周逸然

北京大學

社會學系

博士研究生

基層職責過載：一個雙層風險轉(zhuǎn)化的分析框架

來源 | 《社會學研究》2025年第4期

作者 | 周逸然

責任編輯 |何鈞力

本文以中小學安全職責為例，探究基層職責過載的結構性根源?；趪摇⒒鶎訂挝慌c民眾的互動關系，構建“雙層風險轉(zhuǎn)化”的分析框架。研究發(fā)現(xiàn)，基層職責過載源于兩個層次的風險轉(zhuǎn)化：一是國家與民眾間的“事故風險—社會風險”轉(zhuǎn)化，該轉(zhuǎn)化取決于國家責任邊界和上下關聯(lián)程度；二是國家與基層單位間的“社會風險—問責風險”轉(zhuǎn)化，該轉(zhuǎn)化取決于問責導向類型和信息對稱程度。當雙層風險轉(zhuǎn)化效率均高時，三類風險高度綁定，傳統(tǒng)避責策略失效，基層單位被迫采取過載型履責模式。

一、現(xiàn)象與問題

2023年11月2日，新華網(wǎng)發(fā)表的時評《把課間十分鐘還給孩子》指出，全國眾多學校以規(guī)避安全風險為名，限制學生正常課間活動。時評認為，這實質(zhì)上是地方教育主管部門和學校為“避免追責”而采取的“懶政”措施。該時評引發(fā)社會廣泛反響，在2024年“兩會”期間亦有多位委員針對課間活動受限問題，提出諸如恢復課間活動、強化安全保障等方面的提案。然而，有兩個現(xiàn)象尚未被充分“問題化”：第一，摔傷打鬧本為常事，何以成為學校必須管控的對象？第二，若限制學生課間活動僅是個別地方政府和學校為“避責”采取的“懶政”，為何安全履責壓力在全國教育系統(tǒng)內(nèi)普遍存在且持續(xù)增強？

避責（blame avoidance）是現(xiàn)代治理體系面臨的共同挑戰(zhàn)。其中，“責”既包括官員承受的實際損失，即問責（accountability），也包括其承擔的崗位責任，即職責（responsibility/duty）（倪星、王銳,2017）。因此，避責實際上包含“避罰”和“避事”雙重內(nèi)涵。然而，既有研究通常未對這兩個內(nèi)涵進行區(qū)分，假定避罰與避事相伴而生且方向一致。

基于此，已有研究主要揭示了兩類避責策略：一是“責任轉(zhuǎn)移”，即外推或分散責任，如委托獨立機構（Weaver,1986）、進行推責游戲（Wilson & Hobolt,2015）、利益捆綁（盛智明,2017）等。二是“責任消解”，即以形式化履責的方式置換責任的實質(zhì)目標，如忙而不動（倪星、王銳,2018）、自保式執(zhí)行（李棉管，2019），以及文牘主義（李偉等,2022）等。這兩類策略均假定行政系統(tǒng)責任總量恒定，其核心機制在于通過責任轉(zhuǎn)移或消解來規(guī)避問責壓力并減輕職責負擔。按此理論預期，面對問責風險，尤其在權責不對等的情境中，基層組織會通過各種途徑消減職責，形成“不干事不出事”（許玉鎮(zhèn),2020）或“因循守舊”（胡德,2024）的行為邏輯，進而導致“有組織地不負責”現(xiàn)象（貝克,2004）。

然而，學校安全領域的職責演化呈現(xiàn)與上述理論預期相悖的趨勢。一方面，學校職責邊界不斷拓展，原本不屬于校方責任的領域（如校外安全）被納入其職責體系。另一方面，學校職責內(nèi)容日益細化，履責標準持續(xù)提升，如安全巡查從粗放式巡查轉(zhuǎn)變?yōu)榫毣W(wǎng)格管理。在履責過程中，學校并未采取職責外推或形式應付策略，而是實質(zhì)性承擔并拓展安全職責的范疇，呈現(xiàn)全覆蓋、零容忍的管控態(tài)勢。這種職責擴展超越了行政系統(tǒng)內(nèi)部的責任再分配，突破了責任總量恒定的預設，將原屬社會/個體領域的風險納入公共責任體系。

本文將上述現(xiàn)象界定為“職責過載”，即基層組織突破既有職能邊界，將原本不屬于其管轄范圍的風險納入職責體系，導致其實際承擔的職責遠超正式制度明示的范疇。職責過載并非一種靜止狀態(tài)，也不同于一般意義上的工作量增加，而是一種系統(tǒng)性且持續(xù)性的職責擴展趨勢。本文的核心問題是，基層職責過載背后的結構性根源是什么？基層職責過載現(xiàn)象為何持續(xù)強化？

二、文獻綜述

針對基層職責過載現(xiàn)象，既有研究存在兩種解釋視角：結構視角與情境視角。前者聚焦央地權責配置與壓力傳導，后者關注基層避責與擔責的情境依賴。

（一）結構視角：自上而下的責任傳導

結構視角主要從央地關系入手，考察責任如何在行政系統(tǒng)中逐級傳導并層層加碼。相關研究可分為以下兩類。

第一類研究聚焦常態(tài)制度安排，將基層職責負擔視為特定制度激勵下的結構性產(chǎn)物。壓力型體制（榮敬本等,1998）、擠壓型體制（李棉管，2019）、目標管理責任制（王漢生、王一鴿,2009）、包保責任制（田先紅,2012）等理論框架從不同維度揭示了上級如何通過目標分解、考核問責，以及構建“責任—利益”連帶關系等方式向下級施壓，實現(xiàn)政策目標的層級逐導，最終形成“非對稱權責”（陳家建、張洋洋,2021）的責任分配格局。然而，這類研究在解釋本文案例時面臨困境：通過系統(tǒng)梳理2002年至今各級政府的學校安全管理文件發(fā)現(xiàn)，上級政府在學校安全管理方面的任務要求、職責范圍及相關制度激勵并未發(fā)生顯著變化，因而這類研究難以解釋近十年來學校安全管理內(nèi)容持續(xù)拓展和細化的現(xiàn)象。

第二類研究關注非常規(guī)動員機制，著眼特殊時期的責任強化安排，即“運動式治理”。這類研究強調(diào)上級如何打破常規(guī)行政結構，通過集中動員、資源調(diào)配以高效實現(xiàn)目標（狄金華,2010;馮仕政,2011;周雪光,2012）。然而，“運動式治理”強調(diào)自上而下的間斷性動員，而教育系統(tǒng)安全職責擴展卻呈現(xiàn)自下而上的持續(xù)演變特征，缺乏典型運動式治理所具有的明確時間節(jié)點與上級指示。

總之，結構視角主要關注行政系統(tǒng)內(nèi)部的責任分配與傳導機制，預設制度激勵變化驅(qū)動職責調(diào)整，但難以解釋在權責配置與制度激勵相對穩(wěn)定、上級未特別動員的情況下，學校安全職責為何會突破原有行政職能范疇而持續(xù)外擴。

（二）情境視角：基層避責與擔責的策略選擇

情境視角關注基層單位如何在特定風險環(huán)境中作出策略性選擇，認為基層職責會隨風險評估與環(huán)境壓力的變化而動態(tài)調(diào)整。相關研究可分為兩類。

一類研究聚焦行政體系內(nèi)部的風險約束，側重考察上級問責風險如何影響基層履責行為。呂方（2013）分析了地方官員在不同治理情境下的策略選擇：在上級風險約束較軟時傾向于變通和共謀，在強約束下則轉(zhuǎn)向申訴程序。潘桐（2023）提出“流動責任邊界”框架，認為基層政府兼具業(yè)務部門與政治單位的雙重角色，當問題演化為影響其政治生存的敏感事件時，基層政府會從避責轉(zhuǎn)向擔責。這類研究揭示了行政體系內(nèi)部風險約束對基層履責的影響機制，但只能解釋基層如何應對上級分派的“應盡之責”，無法解釋基層為何會承擔上級規(guī)定之外的外部風險。

另一類研究關注行政體系外部的風險轉(zhuǎn)化，著重分析外部風險環(huán)境的變化對基層履責的影響。關于政府兜底行為的研究發(fā)現(xiàn)，地方政府會根據(jù)社會沖突發(fā)展階段（是否“鬧大”）調(diào)整干預策略，并在沖突升級時進行兜底（楊華,2014）。也有研究提出“風險轉(zhuǎn)化”的分析框架，考察經(jīng)濟風險如何轉(zhuǎn)化為政治風險，進而促使政府介入原本不屬于其職責的領域并分擔外部風險（向靜林,2016;向靜林等,2019）。這類研究將外部風險納入基層履責分析，但對風險轉(zhuǎn)化層次缺乏精細區(qū)分，往往將國家治理風險與官員個體風險籠統(tǒng)處理，難以把握風險在不同層次間的傳導機制。

總之，既有研究的共同局限在于分離地處理央地關系與政社關系中的責任傳導與風險轉(zhuǎn)化問題，未能構建系統(tǒng)性的多層次分析框架，因而難以全面解釋基層職責過載及其強化的現(xiàn)象。

三、分析框架與研究方法

基于既有解釋的局限，本文立足“國家—基層單位—民眾”的互動關系，構建“雙層風險轉(zhuǎn)化”的分析框架（見圖1）。該框架試圖揭示，基層職責過載現(xiàn)象源于兩層風險轉(zhuǎn)化的連鎖傳導：國家與民眾間的“事故風險—社會風險”轉(zhuǎn)化，以及國家與基層單位間的“社會風險—問責風險”轉(zhuǎn)化。

為確保分析框架的精確性，需要對以下概念進行澄清。首先，“基層單位”是指行政體系中直接與公眾接觸、負責政策落實的低層級行政組織。在中國語境下，基層單位主要包括縣級及縣以下的基層政權組織、各類企事業(yè)單位以及其他基層公共服務組織。作為行政體系的末梢，這些組織承擔著政策執(zhí)行“最后一公里”的職責，普遍面臨上級問責與回應公眾需求的雙重壓力。

其次，本文使用的“國家”概念在兩組關系中含義有別但相互關聯(lián)。在國家—民眾關系中，國家作為政治權威的總體性象征，在民眾認知中往往與政府構成一體化的治理主體（項飚,2010;周雪光,2017）；在國家—基層單位關系中，國家意志通過中央政府的政策導向表達，并借助行政體系的逐級代理與監(jiān)督問責機制實現(xiàn)治理目標（曹正漢,2011;馮仕政,2011;周黎安,2014）。兩者的關聯(lián)在于，民眾眼中的總體性國家通過各級行政主體的治理實踐具象化，各級行政主體的行為反過來影響國家在民眾心中的形象。

最后，現(xiàn)有研究常用“政治風險”分析國家及行政人員面臨的不確定性挑戰(zhàn)，但該概念實際指涉兩種不同性質(zhì)的風險：一是國家因社會矛盾激化而面臨的政治安全威脅（Cai,2008;曹正漢、周杰,2013）；二是各級行政主體因上級問責而面臨的個人政治前途風險（呂方,2013;盛智明,2017）。為避免歧義，本文將前者界定為“社會風險”，把后者界定為“問責風險”。

（一）雙層風險轉(zhuǎn)化及其結構性根源

在概念澄清的基礎上，下文將分別考察“事故風險—社會風險”與“社會風險—問責風險”這兩層風險的轉(zhuǎn)化機制及其結構性根源。

1.國家與民眾：事故風險向社會風險的轉(zhuǎn)化

事故風險向社會風險的轉(zhuǎn)化體現(xiàn)為民眾面臨的生命財產(chǎn)安全威脅被歸為國家責任，若國家回應不力，則會演化為民眾對國家治理的不滿乃至政權合法性的質(zhì)疑。這一轉(zhuǎn)化取決于兩個因素：國家責任邊界和上下關聯(lián)程度。

國家責任邊界是指國家與社會/個體之間的責任劃定，界定了國家應承擔責任的范圍。這一邊界由國家責任定位和民眾責任期待共同構建，可分為有限責任與全面責任兩種理想類型。在有限責任模式下，國家職能界定明確，通過法律程序等形式化機制確立責任歸屬，國家職能之外的其他領域由市場或社會主體負責，事故風險向社會風險的轉(zhuǎn)化受到制度性約束。在全面責任模式下，國家與社會/個體責任的分擔缺乏明確界定，國家責任呈現(xiàn)擴張性特征，幾乎覆蓋所有民生領域。當國家未能有效回應責任期待時，民眾不滿容易演化為對國家合法性的質(zhì)疑，進而推動事故風險向社會風險高效轉(zhuǎn)化。

中國的國家責任具有全面性特征。相關研究認為，中國政治文化傳統(tǒng)要求國家應全面負責與民生福祉相關的事務（瞿同祖,2003;錢穆,2014）。中國國家的合法性來源之一是為公眾提供公共品的績效能力（趙鼎新,2017），統(tǒng)治權本質(zhì)上是一種維護善治的職責（Bünger,1987）以及對民眾集體生存權的承諾（裴宜理,2008a,2008b）。該責任倫理要求國家作為“公家”承擔“容私”之責（溝口雄三,2011），并為眾多“小家”提供全面庇護（周飛舟,2021）。與此同時，民眾形成了對國家的“全責期待”，將國家視為幾乎所有問題的最終責任者。研究發(fā)現(xiàn)，這種期待根植于中國民眾高度道德性、總體性的國家觀念（項飚,2010），既體現(xiàn)在“公私不分”的集體倫理上（孟慶延,2012;徐宗陽,2022），也體現(xiàn)在具體的官民互動中。例如，民眾常繞開法律程序，通過上訪維護權益并尋求正義，通過構建“蒙冤—為民做主”情境（狄金華,2016）、制造形象（趙陽,2021）等策略，將個體沖突轉(zhuǎn)化為政治民生問題（田先紅,2020），要求國家承擔法理之外的責任。

上下關聯(lián)程度反映了政治體系中不同層級間責任連帶的緊密性，決定了個別事件在多大程度上會上升為系統(tǒng)性的政治問題。有學者指出，在分權體制下，各級政府責任相對獨立，層級邊界清晰，風險傳導受到制度性阻隔；而在集權體制下，任何層級的問題若處理不當，都可能歸責于中央政府，使中央成為各種社會問題的最終承擔者（周黎安,2014）。這種責任連帶機制產(chǎn)生了風險放大效應：權力集中使各類利益沖突可能指向中央，而涉及公眾切身利益的敏感問題更易被放大，民眾傾向于將局部問題與整體治理體制聯(lián)系起來（周雪光,2017）。

中國國家治理形成了特殊的風險分散機制。有學者認為，中國的分權結構增強了政權韌性（Cai,2008）；“上下分治”模式使中央政府能向地方政府分攤社會風險，進而維持政治安全（曹正漢,2011;曹正漢、周杰,2013）。這一觀點在民眾認知研究中獲得側面印證：民眾對政府形成明顯的分層認知，傾向于將抽象國家道德化，同時對具體國家機構保持懷疑（項飚,2010）。然而，在數(shù)字時代，上下關聯(lián)程度日益緊密，傳統(tǒng)的風險分散機制面臨挑戰(zhàn)。數(shù)字技術的發(fā)展極大增強了公眾的政治參與能力，局部事故更容易突破層級界限，迅速演化為民眾對整體治理體系的質(zhì)疑，加快了事故風險向社會風險的轉(zhuǎn)化。

2.國家與基層單位：社會風險向問責風險的轉(zhuǎn)化

社會風險向問責風險的轉(zhuǎn)化體現(xiàn)為國家將公眾不滿轉(zhuǎn)化為對特定行政人員的問責壓力。這一過程通過行政體系的上下級關系層層傳導，核心在于國家能否有效克服代理風險，確保社會穩(wěn)定壓力傳遞至基層并對其構成實質(zhì)性約束。這一轉(zhuǎn)化的有效性主要取決于兩個因素：問責導向類型和信息對稱程度。

問責導向類型通過影響行政人員的免責空間，決定社會風險能否有效轉(zhuǎn)化為對基層的實際問責。在形式導向問責下，責任界定主要依據(jù)形式合規(guī)性，行政人員只需證明遵循了既定規(guī)范即可規(guī)避問責（格雷伯,2023;胡德,2024）。而實質(zhì)導向問責將實質(zhì)結果作為首要評判標準，使行政人員無法僅憑形式合規(guī)免責，而必須對最終結果承擔責任，從而推動社會風險向基層問責風險轉(zhuǎn)化。

中國的“屬地負責”制是實質(zhì)導向問責的典型體現(xiàn)。在這種制度下，轄區(qū)負責人對屬地的所有事務負總責，上級考核重結果輕過程，相對忽視下級的具體能力和程序合規(guī)性（周黎安,2014）。此外，目標管理責任制（王漢生、王一鴿,2009）、包保責任制（田先紅,2012）等研究進一步體現(xiàn)了中國行政體系中實質(zhì)導向問責的普遍性——基層政府必須對實際結果負責。這種問責方式壓縮了基層免責空間，促進了社會風險向問責風險的有效轉(zhuǎn)化。

信息對稱程度即委托方與代理方之間信息掌握的分布狀態(tài)，決定了委托方能否準確識別代理方的真實行為并實施有效約束。在信息不對稱的情形下，代理人能利用信息優(yōu)勢實施隱蔽行為，導致道德風險和逆向選擇問題（Jensen & Meckling,1976）。在國家與基層單位的關系中，信息不對稱為基層單位提供了以信息優(yōu)勢規(guī)避問責的操作空間。而當信息對稱程度提高時，國家能夠突破信息壁壘，準確掌握基層情況，有效識別責任主體并精準實施問責，促使社會風險向基層問責風險轉(zhuǎn)化。

在中國國家治理中，向上負責制確保了自上而下的權力貫徹，但面臨自下而上的信息傳達不暢的問題（周雪光,2017）。研究表明，基層政府利用信息優(yōu)勢，常通過共謀（周雪光,2008）、選擇性應付（楊愛平、余雁鴻,2012）、目標置換（薛澤林,2019）等策略性行為來阻隔社會風險向問責風險的轉(zhuǎn)化。然而，數(shù)字時代的技術賦能極大增強了中央政府的信息獲取能力。通過建立內(nèi)部輿情監(jiān)測系統(tǒng)和推行集中化網(wǎng)絡管理（Creemers,2017），國家獲取信息和識別政治安全風險的能力明顯提高，極大改變了信息不對稱格局，提高了社會風險向問責風險轉(zhuǎn)化的效率。

（二）基層單位與民眾：不同風險轉(zhuǎn)化類型下的履責模式

基于雙層風險轉(zhuǎn)化效率的差異，可以構建基層單位履責模式的兩種理想類型：避責型與過載型。

避責型履責模式出現(xiàn)在雙層風險轉(zhuǎn)化效率均低的情形中。有限的國家責任和較低的上下關聯(lián)度使基層單位可將責任合理地轉(zhuǎn)移至個體或市場，而無需擔憂引發(fā)系統(tǒng)性社會風險；形式導向問責和信息不對稱使得即便出現(xiàn)社會風險，基層單位也能通過形式合規(guī)或信息隱瞞規(guī)避問責。在此情形下，基層單位能夠同時規(guī)避面向民眾的職責與來自上級的問責，實現(xiàn)責任邊界的最大收縮。

過載型履責模式出現(xiàn)在雙層風險轉(zhuǎn)化效率均高的情形中。全面的國家責任和緊密的上下關聯(lián)使任何事故都可能演化為政治危機，實質(zhì)問責取向和信息高度對稱使上級能夠迅速獲取風險信息并實施問責，傳統(tǒng)的形式合規(guī)與信息隱瞞策略失效。面對這種結構性壓力，基層單位轉(zhuǎn)向過載型履責：既要超越法定范圍承擔事后兜底責任，又要構建超常規(guī)的事前防控體系，力求從源頭上阻斷風險轉(zhuǎn)化。

綜上所述，本文構建的“雙層風險轉(zhuǎn)化”分析框架通過分析風險在國家—民眾、國家—基層單位兩組關系中的轉(zhuǎn)化機制及其結構性根源，并揭示這種轉(zhuǎn)化機制如何塑造基層履責模式，重點關注雙層風險轉(zhuǎn)化效率均較高時的職責過載現(xiàn)象。

本文嘗試超越既有研究分離地處理央地責任傳遞與政社風險轉(zhuǎn)化的局限，通過將基層職責過載置于國家、基層單位與民眾互動的完整鏈條中，本文揭示了風險在“中央察民意，基層看中央”的傳導邏輯下如何轉(zhuǎn)化為過載型履責的結構性壓力，為理解基層治理中的職責過載現(xiàn)象及不同政治文化環(huán)境下的基層履責差異提供新的解釋路徑。

（三）分析處理與研究方法

本文將公辦中小學（以下簡稱“學?！保┑陌踩呢煂嵺`作為主要分析對象，是出于一般性和典型性的考量。一般性體現(xiàn)在：學校作為行政體系的末梢環(huán)節(jié)之一，直接與民眾互動，在教育服務之外承擔社會管理、維穩(wěn)等多重治理職責，具備基層治理單位的共通特征，其職責過載現(xiàn)象與基層政府承擔兜底乃至無限責任的討論形成呼應。典型性體現(xiàn)在：中小學校園安全因涉及未成年人保護而具有高度外部性和敏感性，受到社會廣泛關注，相關安全事故極易引發(fā)社會風險；同時，學校作為基層事業(yè)單位，更為直接地面臨問責壓力。這使學校成為觀察雙層風險轉(zhuǎn)化機制的理想案例。

本文運用深度訪談、參與觀察等方法收集資料。訪談主要于2023年5月至2025年3月進行，筆者共訪談57名受訪者，涵蓋政府、學校各級工作人員及學生家長。在參與觀察方面，筆者選取西部某省A市的育才中學為核心田野點，并以“見習者”身份對學校日常管理進行觀察。同時，筆者梳理了A市及育才中學的安全制度文本、學校履職記錄以及涉校安全事故（共24例事故）信息。

四、過載型履責：基于對A市安全職責的分析

A市中小學系統(tǒng)的安全履責實踐呈現(xiàn)明顯的職責過載特征及持續(xù)強化趨勢。本節(jié)考察A市兩個階段的職責過載實踐，分析基層單位如何構建日益全面的安全職責體系，以及兩個階段基層單位所處風險環(huán)境的變化，從而初步揭示職責過載與風險轉(zhuǎn)化的內(nèi)在關聯(lián)。

（一）第一階段（2013年之前）：事后兜底

2013年之前，A市學校安全管理已顯現(xiàn)過載型履責的基本特征，主要體現(xiàn)在事故發(fā)生后，學校通常要“為無責任事故負責”，即無論是否存在明確過錯或法律責任，學校常在事故發(fā)生后承擔損失分擔、糾紛化解、情感紓解、困難解決等責任，體現(xiàn)了一種“兜底”型的履責邏輯。

以育才中學一起“輟學生校外溺亡事故”為例。盡管該生在事故發(fā)生前已輟學，且該事故發(fā)生在校外和教學外時間，但學校仍然承擔了相應的處理責任。學校在報告中指出：“雖然孩子已經(jīng)輟學，但基于家長找了班主任，為避免事態(tài)升級影響我校的正常教學秩序，特向教育局匯報……對XX同學的不幸溺亡，大家深感同情，原來的兩位班主任也立即前往慰問”。這表明，學校責任邊界呈現(xiàn)明顯的模糊性：學校不僅需要對校內(nèi)事故承擔責任，還需要對校外事故、非教學時間事故乃至已輟學人員的事故承擔兜底責任。

這種兜底責任兼具文化與政治考量。一方面，它體現(xiàn)了道德救濟邏輯：即使學校無過錯，仍對受害者進行經(jīng)濟和情感補償，這實質(zhì)上是一種超越事實過失和法理裁定的道德責任。正如一名學校管理者所言：“其實大部分都是無責任事故，但是無責任還是要負責。法律沒規(guī)定要負責，但弱勢群體優(yōu)先是約定俗成的，這叫‘人道主義關懷’”。

另一方面，事故兜底具有明顯的政治考量。學校在無責任事故中進行經(jīng)濟救濟，在一定程度上也是為了避免事態(tài)惡化，進而影響社會穩(wěn)定與單位考核。育才中學副校長指出：“如果不賠償，家長來鬧怎么辦？校鬧雖然可以聯(lián)系公安，但總不能家長一威脅就聯(lián)系公安。而且公安也不可能時刻看守，學校保安也是有限的，這就是安全隱患。一旦出事，學校在預見到安全隱患的情況下沒有及時解決，不就有責任了嗎？”這表明，一旦事態(tài)升級，雖然事故本身的事實未變，但其引發(fā)社會風險和問責風險的概率卻會顯著增加。

此階段事故風險向社會風險和問責風險的轉(zhuǎn)化主要依賴校鬧和上訪兩條路徑，但這種風險轉(zhuǎn)化總體可控。一是因為校鬧范圍相對有限，地方管控壓力較小，大多事故可以在學校或區(qū)縣一級化解，既不會上升至政治安全威脅，也不會進入上級政府視野。二是雖然家長可以通過上訪尋求更高層政府的介入，但逐級上訪體制給予地方政府充分的反應時間和協(xié)調(diào)空間。因此，盡管事故風險具備向社會風險和問責風險轉(zhuǎn)化的潛能，但其轉(zhuǎn)化效率相對穩(wěn)定且可預期。在此情形下，大部分事故引發(fā)的糾紛主要通過內(nèi)部協(xié)商與私下調(diào)解平息，很少升級為系統(tǒng)性的社會風險和實質(zhì)性的問責。以山澗中學的一起“師生沖突事件”為例，一名教師與學生發(fā)生言語與肢體沖突，家長最初揚言要“找學校麻煩”并威脅說要上訪，但在當?shù)馗刹康木又姓{(diào)解下，該事件得以迅速平息。

在這一階段，A市學校的安全履責雖已初步顯現(xiàn)過載型的特征（在無責任事故中承擔兜底責任），但其履責模式主要局限于事后的個案應急處理。在日常安全管理層面，學校尚未形成獨立的職責體系，安全工作仍作為附屬性工作嵌入德育部門或?qū)W校管理者的工作范疇，主要體現(xiàn)為臨時性、非強制性的工作安排，如節(jié)假日前的安全提醒或班會課的安全教育，呈現(xiàn)明顯的非系統(tǒng)性特征。

（二）第二階段（2013年以后）：全面防控

自2013年以來，A市中小學的安全職責經(jīng)歷了從事后兜底向全面防控的轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變源于兩個關鍵節(jié)點：2013年接連發(fā)生的桐路小學“內(nèi)墻倒塌致死事件”和陽光小學“學生跑步猝死事件”，以及2017年天桐中學“學生墜樓事件”。這幾起事件在網(wǎng)絡平臺迅速傳播并引發(fā)輿情，其影響力遠超以往事故。

其中，2017年天桐中學的“學生墜樓事件”集中反映了新階段風險轉(zhuǎn)化的特征。該事件雖經(jīng)警方調(diào)查認定為“意外事故”，但因輿情管控不力迅速演化為全國性輿情危機。在網(wǎng)絡輿論渲染下，原本一起校園墜樓意外事件迅速與“校園霸凌”“校霸是官二代”“政府和學校包庇”等敏感議題關聯(lián)，升級為對政府的沖擊，最終引發(fā)線下群體性事件并導致多名干部被問責。值得注意的是，類似墜樓事故此前雖有發(fā)生，但多以經(jīng)濟補償收尾，并未產(chǎn)生如此嚴重的政治后果。

這一對比表明，基層單位面臨的風險環(huán)境已發(fā)生實質(zhì)性變化，即個別事故更易引發(fā)威脅政治安全的社會風險，并迅速轉(zhuǎn)化為針對基層的實質(zhì)性問責。在雙層風險轉(zhuǎn)化效率提升的環(huán)境中，學校安全管理轉(zhuǎn)向立體化的全面防控體系。

1.事后管控

在事后管控層面，學校對事故影響的管控范圍向縱深延展：從以往的個案調(diào)解與事后兜底，擴展為系統(tǒng)性的風險阻斷機制。

以學生高墜事件的處理為例。在天桐中學墜樓事件后，各校建立了系統(tǒng)化的應急流程：在信息同步方面，建立了從值班人員到校領導再到上級政府部門的多層級信息傳遞網(wǎng)絡，配以嚴格的時序要求（如事發(fā)三十分鐘內(nèi)完成電話初報，一小時內(nèi)提交詳細報告），確保在事故初期掌握主導權，防止事態(tài)失控；在組織機制方面，臨時設立現(xiàn)場指揮組、救援疏散組、情況調(diào)查組、輿情控制組等各類工作小組，以覆蓋事故處理的全過程。

事后管控的拓展不僅針對學生高墜這類“重大突發(fā)事件”，也體現(xiàn)在學校對日常糾紛的處理中。例如，在新星小學的“教師體罰事件”中，一名學生因上課開小差，被班主任要求“自打嘴巴”作為懲戒。學生家長認為此舉構成體罰，要求開除該班主任。盡管校方撤銷了涉事教師的班主任職務并安排其向家長道歉，但家長對處理結果不滿，不僅持續(xù)上訪，還在短視頻平臺發(fā)布“聲討”視頻。這迫使學校和政府將管控范圍從傳統(tǒng)的“上訪維穩(wěn)”擴展至“網(wǎng)上監(jiān)控”。處理此事的政府工作人員描述了這一過程：“一個事件，一旦點擊率和關注率上一個數(shù)字，上面就會重視，就要問責。我們辦公室一直都有人關注著她下面的帖子以及評論，一直勸她刪帖子，引導她，安排人當水軍，讓她熄火”。

學校事后處理邏輯的轉(zhuǎn)變表明，在新媒體環(huán)境下，事故的社會風險傳導效率顯著提升，即使日常糾紛也可能因網(wǎng)絡傳播而迅速發(fā)酵。學校必須在事故處理的各個環(huán)節(jié)預防事故風險向社會風險轉(zhuǎn)化，構建線下與線上并重的雙重防控體系。

2.事前預防

在事后管控體系日趨完備的同時，學校安全管理的重心從事后處理向事前預防轉(zhuǎn)移，職責范圍大幅擴展。

在制度建設方面，自2014年起，A市安全職責體系開始邁向?qū)ｉT化、系統(tǒng)化。首先，設立獨立的安全管理部門，將安全職能從原德育部門的兼管模式中獨立出來。其次，建立精細化的工作流程與信息上報制度，推動安全管理從“臨時性應對”向“常態(tài)化治理”轉(zhuǎn)變。最后，細化責任分工，A市教育局于2014年頒布《教育系統(tǒng)學校安全工作黨政同責、一崗雙責辦法》，使安全責任在專門化的基礎上突破部門局限，彌散地嵌入各個崗位，進而實現(xiàn)“全員有責”的局面。

在基層實踐方面，學校采用“堵疏解禍”的全方位防御策略，即“堵”住安全漏洞，“疏”排潛在隱患。這并非簡單的“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，而是一種系統(tǒng)性的防御模式，實質(zhì)上構成基層單位的“自我審查”機制，即“把該做的、能做的、能想到的都做了，出了事后才敢說沒有責任”。具體而言，一方面，學校持續(xù)擴展事故風險的管控范圍，力求實質(zhì)性地杜絕事故發(fā)生。正如育才中學副校長所言：“只要孩子在學校出事，都要找到你。所以只能斷了源頭”。以育才中學值班安排的演變?yōu)槔?，在時間維度上，值班時段從教學過程監(jiān)督發(fā)展為全天候監(jiān)控；在空間維度上，值班區(qū)域從“校門口”演化為“全覆蓋”，除校內(nèi)區(qū)域外，還延伸至公交車站、周邊水庫等校外區(qū)域；在人員配置上，校領導輪流值班發(fā)展為全員參與的網(wǎng)格化值班體系。當前，育才中學一個年級的單日值班人次達63人次，形成了全覆蓋的安全防控網(wǎng)絡。

另一方面，學校不斷細化安全管理措施，以提升“盡責”的自證能力。例如，安全管理從“六個一”演進到“十個一”；安全提醒從寬泛、非強制性的“節(jié)假日前提醒”精細化為具體、強制性的“1530”要求（每天放學前“1”分鐘、每周放學前“5”分鐘、每個節(jié)假日放假前“30”分鐘的提醒）。這實際上是通過將職責量化疊加，構建日益完備的盡責證明體系，以確保即使事故發(fā)生，學校也能證明自身已達到“能做盡做”（而不僅是“應做盡做”）的狀態(tài)。

不僅如此，每一次事故發(fā)生與隱患排查都會成為新一輪職責加碼的起點。以育才中學的高墜事故防范為例，2017年前，安裝防護欄并非學校的強制性職責；2017年后，該校在走廊安裝防護欄，僅留約20厘米的縫隙；2023年，一名學生鉆過該縫隙墜樓，學校隨即加裝鐵絲網(wǎng)，完全封閉防護欄縫隙，以求徹底消除高墜事故的風險隱患。然而，此舉在消防部門例行檢查中被認定為妨礙逃生通道，學校被要求限期整改。為此，學校不得不進一步完善防控體系，包括制定消防逃生預案、推行“一把鑰匙開所有鎖”制度等。這一系列調(diào)整揭示了基層職責擴展的螺旋式上升路徑：每管控一個風險點，便可能催生新的風險點，由此推動職責體系沿著“漏洞填補—基準抬升”的路徑持續(xù)迭代。

現(xiàn)在就是財力物力的浪費。你放那不用、浪費都可以，但沒人敢站出來說不需要這個東西。因為這個事情可變性太大，找不到最直接的方法解決，只能方方面面都去做。他讓你做，或者別人都在做，你敢說這個沒用、不去做嗎？你敢擔責嗎？（訪談資料：育才中學安全辦公室主任20240219）

然而，盡管學校構建起全方位的防控體系，但仍然面臨根本困境：學校既無法真正杜絕事故發(fā)生，也難以完全規(guī)避由事故引發(fā)的社會風險與問責風險。育才中學2023年的“學生自殺事件”凸顯了這一困境，即該校雖然已構建完備的安全管理網(wǎng)絡，但仍然未能防止此次事故發(fā)生。事故發(fā)生后，教育管理部門迅速介入調(diào)查，核實是否存在教育管理中的疏漏或不當行為。此次事故最終被界定為“無責任事故”，但該校仍在全區(qū)會議上被通報警示。該校管理者在事后反思中表示，學校最終得以免責的關鍵因素在于，學生在遺書中明確表示其自殺與學校無關，家長并未進一步追究，且未出現(xiàn)輿情。該校安全辦公室主任坦言：“幸好學生留下了遺書，否則對家長、對外界都很難完全說得清楚”。該案例表明：無論學校在事前的安全履責如何充分，一旦事故發(fā)生，是否會引發(fā)社會風險和問責取決于諸多不可控因素。在這種不確定性面前，學校的理性選擇便是不斷排查隱患、填補漏洞，使職責始終處于“未完成態(tài)”的開放性擴展過程之中。

總之，對比兩個階段可見，過載型履責的特征始終存在，但其程度明顯深化：從個案化事后兜底演變?yōu)槿采w、全鏈條防控。這一演變揭示了基層職責過載與風險轉(zhuǎn)化的內(nèi)在聯(lián)系：隨著事故風險向社會風險與問責風險的轉(zhuǎn)化效率提升，基層單位越發(fā)傾向于延長職責鏈條，形成自我強化的過載型履責模式。

五、基層為何職責過載？

A市中小學系統(tǒng)的職責過載及其強化趨勢凸顯了本文的核心問題：基層職責過載的結構性條件是什么？職責過載強化的驅(qū)動機制是什么？本節(jié)將基于“雙層風險轉(zhuǎn)化”分析框架，對上述問題進行學理分析。

（一）國家與民眾：事故風險向社會風險轉(zhuǎn)化

在國家與民眾的關系中，事故風險向社會風險的高效轉(zhuǎn)化構成了基層職責過載的第一重驅(qū)動力。這一轉(zhuǎn)化過程依賴兩個核心條件：全面的國家責任和日益緊密的上下關聯(lián)程度。

1.國家責任邊界：全面責任

A市中小學系統(tǒng)的履責實踐表明，學校和基層政府承擔的責任遠超法律和專業(yè)范疇，呈現(xiàn)全面性的特征。這種全面責任源于特殊的國家責任觀。正如一名政府工作人員所言：“我們其實是全責政府，在民生方面，方方面面都要做工作，只要出了事，肯定是要給個交代”。這種認知在學校層面同樣存在。

我們學校的工作，也屬于政府工作，我們代表的是體制內(nèi)。政府工作目的就是讓家長滿意，家長不滿意就是人民不滿意，所以該賠的錢一般都有，少不了。（訪談資料：育才中學安全辦公室工作人員20240308）

學校作為國家的基層治理單位，并非僅僅作為獨立的業(yè)務部門履行教育職能，而是作為“體制內(nèi)”的組成部分，承擔著“讓人民滿意”的責任，具有對民眾訴求“給交代”的回應義務。在實踐中，這種全面責任體現(xiàn)在兩個維度：一是職責泛化?；鶎訂挝坏穆氊焺澏ú皇腔趯I(yè)分工和權責對等的契約原則，而是作為“人格化的國家”（馮仕政,2013）履行國家對民眾的全面責任承諾。二是“人民導向”的盡責標準。民眾滿意度與民生問題成為責任認定的主導性尺度，使得基層單位即便面對既非其所造成的、也非其所能控制的事故時，仍需基于民意與民生考量，承擔兜底乃至全方位的回應責任。

與之相呼應的是，民眾對國家形成了全責期待。這種責任期待源于“家國同構”的文化觀念，國家被認為具有救濟與仲裁的兜底義務與道德責任。在新星小學的“教師體罰事件”中，涉事家長的表述體現(xiàn)了這一認知模式。

國家就是政府，政府出面解決了就沒事了。我不相信政府我相信誰？對于我們老百姓來說，老師是學校管，學校是政府管。區(qū)管不了就是市管，市管不了就是省管，再往上還有北京。好比你犯了錯，你父母是不是有連帶責任？肯定要出面拿錢給你把問題解決了。（訪談資料：家長20240306）

這段訪談揭示了民眾對國家全面責任的深層期待，表現(xiàn)在兩個相互關聯(lián)的維度：一是責任上溯鏈條中國家的兜底角色。民眾構建了從基層教師到中央政府的層層上溯責任鏈，將國家視為解決一切問題的終極責任主體。二是家國同構的倫理責任觀。民眾以“父母—子女”的關系類比“國家—民眾”的關系，將國家責任理解為類似父母對子女的無限連帶義務。

總之，國家的民生承諾與民眾的全責期待共同強化了國家的全面責任?；鶎訂挝蛔鳛閲遗c民眾間的中介，既須代理國家履行責任承諾，又須回應民眾具體訴求。這種雙重壓力使得基層單位必須承擔遠超其專業(yè)范疇的泛化職責。

2.上下關聯(lián)程度：日益緊密

在集權體制下，上下關聯(lián)程度向來較高，任何層級的問題都具備轉(zhuǎn)化為系統(tǒng)危機的潛能，基層問題能夠迅速上溯，最終威脅整個治理體系的穩(wěn)定。學校安全作為具有高度外部性與社會敏感性的領域，天然具備這種轉(zhuǎn)化的潛能。正如一位學?；鶎庸ぷ魅藛T所言，“學校是體制內(nèi)的，我們是國家辦的學校，針對學校就是針對政府”。這種學校與體制/國家/政府的緊密關聯(lián)使任何校園安全事故都可能上升為系統(tǒng)性問題，構成事故風險轉(zhuǎn)化為社會風險的結構性條件。

在前數(shù)字時代，分級管理體制使事故影響范圍相對可控——橫向局限于家校交涉，縱向止步于學校或區(qū)縣層級。即使家長試圖擴大事件影響，也只能訴諸上訪或地方媒體等有限渠道。這些傳統(tǒng)渠道受地方政府嚴格管控，難以突破地理和信息的雙重限制，因此個別事故通常不會上升為全局性社會危機。不過，越級上訪和集體上訪構成激活上下關聯(lián)的例外。上訪行為本身體現(xiàn)了民眾對政府的信任，但越級上訪尤其是進京上訪直接將問題提升至上級政府，不僅影響社會秩序，還增加中央政府的壓力；而集體上訪通過組織化形式建立與國家的直接聯(lián)系，往往意味著個體與政府間的信任斷裂，構成威脅社會和諧的不穩(wěn)定因素（應星,2004）?？偟膩碚f，此階段一般不會出現(xiàn)事故風險向社會風險的大規(guī)模轉(zhuǎn)化，地方政府只需重點管控越級上訪和集體上訪便可有效控制風險。

隨著數(shù)字技術變革，上下關聯(lián)變得前所未有的緊密。在新媒體技術的加持下，輿情作為公眾對社會事件的認知、態(tài)度和情緒的總和，呈現(xiàn)傳播速度快、影響范圍廣的全新特征，加速了局部事件的政治化進程。正如天桐中學事件所揭示的，在數(shù)字時代，任何看似普通的個案都可能演變?yōu)檎挝C。這種技術性連接打破了地理隔離，使民眾能夠在互聯(lián)網(wǎng)公共平臺上直接向國家施加輿論壓力，促使學校事故從局部教育問題轉(zhuǎn)化為關涉社會穩(wěn)定的政治問題。面對輿情可能引發(fā)的社會風險，政府將安全責任壓力直接傳導至基層單位。一名學校管理者指出：“政府現(xiàn)在最擔心輿情，因為很可能影響社會治安。政府對學校的要求是，教學我不管你，安全你必須管好”。

總之，日益緊密的上下關聯(lián)使個別、偶發(fā)的事故更易被賦予系統(tǒng)性的政治意涵，極大提高了事故風險向社會風險的轉(zhuǎn)化效率。在這種新的風險格局下，基層單位作為社會風險防控的最前線，不得不承擔起更沉重的風險防控責任。

（二）國家與基層單位：社會風險向問責風險轉(zhuǎn)化

在國家與基層單位的關系中，社會風險向問責風險的高效轉(zhuǎn)化構成了基層職責過載的第二重驅(qū)動力，這由兩個結構性條件主導：實質(zhì)導向的問責取向和信息對稱程度的顯著提升。

1.問責導向類型：實質(zhì)導向

實質(zhì)導向問責構成了社會風險向問責風險轉(zhuǎn)化的第一個關鍵條件。與形式導向問責不同，實質(zhì)導向問責不以形式合規(guī)為免責標準，而以民意民情、社會穩(wěn)定和政治合法性等實質(zhì)結果為主要依據(jù)。這意味著，一旦事件激活社會風險，無論基層單位在形式上是否合規(guī)，都將面臨直接的問責壓力。一名政府工作者強調(diào)：“如果規(guī)定和法律上沒責任，但民意上有責任，這種時候無論如何都要追你的責，不然怎么給民眾交代，怎么做表率”。這揭示了實質(zhì)導向問責的核心邏輯：民意成為問責的關鍵變量，超越了形式合規(guī)的考量。

如前所述，事故風險轉(zhuǎn)化為社會風險的結構性根源之一在于民眾對國家的責任期待，而實質(zhì)導向問責則將這種民意壓力直接轉(zhuǎn)化為基層問責風險，這實質(zhì)上是將民眾責任期待內(nèi)化為政府治理標準。在此機制下，基層單位面臨的不僅是法律或制度規(guī)定的形式責任，而且是源自民意民情的實質(zhì)責任。“民意有責”本身即構成問責依據(jù)，形成了從民眾責任期待到基層問責壓力的完整傳導鏈條。

學校安全事故領域的問責也不例外。盡管法律規(guī)定學校若能證明“盡到教育、管理職責”即可免責，但在實踐中這一免責條款很難真正發(fā)揮作用。實質(zhì)導向問責主要通過兩種渠道實現(xiàn)社會風險向問責風險的轉(zhuǎn)化。一方面，上訪構成風險轉(zhuǎn)化的制度渠道。國家將上訪視為監(jiān)督干部、接收民意的重要機制，因此對一般上訪傾向于寬容，但對越級和集體上訪則采取高壓態(tài)度（應星,2004），因為后者既威脅政治安全，又反映民眾的強烈不滿。國家通過對地方政府的問責促使其積極化解社會矛盾，避免事態(tài)升級，同時回應民眾的合理訴求。因此，一旦出現(xiàn)越級上訪或集體上訪，便會觸發(fā)自上而下的問責機制，將社會風險直接轉(zhuǎn)化為基層問責壓力。

另一方面，網(wǎng)絡輿情成為新型的、非制度化的風險轉(zhuǎn)化通道。網(wǎng)絡傳播打破了傳統(tǒng)層級控制，使任何局部事件都可能升級為全社會關注的熱點問題，民意壓力通過網(wǎng)絡平臺迅速聚集和放大。天桐中學事件便是一個典型案例：學校在事故中即使不存在過錯，但由于引發(fā)了輿情和群體性事件，網(wǎng)絡民意的負面反應便直接轉(zhuǎn)化為對基層行政人員的嚴厲問責。正如一名學校管理者所言，“一旦家長追究，把事情擴大化，引起輿情，學校就逃不了責任。哪怕在這件事中，學校本身不存在責任，但是沒處理好你就有責任了。輿情本身就是責任”。

總之，事件的政治后果構成官員履職成效的重要衡量標準。民意民情及其引發(fā)的政治后果可能直接轉(zhuǎn)化為基層的問責壓力，迫使基層必須對事故的公眾反應及其衍生后果負責，極大提升了社會風險向問責風險的轉(zhuǎn)化效率。

2.信息對稱程度：顯著提升

信息對稱程度構成了社會風險向問責風險轉(zhuǎn)化的第二個關鍵條件。由于問責的實質(zhì)導向，信息管控便成為基層規(guī)避問責的核心策略。既有研究已充分解釋了基層攔訪、截訪（吳毅，2007）等現(xiàn)象，其中基層的動力在于規(guī)避因民意聚集和上達而引發(fā)的實質(zhì)性問責，從而切斷社會風險向問責風險的轉(zhuǎn)化鏈條。

在前數(shù)字時代，信息流動大多局限于屬地范圍，形成了一種有效的“分級過濾”機制——基層單位掌握著第一手信息，上級政府對基層情況的了解主要依賴基層上報，這種結構性的信息不對稱為基層提供了相當?shù)淖灾骺臻g。如受訪者所言：“如果社會上不曉得，誰去追責呢？以前信息流通不快，大家資訊不發(fā)達，瞞報就瞞報，不上電視，不上網(wǎng)，根本沒人知道”。在這種信息環(huán)境下，基層單位能夠通過選擇性報告和信息截流維持問題的“地方性”，從而有效降低社會風險向問責風險的轉(zhuǎn)化效率。雖然越級上訪為民眾提供了打破信息隔離的渠道，即訪民以“肉身攜帶信息”的方式直達更高層級政府，但這種方式成本高昂且不確定性較大，難以在根本上改變信息不對稱的格局。

然而，信息技術的發(fā)展改變了這一局面。信息的跨區(qū)域即時傳播使地方事件能夠迅速突破地理限制進入全國視野，而國家建立的覆蓋全國的輿情監(jiān)測網(wǎng)絡極大增強了中央政府獲取基層信息的能力，使基層在一定程度上失去了傳統(tǒng)的信息優(yōu)勢。更重要的是，這種技術變革催生了“信息倒流”現(xiàn)象——信息未經(jīng)逐級上報便直接進入上級視野，引發(fā)自上而下的詢問追查，顛覆了傳統(tǒng)自下而上的信息傳遞模式，并衍生了新的問責風險。一名政府工作人員指出：“信息倒流是不允許的，但現(xiàn)在經(jīng)常都會出現(xiàn)信息倒流的情況。中央比地方更先知道網(wǎng)絡輿情，就會一級一級向下問。問到下面，下面就會很緊張，信息倒流造成重大事故，是要被處理的”。這種“信息倒流”使基層政府從信息傳遞的主導者變?yōu)楸粍拥男畔⒔忉屨?，面臨前所未有的問責壓力。

總之，信息技術變革使民意能夠通過網(wǎng)絡平臺迅速聚集并實現(xiàn)越級傳播，傳統(tǒng)上以信息管控規(guī)避問責的策略失效。面對不可控的信息環(huán)境，基層只能轉(zhuǎn)而構建全方位的事故預防體系，力圖以杜絕事故的方式從源頭上消除問責風險。

六、結論與討論

本文以中小學安全職責為例，基于“國家—基層單位—民眾”的互動關系，揭示從事故風險（個體安全威脅）到社會風險（國家治理危機）再到問責風險（基層單位人員的政治生涯可能受影響）的轉(zhuǎn)化鏈條，并闡釋該鏈條如何驅(qū)動基層單位采取并強化“過載型”履責模式（見表1）。

在國家與民眾關系中，國家全面責任與日益緊密的上下關聯(lián)構成了事故風險向社會風險高效轉(zhuǎn)化的結構性條件。其中，國家全面責任源于國家全責倫理與民眾全責期待的互構互促，這幾乎使得所有事故都被納入國家責任范疇；而日益緊密的上下關聯(lián)則使基層事故能更迅速地突破層級限制，直達上級政府并威脅整個治理體系的合法性。這兩個條件共同加速了事故風險向社會風險的轉(zhuǎn)化進程。

而在國家與基層單位的關系中，實質(zhì)導向問責與信息對稱程度的提升促成了社會風險向問責風險的高效轉(zhuǎn)化。其中，實質(zhì)導向問責將民意反應及其衍生后果作為責任認定的核心標準，超越了形式合規(guī)的界限；而信息對稱程度的提升則使基層失去了通過信息管控規(guī)避問責的傳統(tǒng)優(yōu)勢。這兩個條件使國家能將社會風險壓力直接轉(zhuǎn)化為對基層單位的問責壓力。

雙層風險的高效轉(zhuǎn)化使事故風險、社會風險、問責風險高度綁定：任何基層事故都可能迅速上升為威脅政治穩(wěn)定的社會風險，并直接轉(zhuǎn)化為針對基層單位的實質(zhì)性問責，由此形成“出事即問責”的高壓環(huán)境。在這種風險環(huán)境下，傳統(tǒng)的避責策略失效。一方面，國家全面責任與緊密的上下關聯(lián)使國家?guī)缀跻獙λ惺鹿食袚熑?，并對局部事件保持高度關注；基層單位作為國家行政體系的末梢必須承接國家責任并回應民眾期待，這導致責任難以向外轉(zhuǎn)移。另一方面，實質(zhì)導向問責與信息對稱程度的提升使基層在面臨社會風險時，難以通過形式合規(guī)和信息管控實現(xiàn)自我保護，責任消解策略同樣難以奏效。于是，基層單位被迫轉(zhuǎn)向過載型履責的行為邏輯——既要確保規(guī)定職能范圍內(nèi)的事項合規(guī)，更要預防事故引發(fā)的政治后果。這種過載型履責一旦啟動，便具有持續(xù)自我強化的特征：基層職責體系沿著“漏洞填補—基準抬升”的路徑持續(xù)迭代，形成“為避責而負責”但“責任越避越多”的悖論閉環(huán)。

職責過載現(xiàn)象并非偶然，而是歷史傳統(tǒng)與技術變革共同作用的結果。一方面，職責過載與中國國家全面責任的文化淵源和實質(zhì)問責的政治傳統(tǒng)密切相關，體現(xiàn)了治理邏輯的連續(xù)性；另一方面，信息技術的發(fā)展打破了傳統(tǒng)信息屏障與制度緩沖，大幅提升了上下關聯(lián)和信息對稱程度，為職責過載的持續(xù)強化提供了技術動力。延續(xù)與變革的結合構成了基層職責過載并持續(xù)強化的結構性根源。

在治理意義上，職責過載現(xiàn)象體現(xiàn)了中國社會治理的獨特優(yōu)勢與深層挑戰(zhàn)。治理優(yōu)勢體現(xiàn)在兩個方面。一是將個體風險納入公共責任體系。與避責研究預期的“有組織地不負責”（貝克，2004）相反，中國基層單位并未向外卸責，而是將更多原本屬于社會或個體的風險納入公共責任范疇，形成以“人民性”為導向的風險應對機制（文軍、陳雪婧,2025）。這種“人民性”貫穿于“事故風險—社會風險—問責風險”的轉(zhuǎn)化鏈條中，客觀上推動了公共服務水平提升，彌補了市場失靈和社會保障體系的不足。二是公共職責履行的實質(zhì)性。在三類風險高度關聯(lián)的背景下，形式化履責的策略難以為繼。民眾對實質(zhì)性安全保障的訴求通過國家直接轉(zhuǎn)化為對基層單位的問責壓力，倒逼基層突破形式合規(guī)，構建實質(zhì)性風險防控體系，這在客觀上提升了社會整體的風險抵御能力。

與此同時，職責過載也帶來不少治理挑戰(zhàn)。一是個案驅(qū)動下的治理失衡。傳統(tǒng)上，中國基層治理采取“開口子”（應星,2004）、“名實分離”（周雪光, 2017）等策略，在維持治理穩(wěn)定性的同時保留處理例外情況的靈活性。然而，當雙層風險轉(zhuǎn)化效率均較高時，這種分離機制便宣告失效——個案更容易被政治化并觸發(fā)系統(tǒng)性回應，導致治理體系變遷過度受個案驅(qū)動，可能偏離公共利益的均衡點，最終制約整體治理效能，典型如教育領域的“安全擠壓教育”現(xiàn)象。二是責任擴展與風險集聚。國家與民眾間的責任界限并非由制度靜態(tài)框定，而是在互動中被持續(xù)重構?；鶎訂挝坏摹斑^載型履責”在擴展國家責任邊界的同時，也不斷提升公眾期待，形成“責任擴展—期待提升—責任再擴展”的螺旋上升循環(huán)。這帶來的深層后果是：一方面，國家不斷接管原本屬于社會自治領域的責任，導致基層單位“責任擴張而資源不足”的矛盾日益凸顯；另一方面，公眾對國家的責任期待可能形成棘輪效應，使公眾更傾向于將個體風險歸為國家責任，這既增加了治理負擔，也埋下潛在的治理隱患。因此，如何構建既能回應民眾期待又能提升治理效能的風險—責任分擔機制，已成為當代國家治理的一個核心命題。