山西省 在中部引黃縣域配套水網(wǎng)工程中，創(chuàng)新構(gòu)建“特許經(jīng)營為核心、三級供水結(jié)構(gòu)為支撐、省級資金精準(zhǔn)撬動為保障”的建設(shè)管理模式，有效破解縣域水利融資與可持續(xù)難題，實現(xiàn)了政府、市場、社會多方共贏——

“四兩撥千斤”的縣域水網(wǎng)建設(shè)新路徑

在山西省中部引黃縣域配套水網(wǎng)工程臨縣城北電廠及縣城生活供水施工現(xiàn)場，機器的轟鳴聲打破了昔日的沉寂。這個曾被資金問題困擾的水利項目，如今已全面按下建設(shè)“快進鍵”——2025年6月，該項目特許經(jīng)營方案落地，利用19.02%的省級資金成功撬動80.98%的社會資本，目前15.04億元建設(shè)資金已全部到位。望著已具雛形的輸水管網(wǎng)，臨縣水利局局長陳紹文難掩激動：“項目年內(nèi)就能通水達效了?！?/p>

這一轉(zhuǎn)變，緣于山西水利建設(shè)投融資機制的破局創(chuàng)新。面對縣級財政“小馬拉大車”的籌資壓力和隱性債務(wù)風(fēng)險，山西省水利廳通過機制創(chuàng)新，構(gòu)建“三級供水﹢特許經(jīng)營”模式，政府、市場、金融機構(gòu)三方合力，多元籌資，破解工程融資難題，確保關(guān)鍵項目落地。這場從等靠財政“輸血”到市場“造血”的改革實踐，不僅解了縣域水網(wǎng)建設(shè)的資金之渴，更蹚出了一條政府有為、市場有效、群眾受益的可持續(xù)發(fā)展新路徑。

融資模式之變——

構(gòu)建長效機制，從“股權(quán)合作”到“特許經(jīng)營”轉(zhuǎn)型

山西地處黃土高原，水資源時空分布不均。為打通山西大水網(wǎng)骨干工程與縣域用水“最后一公里”，山西省水利廳統(tǒng)籌推進實施中部引黃主干沿線呂梁市臨縣、中陽、柳林、離石四縣縣域配套水網(wǎng)工程等項目建設(shè)?！　?/p>

2023年5月，山西省水利廳、省發(fā)展改革委、省財政廳聯(lián)合印發(fā)方案，明確由省級財政出資51%、市縣及社會資本出資49%，采用“省級牽頭﹢市縣主體﹢市場運作”模式，由萬家寨水務(wù)控股集團有限公司與四縣合作組建項目公司，推動呂梁四縣縣域配套水網(wǎng)項目建設(shè)運營。2023年10月，四縣完成社會資本招標(biāo)并成立項目公司。

然而，2023年年底至2024年年初，國家出臺一系列關(guān)于政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見和管理辦法，明確要求政府和社會資本合作項目全面采用特許經(jīng)營模式，聚焦使用者付費，嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù)。

在此背景下，呂梁四縣縣域配套水網(wǎng)項目被列入山西省整改項目清單。“傳統(tǒng)的股權(quán)合作模式，在縣級財政吃緊的情況下，難以持續(xù)。而國家新規(guī)又提出了更高要求，這是雙重挑戰(zhàn)?！鄙轿魇∷麖d水利工程建設(shè)處副處長孫強介紹。

如何在遵循新規(guī)的前提下，有效解決融資難題，并確保項目落地、可持續(xù)，成為亟須解決的重要議題。

面對困境，山西省水利廳堅持問題導(dǎo)向，深刻領(lǐng)會新機制精神實質(zhì)，積極與省發(fā)展改革委、省財政廳等相關(guān)部門協(xié)商，緊密結(jié)合國家政策調(diào)整方向和工程建設(shè)實際需求，聯(lián)合向省政府報送關(guān)于按政府和社會資本合作新機制推進中部引黃縣縣域配套水網(wǎng)工程的報告，提出將項目實施模式由原定的股權(quán)合作，調(diào)整為符合新機制要求的特許經(jīng)營模式。

“這一調(diào)整，不僅落實了國家政策，更有效破解了原模式下的實施障礙，為項目在新政策框架下順利轉(zhuǎn)型提供了路徑指引和操作依據(jù)?！睂O強說。

呂梁四縣迅速響應(yīng)，將項目模式由原股權(quán)合作調(diào)整為特許經(jīng)營，并嚴(yán)格依據(jù)《政府和社會資本合作項目特許經(jīng)營方案編寫大綱（2024年試行版）》要求，重新編制、論證和報批特許經(jīng)營方案，確保完全合規(guī)?！?/p>

“特許經(jīng)營模式的引入，讓我們打開了思路。通過公開招標(biāo)選定社會資本方，與縣級政府方出資人代表共同組建項目公司，獲得特許經(jīng)營權(quán)，負(fù)責(zé)縣域配套水網(wǎng)的投資、建設(shè)、運營和維護，既解決了資金問題，又確保了項目的可持續(xù)運營?！绷挚h水利局局長葛致瑜說。

構(gòu)建三級供水結(jié)構(gòu)——

厘清權(quán)責(zé)利，形成穩(wěn)定付費機制

“特許經(jīng) 營模式的核心是聚焦完全使用者付費。如何在‘政府不擔(dān)隱債、企業(yè)微利保本、群眾用得起水’之間找到平衡點，構(gòu)建穩(wěn)定、清晰的使用者付 費機制，是我們必須解決的關(guān)鍵問題?！鄙轿魇∷麖d水利工程建設(shè)處處長任夠平表示。

經(jīng)過數(shù)十次政銀企磋商，一個突破性思路逐漸清晰——構(gòu)建起“骨干水源—特許配水—市場售水”三級分離的供水結(jié)構(gòu)和清晰的權(quán)責(zé)體系?！熬拖窠恿悾芎霉嫘缘摹谝话簟?，市場接棒經(jīng)營環(huán)節(jié)，各司其職?！比螇蚱竭@樣比喻。

一級供水（骨干水源）由省級政府授權(quán)省級水務(wù)企業(yè)負(fù)責(zé)水網(wǎng)骨干工程建設(shè)、維護和原水供應(yīng)。

二級供水（特許經(jīng)營）由縣級政府授權(quán)縣水利局作為實施機構(gòu)，通過公開招標(biāo)選定社會資本方，與縣級政府方出資人代表共同組建項目公司，獲得特許經(jīng)營權(quán)。項目公司負(fù)責(zé)縣域配套水網(wǎng)的投資、建設(shè)、運營和維護，按核定價格向骨干水網(wǎng)購買原水，并按商定價格向代收代售機構(gòu)或大型用戶供水并收取水費。

三級供水（市場銷售）依托或引入市場化代收代售機構(gòu)，負(fù)責(zé)向最終用戶拓展市場、抄表收費、服務(wù)客戶等。

“這一結(jié)構(gòu)清晰界定了政府與市場邊界。政府負(fù)責(zé)公益性最強的骨干水源保障；特許經(jīng)營者負(fù)責(zé)具有經(jīng)營性的縣域配水環(huán)節(jié)；終端銷售進一步市場化?！比螇蚱浇忉?，通過三級供水結(jié)構(gòu)，建立起穩(wěn)定、清晰的使用者付費機制，骨干水網(wǎng)建設(shè)風(fēng)險由省級國企承擔(dān)，配水管網(wǎng)風(fēng)險由特許經(jīng)營方消化，終端銷售風(fēng)險交給市場，風(fēng)險在相應(yīng)層級得到控制和化解，各級主體權(quán)責(zé)明確，避免了“責(zé)任轉(zhuǎn)移”和“風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁”，不僅減輕了政府的財政壓力，更提高了項目的運營效率和服務(wù)質(zhì)量。

經(jīng)測算，項目公司在19.02%的省級資金補助下，40年特許經(jīng)營期內(nèi)，收入可以覆蓋建設(shè)成本、運營成本并獲得合理回報。水價既能被用戶接受，又能保障項目收益。“這從根本上避免了項目依賴政府補貼運營，消除了新增隱債風(fēng)險?！比螇蚱秸f。

創(chuàng)新資金籌措機制——

激發(fā)市場潛能，省級撬動引導(dǎo)與

市場機制協(xié)同增效

“在嚴(yán)防新增地方政府隱性債務(wù)的前提下，如何充分發(fā)揮財政資金的撬動作用，吸引社會資本投入，是我們必須解決的另一大難題?！鄙轿魇∷麖d財務(wù)處處長王錚說。

據(jù)測算，呂梁四縣縣域配套水網(wǎng)項目總投資達15.04億元，而縣級財政年均可支配資金不足2億元。銀行因項目收益不明朗不愿放貸，社會資本因風(fēng)險高望而卻步。

破局的關(guān)鍵就在于省級資金的精準(zhǔn)撬動。2023年5月，山西省水利廳聯(lián)合省發(fā)展改革委、省財政廳印發(fā)《山西省省級統(tǒng)籌推進中部引黃縣域配套水網(wǎng)工程融資建設(shè)工作方案》，明確省級財政負(fù)擔(dān)資本金的51%，分3年注入萬家寨水控集團，由其統(tǒng)籌用于項目資本金出資。

面對政策調(diào)整，省級資金不再簡單“注資”，而是按縣級出資的10%和社會資本投入的20%進行補助，形成“財政資金補項目不補主體”的新模式。

同時，資本金比例由原計劃的35%降至20%，進一步減輕了各方出資壓力?？h級財政吃下“定心丸”——呂梁市離石區(qū)水利局局長李克勤坦言：“我們只需承擔(dān)9.8%的資本金，極大緩解了本級財政壓力?！?/p>

參與呂梁四縣縣域配套水網(wǎng)項目的山西泰柳供水有限公司總經(jīng)理張毅算了一筆賬：“我們實際出資僅占10.2%，但能獲得28.82%（19.02%﹢9.8%）的政府資金（省級補助﹢縣級出資）協(xié)同支持，資本金比例下降，投資風(fēng)險大幅度降低，這讓我們看到了參與項目的希望?！?/p>

項目公司資本金及省級補助以外的建設(shè)資金，則通過市場化方式向金融機構(gòu)融資解決。山西省水利廳主動搭建“政企銀”合作平臺，組織召開融資推介會，推動金融機構(gòu)與水利部門簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，暢通融資渠道，為項目獲得低成本貸款提供了有力支持。

具體來說，項目總額15.04億元，省級補助2.86億元，項目資本金3億元（縣級財政1.47億元、社會資本1.53億元），銀行貸款9.18億元，用19.02%的省級補助成功撬動了80.98%的縣級投入、社會資本及銀行貸款，實現(xiàn)四兩撥千斤?！澳壳?，項目資本金、銀行貸款、省級補助資金均已全部落實到位?！睂O強介紹。

“水網(wǎng)建設(shè)的‘山西解法’，本質(zhì)上是對新發(fā)展理念的生動實踐?！鄙轿魇∷麖d廳長龔孟建表示，“我們始終把保障和改善民生作為根本出發(fā)點，通過創(chuàng)新投融資機制，強化全過程監(jiān)管，激活市場‘活水’，讓縣域水網(wǎng)工程順利實施，早日造福人民，更好地服務(wù)全省高質(zhì)量發(fā)展大局?！?/p>

隨著輸水管網(wǎng)在呂梁山區(qū)加速延伸貫通，山西水利投融資改革的成效正逐漸顯現(xiàn)。當(dāng)省級財政撬動社會資本，當(dāng)“骨干水源—特許經(jīng)營—市場銷售”的三級結(jié)構(gòu)厘清權(quán)責(zé)利，當(dāng)“政企銀”合作平臺打通融資“最后一公里”，這場改革為破解縣域水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難題提供了可資借鑒的“山西方案”——通過精準(zhǔn)界定政府與市場邊界、構(gòu)建風(fēng)險收益對等機制，不僅確保縣域水網(wǎng)工程“建得成”，更能實現(xiàn)“長受益”，最終達成經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益的協(xié)同提升。（李坤 田慧瑩 王秀芳 魏永平）

來源：中國水利報

總監(jiān)制：姚卜成

監(jiān) 制：韓世雄

編 輯：張瓊文