來源｜中國環(huán)境網(wǎng)

作者 | 楊朝霞，北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)文明研究院副院長

生態(tài)法研究中心主任、教授

北大法律信息網(wǎng)簽約作者

于曉，北京林業(yè)大學(xué)人文學(xué)院副教授

2024年底國家公園法草案已經(jīng)二審，據(jù)悉很快將進(jìn)入三審。明辨國家公園與自然保護(hù)區(qū)、自然公園等其他自然保護(hù)地類型的區(qū)別，準(zhǔn)確界定其概念，是高水平制定國家公園法，在法治軌道上高質(zhì)量推進(jìn)國家公園建設(shè)必須著力解決的首要問題。

歷史和使命不同

國家公園既不同于注重保護(hù)的自然保護(hù)區(qū)，也不同于強(qiáng)調(diào)利用的旅游風(fēng)景區(qū)（自然公園），是國家為保護(hù)一個或多個典型生態(tài)系統(tǒng)的完整性和原真性，也為公眾從事生態(tài)旅游、科學(xué)研究、自然教育、休憩娛樂等親近自然的活動提供機(jī)會和場所而劃定的需要特殊管理的自然區(qū)域。

我國自1956年建立鼎湖山自然保護(hù)區(qū)第一個具有現(xiàn)代意義的自然保護(hù)地以來，經(jīng)過60多年的勠力建設(shè)，迄今已建立2750個自然保護(hù)區(qū)、1051個風(fēng)景名勝區(qū)、3548個森林公園、650個地質(zhì)公園、898個濕地公園（國家級）等各級各類自然保護(hù)地1.18萬多個（不包括近5萬個自然保護(hù)小區(qū)），覆蓋全國陸域面積的18％、領(lǐng)海的4.6％。

然而，我國的自然保護(hù)地，最初大多是由林業(yè)、建設(shè)、水利、環(huán)保等有關(guān)部門主導(dǎo)、地方政府“自下而上”申報而分散設(shè)立的，由于缺乏頂層設(shè)計和統(tǒng)籌規(guī)劃，普遍存在分頭設(shè)置、標(biāo)準(zhǔn)模糊、邊界不清、功能單一、生態(tài)破碎、機(jī)構(gòu)重疊、多頭管理、“貪多求大、先劃后建、重劃輕管”、“容易造成普遍違法”等突出問題。例如，一些重要的自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡、野生動物重要棲息地、珍稀瀕危野生動植物原生地至今尚未納入自然保護(hù)區(qū)，特別是海洋生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)和水生生物保護(hù)不足，海洋保護(hù)區(qū)面積僅占我國管轄海域面積的4％左右。不過，更突出的問題是，我國的自然保護(hù)地體系在保護(hù)大面積生態(tài)系統(tǒng)和大尺度生態(tài)過程方面，一直存在結(jié)構(gòu)性空缺漏洞。

“窮則變，變則通，通則久?！睘榻鉀Q上述問題，新時代以來我國出臺了一系列改革性政策法規(guī)，穩(wěn)步推進(jìn)建立以國家公園體制為重點的自然保護(hù)地體系建設(shè)。2013年11月，黨的十八屆三中全會《決定》首次提出“建立國家公園體制”。2015年5月，國家發(fā)展改革委會同原國土資源部、原環(huán)境保護(hù)部等13個部門聯(lián)合印發(fā)《建立國家公園體制試點方案》，擬在北京、福建等9?。ㄊ校╅_展建立國家公園體制試點工作。自2016年開始試點到2019年底，我國陸續(xù)啟動了三江源、大熊貓、東北虎豹、祁連山、海南熱帶雨林、武夷山、神農(nóng)架、香格里拉普達(dá)措、錢江源、南山等10個國家公園體制試點。2021年10月，中國正式設(shè)立了三江源、大熊貓、東北虎豹、海南熱帶雨林、武夷山等第一批5個國家公園，范圍涉及青海、四川、吉林、海南、福建等10個省區(qū)，保護(hù)面積達(dá)23萬平方公里，約占我國陸地面積的2.4％，涵蓋近30％的陸域國家重點保護(hù)野生動植物種類。

國家公園建設(shè)，打破了此前單功能保護(hù)、分散性設(shè)立、自發(fā)性建設(shè)的傳統(tǒng)格局，致力于站在國家的高度而保護(hù)具有生態(tài)、資源、環(huán)境等復(fù)合功能的大型自然生態(tài)系統(tǒng)，填補(bǔ)了我國在保護(hù)大面積生態(tài)系統(tǒng)和大尺度生態(tài)過程方面的空白和漏洞，取得了顯著成效。據(jù)悉，自國家公園正式設(shè)立以來，大熊貓野外種群數(shù)量從20世紀(jì)80年代約1100只增長到近1900只，東北虎豹、藏羚羊等旗艦物種數(shù)量持續(xù)增長。

構(gòu)成和功能不同

在我國的自然保護(hù)地體系中，國家公園處于主體地位，在維護(hù)國家生態(tài)安全關(guān)鍵區(qū)域中居首要地位，在保護(hù)最珍貴、最重要生物多樣性集中分布區(qū)中居主導(dǎo)地位，可以說在構(gòu)成和功能上遠(yuǎn)比自然保護(hù)區(qū)、自然公園更為復(fù)雜、多樣。

根據(jù)《國家公園設(shè)立規(guī)范》的規(guī)定和環(huán)境、資源、生態(tài)“一體三用”或“一體三面”論的原理（“環(huán)境”“資源”“生態(tài)”是基于自然體在環(huán)境支持、資源供給、生態(tài)服務(wù)三個方面的主導(dǎo)功能而對自然體的稱謂，屬于“以用定名”），國家公園是具有突出生態(tài)功能（生態(tài)服務(wù)功能顯著，如保護(hù)生物多樣性、涵養(yǎng)水源等），同時兼有重要資源功能（如野生動植物資源豐富）和獨特環(huán)境功能（如自然景觀罕見）的特殊區(qū)域。

與此相對應(yīng)，自然保護(hù)區(qū)、自然公園則是只需擁有環(huán)境、資源、生態(tài)其中一種典型功能的特殊區(qū)域。首先，根據(jù)《自然保護(hù)區(qū)條例》第10條的規(guī)定，自然保護(hù)區(qū)是只需具有重要生態(tài)服務(wù)功能（有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)）、資源供給功能（珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區(qū)域）、環(huán)境景觀功能（有特殊意義的自然遺跡）中的一種典型功能的特殊區(qū)域，根據(jù)保護(hù)對象的不同可分為生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)區(qū)、生物物種保護(hù)區(qū)和自然遺跡保護(hù)區(qū)等不同類型。其次，根據(jù)《風(fēng)景名勝區(qū)條例》《森林公園管理辦法》等的規(guī)定，自然公園則是具有顯著旅游資源功能（環(huán)境優(yōu)美的景觀資源）的特殊自然區(qū)域，如風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、水利風(fēng)景區(qū)等。

尺度和地位不同

國家公園是自然保護(hù)地體系的典型代表、自然生態(tài)建設(shè)的核心載體、中華民族的寶貴財富、美麗中國的重要象征，具有生態(tài)重要性、面積廣闊性、國家代表性、全民公益性等典型特征，在規(guī)模上遠(yuǎn)比自然保護(hù)區(qū)、自然公園要大，在地位上也比自然保護(hù)區(qū)、自然公園要高很多。

根據(jù)《國家公園設(shè)立規(guī)范》的規(guī)定，國家公園的準(zhǔn)入條件主要有二：

一是國家代表性。這方面就要求擬設(shè)立的國家公園是具有國家代表意義的自然生態(tài)系統(tǒng)，或者具有中國特有和重點保護(hù)野生動植物物種的集聚區(qū)，且同時具有全國乃至全球意義的自然景觀和自然文化遺產(chǎn)的區(qū)域。具體可分為生態(tài)系統(tǒng)代表性（如生態(tài)系統(tǒng)類型為中國特有，具有稀缺性）、生物物種代表性（如至少具有一種傘護(hù)種或者旗艦種）、自然景觀獨特性（具有中國乃至世界罕見的自然景觀和自然遺跡）等三方面的要求。

二是生態(tài)重要性。這方面就要求擬設(shè)立的國家公園的生態(tài)區(qū)位極為重要，能夠維持大面積自然生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和大尺度生態(tài)過程的完整狀態(tài)，地帶性生物多樣性極為富集，大部分區(qū)域保持原始自然風(fēng)貌，或者雖輕微受損、但經(jīng)修復(fù)可恢復(fù)自然狀態(tài)的區(qū)域，生態(tài)服務(wù)功能顯著。具體可分為生態(tài)系統(tǒng)完整性（自然生態(tài)系統(tǒng)的組成要素和生態(tài)過程完整）、生態(tài)系統(tǒng)原真性（生態(tài)系統(tǒng)與生態(tài)過程大部分保持自然特征和進(jìn)展演替狀態(tài)）、面積規(guī)模大型性（可確保大尺度生態(tài)過程完整）等三個方面的要求。

可見，與自然保護(hù)區(qū)和自然公園的準(zhǔn)入條件相比，對國家公園的設(shè)立要求要高得多。例如，三江源國家公園是地球第三極青藏高原高寒生態(tài)系統(tǒng)大尺度保護(hù)的典范，它不僅是全球生物多樣性熱點地區(qū)，也是我國重要的生態(tài)安全屏障，保護(hù)面積達(dá)19.07萬平方公里，實現(xiàn)了對長江、黃河、瀾滄江源頭的整體保護(hù)。

重新界定國家公園的概念

2018年9月，國家公園法納入十三屆全國人大常委會立法規(guī)劃第二類項目。2024年9月，十四屆全國人大常委會第十一次會議首次審議了國家公園法草案。2024年12月，十四屆全國人大常委會第十三次會議對國家公園法草案進(jìn)行二次審議。相比2022年國家林草局印發(fā)的規(guī)范性文件《國家公園管理暫行辦法》，國家公園法（草案）在制度規(guī)則的科學(xué)性、利益平衡的全面性、居民權(quán)益的保障性、經(jīng)營服務(wù)的競爭性、違法行為的懲戒性等方面進(jìn)展顯著、亮點紛呈，體現(xiàn)了很高的立法水準(zhǔn)，是第三代環(huán)境法的最新發(fā)展成果。然而，其在概念界定、設(shè)立條件、環(huán)境權(quán)益、分區(qū)保護(hù)、生態(tài)補(bǔ)償、公益訴訟、法律責(zé)任等方面，還存在諸多需要進(jìn)一步健全完善的空間。

特別是在概念界定上，目前最突出的問題是，國家公園法草案第一審稿和第二審稿第2條第3條對國家公園的定義，既不符合法言法語規(guī)范性、嚴(yán)謹(jǐn)性的要求，例如什么叫自然生態(tài)系統(tǒng)“最重要”、自然景觀“最獨特”、自然遺產(chǎn)“最精華”、生物多樣性“最富集”；也沒有全面、精準(zhǔn)地揭示國家公園的本質(zhì)特征，不足以清晰界分其與自然保護(hù)區(qū)、自然公園等其他自然保護(hù)地類型的根本區(qū)別。

這就需要加強(qiáng)對習(xí)近平生態(tài)文明思想的學(xué)理化闡釋和法律化表達(dá)研究，對其中關(guān)于國家公園的有關(guān)政治話語進(jìn)行合理轉(zhuǎn)換，以實現(xiàn)規(guī)范化的法律表達(dá)。為此，建議在前述理論剖析的基礎(chǔ)上將草案第二審稿第2條修改為：“本法所稱國家公園，是指由國家批準(zhǔn)設(shè)立并主導(dǎo)管理，以保護(hù)生物資源特別豐富、自然景觀極為獨特、面積規(guī)模較為廣闊、地位極其重要，具有國家代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)為主要目的，致力于自然資源科學(xué)保護(hù)和合理利用的特定區(qū)域?！?/p>

點擊進(jìn)入下方小程序

獲取專屬解決方案~

責(zé)任編輯 | 郭晴晴

審核人員 | 張文碩

本文聲明 | 本文章僅限學(xué)習(xí)交流使用，如遇侵權(quán)，我們會及時刪除。本文章不代表北大法律信息網(wǎng)（北大法寶）和北京北大英華科技有限公司的法律意見或?qū)ο嚓P(guān)法規(guī)/案件/事件等的解讀。