1100多項。2025年1月，德安各鄉(xiāng)鎮(zhèn)履職事項清單向社會公開并施行，鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均有基本履職事項116項，配合履職事項71項，上級部門收回事項133項。

半月談記者從江西省委編辦了解到，從2024年9月起，江西全省1581個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）履職事項清單編制工作先后分兩批次推開，如今已基本完成。不只在江西，目前全國各地按照中央部署，都已著手分批次建立起鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）履行職責事項清單。

江西省撫州市東鄉(xiāng)區(qū)孝崗橋鎮(zhèn)干部向群眾宣講清單內容

把“應減之負”減下去

“明確了履職事項清單，專業(yè)的事由專業(yè)部門負責，基層工作更有方向感了?！眱让晒佩a林郭勒盟東烏珠穆沁旗滿都寶力格鎮(zhèn)黨委書記代欽說，自建房安全等級鑒定、非法采砂監(jiān)管、特種設備安全監(jiān)督檢查等專業(yè)性強的監(jiān)督檢查事項都已納入上收事項清單，基層只負責發(fā)現(xiàn)問題及時上報，負擔明顯減輕。

在制定清單過程中，不少地方聚焦應急管理、生態(tài)環(huán)境、城鄉(xiāng)建設、行政執(zhí)法等領域，下足功夫解決長期困擾基層、交叉扯皮的“老大難”問題。

在江西省撫州市，針對消防安全、油煙整治等問題，當?shù)鼐庌k、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和應急管理、生態(tài)環(huán)境等部門單位曾進行過3個小時的討論。從各持一言、互不相讓，到越辯越明、越辯越清，最后把職責邊界的區(qū)分點寫進工作事項，基層不用再為無限屬地責任“趕鴨子上架”。

在中央明確收回事項應收盡收的基礎上，江西還指導各地對照無關聯(lián)、接不住等原則舉一反三，梳理出上級賦權和形式主義官僚主義等事項，列入上級部門收回事項清單。這些事項收回后，有的市縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）督查考核、統(tǒng)計報表減少了70%。

“基層不用再開‘你爸是你爸’類的關系證明、‘家里有多少錢’等難以核實的財產證明、‘是不是好同志’等不掌握情況的政審證明。”內蒙古呼和浩特市玉泉區(qū)大南街街道黨工委書記郭文杰說，相關證明明確由民政、銀行等單位核對開具，群眾辦事“知門”“有門”，基層干部也感覺如釋重負。

有基層干部表示，開始覺得編制清單是為了完成上級任務，但編制過程中，切實收回了上級攤派的任務，基層事權更為清晰、責能更加相適。拒絕“甩鍋”與“加碼”，基層干部有了底氣，履職也更為順暢。

把“應擔之責”擔起來

“空牌虛牌拿下來了、五花八門的攤派任務沒有了、出具證明事項規(guī)范了，能更有精力幫群眾解決身邊的大事小事了?！鼻鍐沃贫ê?，不少基層干部都有類似感受。

代欽告訴半月談記者，滿都寶力格鎮(zhèn)去掉了若干不適合鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責的事項，同時將一些特色事項加入清單。“我們是抵邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)，有150多公里的邊境線，為做好穩(wěn)邊固邊工作，我們將選拔管理護邊員隊伍、培育紅色堡壘戶、發(fā)展興邊富民特色產業(yè)等8項事項納入基本履職事項清單?！睋?jù)了解，滿都寶力格鎮(zhèn)的黨政軍警民企組成了非建制性的聯(lián)合黨委，做到巡邊護邊、興邊富邊兩手抓。

東部一名縣委編辦負責人介紹，去年當?shù)匾粋€鄉(xiāng)鎮(zhèn)不僅完成了清理掛牌工作，還通過對照職責配置、機構設置和人員編制規(guī)定，明確其黨政內設機構和事業(yè)單位的職責，每一名干部的崗位職責更為清晰?！坝鍪履苷业截撠熑?，個別‘老油條’干部無處遁形，行政效率明顯提高?！痹摽h一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記說。

將直接面對企業(yè)、群眾的行政審批和公共服務事項列入清單，建立“部門端菜、鄉(xiāng)鎮(zhèn)點菜”的賦權調整機制，加強基層干部隊伍建設，確?！皽p負不減戰(zhàn)斗力”……通過一份“自己編出來、自己說得清、自己用得上”的履職事項清單，半月談記者看到，基層不僅卸下了多余冗雜的“副業(yè)”，更在“主業(yè)”上靶向發(fā)力，提質增效。

內蒙古錫林郭勒盟東烏珠穆沁旗滿都寶力格鎮(zhèn)干部走訪群眾

清單建立之后，基層底氣何來？

半月談記者 王勁玉 魏婧宇 陳弘毅 陳柱佐

清單制的“加減法”壓實了基層和上級部門責任，明晰了權責邊界，也讓基層有了說“不”的底氣，起到了為基層干部“提氣”“解壓”的作用。需要認識到，清單并非一成不變，制定清單也不是一勞永逸，要根據(jù)基層實際情況，在動態(tài)調整、資源保障過程中，扎實推動清單真落地、見實效。

基層治理有底氣、有保障

制定了清單并非就萬事大吉，要讓基層有照單履職的底氣，首先得有一套與清單匹配的考核評價體系。半月談記者注意到，多地明確“不屬于基層職責范圍或其無力承接的事項不納入考核”“不將以縣直部門為主責的事項以屬地責任的名義納入對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）考核范圍”，做到清單與綜合考核相銜接，在清單之內“考得清”，在清單之外“考得輕”。

福建省莆田市荔城區(qū)全面建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）履職事項清單后，變過去各部門、各條線的多頭考核為年度一次考核。江西省高安市起草清單的“管理運用方案”，以履職事項清單為基礎，探索建立考核準入、動態(tài)調整、精準追責等協(xié)同銜接機制，優(yōu)化考核，為基層減負賦能。

與此同時，各地從人員編制、崗位定責等方面落實制度性保障，為“清單制”持續(xù)完善提供助力。

在山西省大同市陽高縣，當?shù)馗鶕?jù)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)常住人口、面積、行政村數(shù)量等因素探索實施編制分配改革，在堅持鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制總量“只減不增”前提下，打破以往事多事少“一個樣”、簡單核算“一刀切”平均分配編制的傳統(tǒng)模式，使人員編制與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理需要相匹配。江西省萍鄉(xiāng)市湘東區(qū)研究探索履職事項與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）崗位管理工作銜接機制，明確按照“因事設崗、依責定崗、人崗相宜”的原則，制定完善崗位職責說明書，將履職事項分解落實到具體崗位、具體人。

江西省廣昌縣驛前鎮(zhèn)黨員干部深入田間地頭征求群眾意見建議

清單落地仍有煩惱

基層工作千頭萬緒，基層治理有其復雜性、系統(tǒng)性。履職事項清單雖然在較大范圍內明晰了權責邊界，但面對實時變化的基層現(xiàn)實狀況，如何讓基層工作“不跑偏”，基層干部“不走神”，也存在一些現(xiàn)實難題。

——面對新任務，基層接不接？心理健康服務、新就業(yè)群體權益保障、網絡安全與輿情應對……基層反映，一些新近出現(xiàn)或者臨時發(fā)生的事項，清單還難以對其權責關系做出準確界定，或者直接將其歸納進“其他”事項。另外，基層治理具有復雜性，有的事項權責歸屬基層，但與之相關的事項可能由上級直屬部門負責，事項之間互為因果，相互嵌套，如何辦、怎么辦還需對清單做進一步解讀完善。

——制度跑在前面，思維落在后面。有干部表示，雖然已經制定了清單，但有的上級部門沒有明晰辦事流程和負責崗位，還是按照老思維把事情甩給基層。一名受訪專家表示，在制定履職事項清單過程中，基層干部本來清晰明了的職責，落到清單文本上就變得“模糊”“抽象”，例如有的干部負責對流動人口登記信息、政策宣傳、入戶走訪，到清單上則變成了“做好人口服務管理相關工作”，有的干部日常負責“接待來訪群眾、做好調解工作”，落在清單上則變成“參與社會治理，推進矛盾糾紛多元化解”。清單不清、內容不精，讓不少基層干部對自身崗位責任認定“摸不著頭腦”。

——管買不管用，保障仍不足。一些受訪者認為，雖然清單制落地后多地重新進行了資源整合，但調整力度不“解渴”，一些人口密度大、矛盾糾紛多、人員成分復雜的基層單位仍存在人員編制、設備資源保障不足問題。還有一些干部指出，針對一些行政執(zhí)法類的協(xié)調配合事項，上級部門雖然為基層購置了專門設備，但基層仍面臨有設備沒人用、不會用等問題。

既明責又賦能，既瘦身又健體

受訪基層干部表示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）履職事項清單不能“一建了之”，須著眼“建、管、用”一體推進，提升基層治理效能。

內蒙古錫林郭勒盟東烏珠穆沁旗滿都寶力格鎮(zhèn)的工作人員在為群眾服務

第一，定期對清單運行情況開展監(jiān)督和評估，強化清單執(zhí)行。江西省委編辦相關負責人認為，編制履職清單不是“一勞永逸”，需要定期對清單運行情況開展監(jiān)督和評估，強化清單執(zhí)行。對法律及規(guī)范性文件等新增、取消或修改的，機構和事業(yè)單位改革、職能劃轉需調整的，以及實際運行中需優(yōu)化、完善的工作職責，適時開展清單的動態(tài)調整。

基層干部表示，職責事項清單動態(tài)調整的科學性直接決定基層工作與基層減負成效，希望建立“基層參與+上級審定”的雙重把關機制。讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道參與到清單調整過程中，同時經過上級部門審核同意，使清單既貼合基層實際，又保證科學性和權威性。

第二，精準賦能，集約高效打造基層治理平臺。目前，一些地方資源下沉仍停留在“總量夠不夠”，但基層更關注的是“能不能用得上”。比如下派編制如何落實成下派專業(yè)人才，新增經費基層是否有一定的裁量權限等。

此外，還要探索使用數(shù)字化手段加強上下聯(lián)通。福建省莆田市數(shù)字辦主任唐志芳介紹，莆田探索搭建數(shù)字平臺，聚合各級各部門信息系統(tǒng)，匯聚各類公共數(shù)據(jù)，將原本沉淀的上級部門數(shù)據(jù)下沉到縣區(qū)、鎮(zhèn)街和村居，并就此開發(fā)了近500個應用場景，實現(xiàn)數(shù)據(jù)融合貫通，精準減負。

第三，依單履職，形成上下統(tǒng)一的履職事項規(guī)定流程。受訪干部建議，承接上收事項的部門，及時研究更新領導分工和崗位職責，避免出現(xiàn)工作“空檔”；針對履職事項清單編制流程導圖，突出關鍵環(huán)節(jié)、重點內容，實現(xiàn)一圖可見、一目了然，明確每個環(huán)節(jié)的責任主體、辦理時限和操作要求等，方便基層干部依單履職。

原標題《鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）清單制改革觀察》