來源 | 《東方學(xué)刊》2025年夏季刊

作者 | 邵六益，中央民族大學(xué)法學(xué)院副教授

孫纖，中央民族大學(xué)法學(xué)院碩士研究生

作為一個多民族國家，中華大地上的各族人民在長期的交流交往交融中形成了自在的中華民族；近代以來在共御外侮的救亡圖存中形成了更為緊密而自覺的中華民族。新中國成立后，在中國化馬克思主義民族理論指導(dǎo)下，借助民族解放，各民族實(shí)現(xiàn)了真正的平等，從而打造了社會主義的民族大家庭，實(shí)現(xiàn)了近代以來仁人志士所追求的舊邦新造的時代任務(wù)。2018年3月11日，十三屆全國人大一次會議第三次全體會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》，憲法序言第七和第十自然段增加了“中華民族偉大復(fù)興”的內(nèi)容，這是“中華民族”首次被寫入憲法，改變了“中華民族”概念在憲法文本中缺位的狀況，“中華民族”逐漸具有政治法律上的規(guī)范性含義，在中華民族的國家民族建設(shè)過程中具有里程碑式的意義。在新時代鑄牢中華民族共同體意識的大背景下，中華民族共同體法治研究的關(guān)鍵，就是要完成從中華民族的歷史文化和社會研究向政治法律研究的轉(zhuǎn)向，致力于中華民族作為國家民族的法治建構(gòu)過程。

一、民族與國家民族

得益于特殊的地理?xiàng)l件，在中華民族先民們共同生活的土地上，孕育出互補(bǔ)性極強(qiáng)的不同經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式，農(nóng)耕文明、草原文明、海洋文明交匯，形成了一個內(nèi)聚的共同體。中國各族人民的辛勤勞動塑造了富庶、人口稠密的中原地帶，形成了農(nóng)耕地帶對游牧地帶的吸引力，這是古代大一統(tǒng)的重要的政治經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。不同經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)方式之間的互動交流，既承載著多元經(jīng)濟(jì)形態(tài)間的互補(bǔ)功能，又在文明演進(jìn)的過程中塑造了古代中國超越地域和族群的社會共識；特別是，“江南”的意象對邊疆各族人民乃至世界都有著強(qiáng)烈的吸引力，逐漸從一種地理概念演進(jìn)為一種文化隱喻，在清朝統(tǒng)治時期還具有特殊的正統(tǒng)化意義。各地區(qū)、各群體在交往的過程中，彼此間不同的生產(chǎn)生活方式和風(fēng)俗習(xí)慣會產(chǎn)生一定程度的沖突，因此，歷朝政權(quán)都要對上述交往、互補(bǔ)、共生和競爭關(guān)系進(jìn)行協(xié)調(diào)，發(fā)展出各種以統(tǒng)一為核心追求的制度安排。

古代中國的整合不僅依賴于文化層面的認(rèn)同，更重要的是制度上的整合，這種古代中國的制度構(gòu)成也就是蘇力所說的“大國憲制”問題。在古代中國的邊疆治理中，羈縻制度曾經(jīng)作為中央政權(quán)對邊疆少數(shù)民族管理的間接治理方式，促進(jìn)了多民族的融合，對國家治理發(fā)揮了重要作用；后來隨著國家治理能力的加強(qiáng)，中央政權(quán)采用“改土歸流”，以增強(qiáng)中央對邊疆社會的整合能力。無論是因俗而治的羈縻制度，還是加強(qiáng)中央集權(quán)的改土歸流，都有明確的制度安排。古代政權(quán)的很多措施在一定時期是相當(dāng)有效的，對塑造中華民族大一統(tǒng)共識起到了重要作用，很多智慧時隔千年仍然可以為今人所吸收。然而，現(xiàn)代民族國家作為威斯特伐利亞體系的產(chǎn)物，依賴于主權(quán)邊界和公民認(rèn)同，通過憲法和法律保障公民權(quán)利與義務(wù)，以代議制或選舉制度賦予其政治合法性，是一個具有統(tǒng)一身份的現(xiàn)代國家。

在現(xiàn)代民族國家建立的浪潮下，傳統(tǒng)中國遭遇“三千年未有之大變局”，多民族整合的傳統(tǒng)方式不敷需要，難以應(yīng)對民族主義的挑戰(zhàn)?，F(xiàn)代民族主義往往先于民族實(shí)體的建構(gòu)；民族是依托國家和民族主義話語得以建構(gòu)的想象共同體。隨著民族主義進(jìn)入中國，不同族群的自我認(rèn)同生發(fā)出來，晚清中國面臨較強(qiáng)的分裂壓力，打造一個中華民族的共同體認(rèn)同是維系國家的重要任務(wù)。晚清至民國的政治精英都力求統(tǒng)一，卻并未完成這個任務(wù)；新中國成立后才完成了現(xiàn)代國家的塑造的任務(wù)，并找到了解決民族問題的正確道路，經(jīng)過民族識別奠定了56個民族共同生活的基本格局，并在階級認(rèn)同的基礎(chǔ)上打造了社會主義大家庭。改革開放后，階級敘事逐漸弱化，具有政治意義的“民族”概念又開始為學(xué)界所爭議，例如，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該對民族進(jìn)行“去政治化”后的“文化化”的改造，淡化56個“民族”的政治含義。

周平教授認(rèn)為，將組成中華民族各個部分的民族群體也定位為“民族”，會直接影響中華民族的凝聚和團(tuán)結(jié)，因此他主張區(qū)分兩種民族，關(guān)注每個民族之上的“國家民族”。馬戎先生甚至為新詞語的使用給出了詳細(xì)的具體建議：比如從國族的角度使用中華民族，同時保留56個民族的說法；或者直接把56個民族改為族群，而僅僅用“民族”來指代中華民族。在那篇引發(fā)眾多關(guān)注的文章中，馬戎先生更是建議直接將國內(nèi)的各民族改為“族群”。胡鞍鋼教授等人將這種主張?zhí)釤?、概括為“第二代民族政策”。無論是馬戎還是胡鞍鋼的主張，在當(dāng)時都引發(fā)了爭議，爭議的核心是，在我國同時流行的“中華民族”和作為56個民族的“民族”是什么關(guān)系？這實(shí)質(zhì)上指向多民族國家中的“民族”和“國族”的關(guān)系問題。鑄牢中華民族共同體意識的提出，為學(xué)術(shù)研究和相關(guān)爭議指出了新的方向。潘岳先生近期撰文明確指出，鑄牢中華民族共同體意識的提出，就要求把中國化馬克思主義民族理論的重心從“各民族”拉回到中華民族這個“國家民族”的層次。從這個角度來說，鑄牢中華民族共同體意識、推動中華民族共同體建設(shè)，實(shí)質(zhì)上就是在打造中華民族的國家民族。

二、作為普遍性命題的國家民族建構(gòu)

現(xiàn)代國家建立在人民主權(quán)之上，但人民主權(quán)并非一蹴而就的單一環(huán)節(jié)。以社會契約實(shí)現(xiàn)人民主權(quán)的思想實(shí)驗(yàn)其實(shí)包含兩個過程，首先是確定哪些人可以組成共同體的“社會契約”，然后才是在這個共同體范圍內(nèi)讓渡權(quán)利、形成權(quán)力的“政治契約”：社會契約確定一群人的集合，而政治契約確定了政權(quán)的組織形式。可以說，“社會契約”是“政治契約”的前提和基礎(chǔ)。那么，又是什么形成社會的共識，維持共同體的內(nèi)外之分，識別“社會契約”的“社會”？近代以來，民族就是最為普遍的識別原則。1648年，《威斯特伐利亞和約》確立了現(xiàn)代民族國家的基本結(jié)構(gòu)。與帝國之下可以包容不同民族身份不同，現(xiàn)代民族國家，即便是多民族的現(xiàn)代國家，都以塑造統(tǒng)一的公民身份為基本原則，在民族事項(xiàng)上則以打造國家民族為基本訴求。

（一） 現(xiàn)代國家憲制中的民族問題

民族的理想化形態(tài)有兩種，文化倫理意義上的民族和政治法律意義上的民族：一類是具有國家形態(tài)或者披上了國家外衣的政治民族；一類是以歷史文化共同體而存在的文化民族。作為移民國家的美國，非常注重塑造公民對國家和憲法的政治認(rèn)同，美國憲法并沒有給“民族”留下空間。美國的國家整合依賴于聯(lián)邦和州基本框架，所有的美國公民都被賦予了同樣的身份，無論是在議員選舉還是總統(tǒng)選舉中，只有公民身份而沒有民族，不同種族的差異也在南北內(nèi)戰(zhàn)后的第十三、第十四憲法修正案中被統(tǒng)一化為公民的權(quán)利義務(wù)問題。美國不以民族區(qū)分民眾，而是賦予每個成員美利堅(jiān)合眾國公民的身份，包括白人在內(nèi)的所有族群一起構(gòu)成了美利堅(jiān)民族，形成了一個公民身份基礎(chǔ)上的政治法律共同體。美國憲法規(guī)定美國公民平等地享有公民權(quán)利，政府也只是對擁有公民身份的成員負(fù)責(zé)，而不論這個成員具體來自哪個民族，超過公民身份之外的救濟(jì)非政府的職責(zé)，而是由民間或半民間的社會機(jī)構(gòu)承擔(dān)。通過強(qiáng)調(diào)公民對國家和憲法的政治認(rèn)同，美國憲法構(gòu)建其第二種意義上的民族。

美國的合眾為一的過程也涉及族群整合問題—更多表現(xiàn)為種族問題，總體而言，美國在族群整合上的基本政策經(jīng)歷了從以盎格魯 — 撒克遜文化為核心的同化政策，到熔爐政策，再到文化多元主義的演進(jìn)。在17世紀(jì)初，最先定居在美洲大陸的盎格魯 — 撒克遜人將達(dá)爾文進(jìn)化論發(fā)展為民族優(yōu)越論，主張本民族是最優(yōu)秀的民族，將本民族的文化定義為主流文化，認(rèn)為其他民族的文化只能作為亞文化存在。這種“社會達(dá)爾文主義”還催生了系統(tǒng)的同化政策，盎格魯 — 撒克遜人通過法律、教育等試圖強(qiáng)制同化其他民族，以實(shí)現(xiàn)對其他民族的整合。19世紀(jì)中后期的工業(yè)化浪潮與20世紀(jì)兩次世界大戰(zhàn)帶來的移民潮，加速改變了美國以盎格魯 — 撒克遜為主體的人口結(jié)構(gòu)，美國的民族政策也轉(zhuǎn)向了多文化共存。1908年，伊斯雷爾 · 贊格威爾（Israel Zangwill）的戲劇《熔爐》在美國大獲成功，“熔爐理論”被美國社會廣泛接受，也標(biāo)志著美國民族整合理論向文化融合的范式轉(zhuǎn)換。

需要指出的是，美國雖然是聯(lián)邦制國家，但是在反對地方的分裂、維系聯(lián)邦政府的權(quán)力方面不遺余力；不僅美國憲法本身就是追求集權(quán)的產(chǎn)物，美國還在長達(dá)數(shù)年的內(nèi)戰(zhàn)后重塑更為穩(wěn)定的聯(lián)邦國家。1776年美國獨(dú)立戰(zhàn)爭后建立的是較為松散的邦聯(lián)體制，但美國國父們意識到邦聯(lián)制的問題，因而在1787年美國立憲時，受命修改邦聯(lián)條例的各州代表齊聚費(fèi)城后就達(dá)成共識，超越了各州的授權(quán)而決定一起制定一部全新的聯(lián)邦憲法。著名的《聯(lián)邦黨人文集》就是寫給紐約州人民，呼吁紐約州人民接受新憲法、通過新憲法，以實(shí)現(xiàn)美國憲法通過所需要的四分之三多數(shù)同意條件的政治文獻(xiàn)?！堵?lián)邦黨人文集》前14篇都在論證聯(lián)邦的必要性，漢密爾頓等人傳遞了一個樸素的命題，那就是在大爭時代，大國比小國更有優(yōu)勢，而且美國的地緣政治決定了其要成為一個大國。聯(lián)邦黨人為了解決分裂危機(jī)、建立統(tǒng)一的多民族國家，確立了中央權(quán)力直接來源于美國公民而非地方權(quán)力的憲制思路。美國國會由美國公民普選產(chǎn)生，不允許任何民族擁有獨(dú)立的區(qū)域或在某一區(qū)域內(nèi)實(shí)行“民族自治”。正如甘陽先生所指出的：“凡以地域權(quán)力為基礎(chǔ)而無中央權(quán)力的政治體制無一不因內(nèi)亂外患而瓦解，絕不可能長治久安”，中央權(quán)力與公民個體的認(rèn)可直接相關(guān)，從而踐行了“公民個體為本”的基本思路。

塑造美利堅(jiān)民族不僅訴諸法治的文治，也離不開戰(zhàn)爭這種武功，美國歷史還以事實(shí)告訴美國人，不管是誰，只要想分裂美國，就必須承受武力征服的代價。南北內(nèi)戰(zhàn)確立了美國憲制的一條基本原則，任何一個地方或者勢力，主張獨(dú)立或者追求分裂，所面對的就是整個國家的軍事征伐。這不僅體現(xiàn)在美國應(yīng)對族群問題上，也表現(xiàn)在打擊恐怖主義與保障恐怖主義者人權(quán)問題的爭議上。在“9 · 11”事件后，能否對恐怖分子甚至其家屬刑訊逼供，以獲取恐怖分子的暴恐行為信息、保護(hù)美國，成為美國學(xué)界關(guān)注的問題，理查德 · 波斯納（Richard Posner）認(rèn)為，憲法并非自殺契約，不能以為保護(hù)某些人的權(quán)利而自縛手腳、坐等國家的解體。波斯納對憲法的理解其實(shí)也帶有某種意義上施米特絕對憲法的意味，那就是憲法對人權(quán)的保障不能消滅憲法本身所依附的國家。這一點(diǎn)在中國憲法中也是如此，就如陳明輝教授指出的那樣，我國現(xiàn)行憲法中的“國家”含義首先是作為永久共同體的國家，即憲法序言歷史敘事中的中華民族共同體。這種意義上的國家規(guī)范在憲法之中，卻高于憲法文本。

以憲法中的自由平等權(quán)利為基礎(chǔ)的國家塑造過程，本質(zhì)上是一種以政治權(quán)利為進(jìn)路的塑造機(jī)制，除此之外，還有社會革命塑造機(jī)制途徑。與自由主義的政治革命不同，社會革命強(qiáng)調(diào)在革命的過程中不僅應(yīng)當(dāng)賦予民眾一種形式上的權(quán)利，還要求進(jìn)行社會經(jīng)濟(jì)層面的平等化，典型的就是法國與俄國的以社會革命為核心的現(xiàn)代化進(jìn)程。法國大革命通過《人權(quán)宣言》將第三等級構(gòu)建為法蘭西民族的政治主體，拿破侖時期頒布的《民法典》以法律平等化消解封建等級制，同時通過對外戰(zhàn)爭強(qiáng)化“法蘭西民族”的集體認(rèn)同。當(dāng)然，法國的社會革命是以資產(chǎn)階級的平權(quán)破解封建主義的束縛，仍然帶有明顯的局限性；在1870年以前，法國憲法頻繁更迭，也在某種程度上表明，法國社會的經(jīng)濟(jì)平等化、民族認(rèn)同的憲制化進(jìn)程未能完成，始終伴隨著政治結(jié)構(gòu)的脆弱性。相較之下，俄國革命呈現(xiàn)出更加復(fù)雜的民族整合困境。列寧基于“民族自決權(quán)”原則的憲制設(shè)計(jì)承認(rèn)各民族聯(lián)邦主體的平等地位，試圖以制度包容性實(shí)現(xiàn)多民族的整合；在斯大林時期，憲制轉(zhuǎn)向強(qiáng)化中央政權(quán)、消解民族自治權(quán)。至蘇聯(lián)后期，加盟共和國經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡，憲制承諾與社會現(xiàn)實(shí)的脫節(jié)最終引發(fā)雙重解體—既是聯(lián)盟國家的崩潰，也意味著蘇維埃民族整合模式的失敗。

俄羅斯雖然繼承了蘇聯(lián)的絕大多數(shù)遺產(chǎn)，國內(nèi)民族數(shù)量仍有一百多個，但是在解決民族問題時采取了與蘇聯(lián)時期不同的做法：既然已經(jīng)無法借用社會主義的階級認(rèn)同，那么也就自然更為倚重憲法的公民身份認(rèn)同。全民公決通過的1993年《俄羅斯聯(lián)邦憲法》在前言中明確指出：“我們，在自己土地上由共同命運(yùn)聯(lián)合起來的多民族的俄羅斯聯(lián)邦人民，確認(rèn)人的權(quán)利和自由、公民和睦與和諧，維護(hù)歷史形成的國家統(tǒng)一，依循普遍公認(rèn)的各民族平等和自決的原則……”此外，俄羅斯還出臺了一系列保障民族權(quán)利、調(diào)整民族關(guān)系的政策和法律，特別是普京總統(tǒng)在2012年12月簽署的《2025年前俄羅斯國家民族政策戰(zhàn)略》，提出在保持俄羅斯國內(nèi)各民族文化和語言的同時加強(qiáng)各民族之間的團(tuán)結(jié)；有學(xué)者視其為俄羅斯的第二代民族政策的核心文本。2013年8月25日，俄羅斯聯(lián)邦政府頒布了《鞏固統(tǒng)一的俄羅斯民族和俄羅斯各族文化發(fā)展（2014—2020）綱要》。這些法律和政策無一例外都強(qiáng)調(diào)各民族的公民權(quán)利平等，從而確立人權(quán)或者公民權(quán)對于民族權(quán)利的至上性，以淡化各個民族或者族群的身份認(rèn)同，強(qiáng)化俄羅斯國家民族的意識。其中，最有標(biāo)志性的事件是，從1997年開始，俄羅斯聯(lián)邦政府在新發(fā)放的公民身份證上取消了自1934年以來一直標(biāo)明的“民族”欄，使公民在國家那里首先以個人存在，而不再以他/她所屬的群體而被國家治理。

（二） 塑造國家民族的民國實(shí)踐

中國自古就是一個統(tǒng)一的多民族國家，從而形成了規(guī)范性的古代憲制制度，但是古代的文化凝聚、憲制整合難以應(yīng)對近代以來的內(nèi)憂外患。梁啟超于1902年提出了中華民族的概念后，中華民族概念得到了很多的關(guān)注，但是這種認(rèn)同更多是上層精英所關(guān)注的，較少觸及底層人民。如何將上層精英的文化概念變成一個全體國民都可以接受或者對普通人有影響的概念，是中華民族的國族建構(gòu)的重要組成部分。其中，法律手段是重要的切入點(diǎn)，在某種意義上可以說，文化意義上的中華民族在近代以前更多集中于上層精英的認(rèn)可；當(dāng)這一共同體要走向民間，就需要借助政治法律的手段打造公民認(rèn)同基礎(chǔ)上的國家和國族認(rèn)同，這一使命在民國時期已有一些探索。

自1840年開始的一系列對外抗?fàn)幍氖。仁巩?dāng)時的統(tǒng)治者和知識分子重新考慮國家建構(gòu)問題，力圖建立一個更加強(qiáng)大的國家。革命者在一開始提出了“驅(qū)除韃虜，恢復(fù)中華”的主張，但隨即轉(zhuǎn)向五族共和理論。學(xué)界關(guān)注的《清帝遜位詔書》也明確表達(dá)出維系國家領(lǐng)土完整和民族統(tǒng)一的意愿，“即由袁世凱以全權(quán)組織臨時共和政府，與軍民協(xié)商統(tǒng)一辦法，總期人民安堵，海內(nèi)乂安，仍合滿、漢、蒙、回、藏五族完全領(lǐng)土為一大中華民國”。中華民國雖國力孱弱，但是在維護(hù)民族團(tuán)結(jié)方面還是作出了一些努力。北洋政府在憲政立法的實(shí)踐中繼承和發(fā)揚(yáng)五族共和的理論，無論是1913年10月31日通過的《中華民國憲法草案》（又稱《天壇憲草》），還是1914年5月1日公布的《中華民國約法》（又稱《袁記約法》），都在很大程度上延續(xù)了1912年南京臨時政府的《中華民國臨時約法》（又稱《臨時約法》），在國民、國體、國土等方面確認(rèn)統(tǒng)一的國家結(jié)構(gòu)，即主張國家由國民組成，而非民族；主權(quán)屬于國民全體，而非民族；包含邊疆在內(nèi)的國土必須統(tǒng)一，而不許邊疆民族獨(dú)立。

民國之初的三個憲法文本雖有本質(zhì)不同，具體措辭也不大一樣，但是在確立民主共和國的政體、維護(hù)國家疆域的完整、保障法律面前人人平等方面，卻基本上能夠形成共識（見表1）。例如，《中華民國約法》第一條規(guī)定的“中華民國由中華人民組織之”與《中華民國臨時約法》的第一條基本相同，同樣強(qiáng)調(diào)“中華人民”的整體內(nèi)涵；第二條“中華民國之主權(quán)，本于國民之全體”，也與《中華民國臨時約法》第二條含義相當(dāng)，僅區(qū)別于“屬于”與“本于”的措辭差異。又如，通過立憲維護(hù)國家領(lǐng)土完整與民族團(tuán)結(jié)是各部憲法的共識，《中華民國臨時約法》第三條規(guī)定，“中華民國領(lǐng)土，為二十二行省、內(nèi)外蒙古、西藏、青?！保弧吨腥A民國憲法草案》在領(lǐng)土問題上沒有像《中華民國臨時約法》一樣采取列舉方式；《中華民國約法》第三條規(guī)定，“中華民國之領(lǐng)土，依從前帝國所有之疆域”則是對中華民國繼承清帝國疆域的一種憲法確認(rèn)，再一次重申了國家領(lǐng)土、疆域的完整與不受干涉。

塑造公民認(rèn)同與國族認(rèn)同是一個問題的兩個面向，國族認(rèn)同要求超越各個民族或者族群身份，尋找到一個共同的身份，在現(xiàn)代只能是公民或者人民?！吨腥A民國約法》第四條還專門規(guī)定，“中華民國人民，無種族、階級、宗教之區(qū)別，法律上均為平等”，沒有提及“民族”，卻談到種族、階級、宗教上的差別，或許也是有意淡化民族因素的影響，突出公民平等的憲制理念。不僅如此，在民國一些具體立法中也體現(xiàn)出這一思路。例如，1912年頒布的《蒙古待遇條例》強(qiáng)調(diào)“不以藩屬待遇”“應(yīng)與內(nèi)地一律”，體現(xiàn)了從帝政時代的羈縻政策到民國時代五族平等、咸與共和的一種民族治理憲政理念的轉(zhuǎn)變。這些做法雖然對廣大少數(shù)民族群眾的生活處境并未有多少實(shí)質(zhì)性的改善，但對于緩解當(dāng)時邊疆地區(qū)的緊張局勢、維護(hù)國家領(lǐng)土的完整還是有一定意義的。畢竟在新中國完成國家的“代表建國”到“民主立國”之前，國家與各族人民的政治關(guān)聯(lián)仍然離不開少數(shù)民族上層頭人這個群體。

三、民族識別和中華民族大家庭

1930年代，面對日本帝國主義的入侵，國民政府在“三民主義”的指導(dǎo)下，提倡蔣介石主張的以“宗族論”為基礎(chǔ)的中華民族建構(gòu)理論，當(dāng)時的學(xué)術(shù)界也圍繞“中華民族是一個”展開了廣泛的討論。這些政策和理論主張有著塑造共同性的目標(biāo)，但這些方案缺少能夠調(diào)動人民的可行性措施，未能找到“多”與“一”之間的聯(lián)結(jié)點(diǎn)。中國共產(chǎn)黨人則從馬克思主義民族理論出發(fā)，基于革命實(shí)踐發(fā)展完善了自己的民族理論，從民族自決轉(zhuǎn)向民族解放政策：為真正解放各民族而推進(jìn)民族識別工作，摸清了我國56個民族的家底，并以“區(qū)域+民族”的民族區(qū)域自治制度，基本完成了現(xiàn)代多民族國家的單一制國家建構(gòu)。

（一） 各民族共商國是，建立新中國

近代以來，在現(xiàn)代國家的建設(shè)中，借助政治方式吸納少數(shù)民族上層是正當(dāng)性構(gòu)建的重要方式。北洋政府就在一些具體法律中貫徹落實(shí)五族共和思想，對少數(shù)民族人士參與國家管理做了具體規(guī)定，如1912年的《參議院議員選舉法》和《眾議院議員選舉法》對于蒙古、西藏、青海地區(qū)各盟、各部參議員、眾議員的名額、選舉辦法的規(guī)定；《眾議院議員選舉法》對眾議院資格認(rèn)定中有一條規(guī)定是，“有值五百元以上之不動產(chǎn)者。但于蒙藏青海，得就動產(chǎn)計(jì)算之”。然而，也必須看到，民國政制對少數(shù)民族的吸納僅限于上層，且存在大民族主義的問題，這些問題直到新中國成立后才真正得以解決。1949年10月1日，首都30萬軍民齊聚天安門廣場，參加慶祝中華人民共和國中央人民政府成立典禮—開國大典。一般認(rèn)為，開國大典標(biāo)志著中華人民共和國的誕生，其實(shí)新中國的基本憲制架構(gòu)已經(jīng)在1949年9月份召開的中國人民政治協(xié)商會議上確定了，正是基于此，政治憲法學(xué)認(rèn)為在憲法緣起研究中應(yīng)該更為關(guān)注新政協(xié)頒布的共同綱領(lǐng)：新中國憲制結(jié)構(gòu)定型于中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的新政治協(xié)商會議。新政治協(xié)商會議的重要之處在于獲得了各族人民的參與和支持，是從革命到憲制的重要轉(zhuǎn)折。

中國共產(chǎn)黨人非常關(guān)注對少數(shù)民族的整合。在紅軍長征經(jīng)過民族地區(qū)的時候，中國共產(chǎn)黨人意識到少數(shù)民族問題的重要性和特殊性，為中國共產(chǎn)黨不僅是無產(chǎn)階級的先鋒隊(duì)，同時要成為中華民族先鋒隊(duì)的“兩個先鋒隊(duì)”理論的提出奠定了基礎(chǔ)。1948年4月30日，中共中央發(fā)布《紀(jì)念“五一”勞動節(jié)口號》，提出召開政治協(xié)商會議、成立民主聯(lián)合政府等政治主張，得到了包括少數(shù)民族在內(nèi)的社會各界的熱烈響應(yīng)。各民主黨派和各界民主人士陸續(xù)秘密來到解放區(qū)的哈爾濱和當(dāng)時統(tǒng)戰(zhàn)部所在地的河北平山縣李家莊。1949年1月31日，北平和平解放后，新政協(xié)籌備會改在北平召開，七屆二中全會后中共中央也從西柏坡遷到北平。1949年6月15日，新政協(xié)籌備會在北平成立，籌備會陸續(xù)收到要求參加新政協(xié)的團(tuán)體或個人的來信。

由于邊疆民族地區(qū)大多還沒有解放，加之交通不便，少數(shù)民族代表赴北平開會存在巨大的困難。但是，在中國共產(chǎn)黨和偉大領(lǐng)袖毛主席的感召、中共中央的周密安排及各族人民的積極協(xié)助下，第一屆中國人民政治協(xié)商會議仍然邀請到28位少數(shù)民族代表，他們克服艱難險(xiǎn)阻，甚至冒著生命危險(xiǎn)，千方百計(jì)上北平，歷史上第一次在一起共商國是、共襄建國大業(yè)。少數(shù)民族代表和各界民主人士，取道香港甚至蘇聯(lián)等地，輾轉(zhuǎn)來到北平，參加全國各族人民的民主大聯(lián)合。正是有各族人民的參與，才保證了新中國是各族人民締造的新中國，而不再是歷史上少數(shù)人的政權(quán)，奠定了新中國的人民性基礎(chǔ)。

1949年9月21日，由各族代表組成的中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議召開。新政協(xié)代行全國人民代表大會的職權(quán)，代表全國人民宣告中華人民共和國的成立，選舉產(chǎn)生了由毛澤東任主席的中央人民政府委員會，通過了起臨時憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領(lǐng)》（簡稱“《共同綱領(lǐng)》 ” ）。這是中國歷史上第一次由各族人民掌握自己命運(yùn)、謀劃國家政治制度的創(chuàng)舉，不僅意味著新中國的誕生，也意味著中國人民從過去的臣民翻身成為國家的主人。中國共產(chǎn)黨通過召開新政協(xié)，匯聚全國人民的共同意志與智慧，采取共商國是的方式建立共和，表明中國共產(chǎn)黨人不僅善于破壞一個舊世界，更善于領(lǐng)導(dǎo)各族人民一起建設(shè)一個新世界。新中國成立后，中國共產(chǎn)黨帶領(lǐng)各族人民走上社會主義發(fā)展道路，實(shí)現(xiàn)了各族人民在振興中華的總目標(biāo)下的國家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、社會進(jìn)步，形成了中國歷史上空前的民族大團(tuán)結(jié)的局面，中華民族共同體凝聚力空前增強(qiáng)，中華民族的面貌煥然一新。

不過，1949年政協(xié)確立的新中國的現(xiàn)代國家架構(gòu)，仍然存在兩個需要提升的地方。第一，在吸納多民族參與新中國建設(shè)的過程中，對于中國有多少民族并沒有形成共識。晚清民國時期，民族稱謂混亂、認(rèn)同模糊，“五族共和”的簡單化表述難以涵蓋中華民族的多樣性，西南、西北地區(qū)大量族群身份亟待被科學(xué)界定，這種混亂不清的狀況也使各民族實(shí)際上的平等難以實(shí)現(xiàn)。第二，對各族代表的吸納機(jī)制，仍然建立在對各族人民的傳統(tǒng)代表上，并未完成現(xiàn)代國家所要求的人民主權(quán)要求，借助新中國的制度建設(shè)完成從中國各族人民到中國人民的整合和塑造后，才真正完成了新中國的現(xiàn)代國家建構(gòu)。

（二） 民族解放與民族識別

中國共產(chǎn)黨最初受馬克思主義民族理論的影響，提倡民族自決，以期解放各族人民。隨著革命實(shí)踐的發(fā)展，特別是中國共產(chǎn)黨在領(lǐng)導(dǎo)軍隊(duì)長征、途經(jīng)民族地區(qū)的過程中，逐漸意識到簡單提及民族自決可能帶來的問題，1936年豫?；刈遄灾慰h成立，標(biāo)志著中共陜甘寧邊區(qū)政府已經(jīng)開始探索有自己特色的解決民族問題的正確道路。新中國要建立包容更多群體的共和國，民族共和是重要的維度。新中國成立之初，為了最大限度地凝聚共識，既避免了純粹的無產(chǎn)階級專政所帶來的同質(zhì)化與關(guān)門主義，即避免完全的無產(chǎn)階級專政而將其他階級排除在外，1954年憲法和1982年現(xiàn)行憲法都提到我國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家，“八二憲法”序言第六段還專門提到“工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政，實(shí)質(zhì)上即無產(chǎn)階級專政”；也避免了按照純粹依據(jù)代表人數(shù)而導(dǎo)致的漢族主導(dǎo)狀況，在國家結(jié)構(gòu)上則考慮到中國的民族狀況而未采取蘇聯(lián)式的聯(lián)邦制，進(jìn)而選擇堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，并且在國內(nèi)民族政策上不再強(qiáng)調(diào)民族自決。1949年10月，中共中央就少數(shù)民族問題向中國人民解放軍第二野戰(zhàn)軍前線黨委發(fā)出指示，不應(yīng)再強(qiáng)調(diào)少數(shù)民族的“自決權(quán)”，轉(zhuǎn)而提倡“中國各民族的友愛合作和互助團(tuán)結(jié)”，以便形成統(tǒng)一的作為整體的“中國人民”。新中國的憲制要實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一多民族國家的現(xiàn)代建構(gòu)，民族共和與階級共和是經(jīng)緯線，民族共和的第一步是要發(fā)現(xiàn)民族，搞清楚新中國各民族的家底，在社會主義民族理論基礎(chǔ)上推進(jìn)的民族識別工作發(fā)揮了重要的作用。

1950年代初，中央人民政府開始了大規(guī)模的民族識別工作。中央派出調(diào)查組分赴全國各地調(diào)查，科學(xué)地甄別少數(shù)民族，對當(dāng)時含混的民族名稱和成份進(jìn)行辨別。這一工作大體上經(jīng)歷了四個階段：（1）開端階段（新中國建立至1954年），1953年第一次全國人口普查時，根據(jù)登記的信息，全國大致有400多個“民族”，經(jīng)過第一階段的識別，確認(rèn)了38個少數(shù)民族；（2）高潮階段（1954—1964年），在這個階段，除了在全國開展廣泛的調(diào)查外，主要解決了土家族的識別，確認(rèn)土家族是與漢族不同的單一民族，經(jīng)過本階段的調(diào)查研究，又在全國范圍內(nèi)新確認(rèn)了15個少數(shù)民族；（3）中止階段（1965—1978年）；（4）重啟階段（1978—1990年），“文化大革命”結(jié)束后，民族識別工作逐步恢復(fù)，這個階段的民族識別工作主要是對民族成份因“文革”再次變得混亂的民族重新辨別分類。1979年，基諾族被識別為單一民族，成為我國最后確認(rèn)的單一民族，自此確立了56個民族的中華民族大家庭的基本格局。

新中國開始民族識別工作主要基于以下兩方面的考慮。第一，新中國成立后，少數(shù)民族人民意識逐漸覺醒。雖然中國自古以來就是一個多民族的國家，但少數(shù)民族的地位并不突出。近代以來，國民黨反動統(tǒng)治以大漢族主義對少數(shù)民族采取民族壓迫的政策，抹殺和否認(rèn)各個民族在歷史上的貢獻(xiàn)。毛主席在《論聯(lián)合政府》中指出：“國民黨反人民集團(tuán)否認(rèn)中國有多民族存在，而把漢族以外的各少數(shù)民族稱之為‘宗族’。他們對于各少數(shù)民族，完全繼承清朝政府和北洋軍閥政府的反動政策，壓迫剝削，無所不至?！痹谶@種環(huán)境下，少數(shù)民族長期被漠視，民族認(rèn)知混亂。新中國推行民族平等政策，力圖構(gòu)建一個團(tuán)結(jié)、統(tǒng)一的中華民族大家庭，少數(shù)民族不再感受到壓迫，除了敢于承認(rèn)自己的民族身份外，也希望能對具體的民族身份有一個清晰的認(rèn)知。第二，為了建設(shè)和鞏固新生政權(quán)，實(shí)現(xiàn)各族民眾當(dāng)家作主的制度愿景，就要對國家境內(nèi)各區(qū)域的行政體制及其所涵括的民眾進(jìn)行全新的整合，凝聚各區(qū)域民眾對新中國的國家認(rèn)同，塑造新中國的國民，“造國民”比“造民族”意義更為重大。也只有在這個基礎(chǔ)上才能夠進(jìn)行超越身份關(guān)系的平等的人大代表選舉，進(jìn)而在政治體制上形成一個能夠代表全國各族人民的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，而新中國之初，國家對中國有多少民族、各自名稱和人口都不清楚，開展民族識別工作勢在必行。

民族識別工作為我國民族結(jié)構(gòu)奠定了理論基礎(chǔ)，成功解決了我國處理民族問題的先決性條件缺失的問題，是促進(jìn)民族團(tuán)結(jié)的一大創(chuàng)舉，其重大意義主要體現(xiàn)在以下三個方面。第一，從現(xiàn)實(shí)意義來看，民族識別工作確立了國家的民族構(gòu)成和民族區(qū)域分布，穩(wěn)固了新生的政權(quán)，解決了最高權(quán)力機(jī)關(guān)的組織難題，促進(jìn)了各民族成員對新中國的國家認(rèn)同，有助于充分發(fā)揮各民族成員的主人翁意識，為社會主義建設(shè)打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。第二，民族識別工作的完成為我國民族學(xué)和民族理論的發(fā)展構(gòu)建了完整的框架，讓新中國的民族問題的研究不再是“空中樓閣”，促進(jìn)了民族學(xué)科的發(fā)展，對后期的民族學(xué)知識產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。第三，中國的民族識別工作還具有重要的國際意義，為其他國家處理民族問題提供了可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。值得注意的是，新中國的民族工作中充滿辯證邏輯：一方面，通過民族識別，確認(rèn)了56個民族的基本格局；另一方面，又積極強(qiáng)化中華民族的憲制基礎(chǔ)，推動中華民族一體多元的憲制構(gòu)造，即中華民族的國族建構(gòu)。

四、新中國的國家民族建構(gòu)

國家民族的建構(gòu)與維系，本質(zhì)上是依托憲制機(jī)制實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)代化命題，“民族對國家的認(rèn)同是通過一套完整的制度化機(jī)制來實(shí)現(xiàn)和保障的”，民族國家與“一套保障民族成員控制國家政權(quán)的民主制度”緊密相連。民族共和與階級共和是新中國重要的憲制結(jié)構(gòu)，從而將工人階級、農(nóng)民階級、小資產(chǎn)階級、民族資產(chǎn)階級及各民族人民吸納到共和體制中。在民族共和方面，確立民族區(qū)域自治制度放手發(fā)動群眾、廣泛動員群眾，充分發(fā)揮各民族群眾的主人翁意識。依托人民代表大會制度實(shí)現(xiàn)各族人民群眾的政治參與，是民族共和的重要實(shí)現(xiàn)方式。從1949年《共同綱領(lǐng)》到“五四憲法”，基本完成了“中國各族人民”到“中國人民”的塑造，由此奠定了中華民族作為國家民族的公民基礎(chǔ)，此后數(shù)次修改的憲法文本都確認(rèn)了新中國國家民族的基本架構(gòu)；尤其是“八二憲法”對民族問題所進(jìn)行的闡述，為中華民族整體性建構(gòu)提供了具體的制度安排。這一維系中華民族大團(tuán)結(jié)的憲制結(jié)構(gòu)的核心在于培育和鞏固中國人民共同的身份認(rèn)同，以民族區(qū)域自治制度為實(shí)現(xiàn)路徑，既避免了“民族自決”和聯(lián)邦制可能的問題，也超越了西方“多元文化主義”的局限性，形成了中國特色國家民族建構(gòu)模式。

（一） 國家民族的“人民”認(rèn)同基礎(chǔ)

1953年1月13日，《關(guān)于召開全國人民代表大會及地方各級人民代表大會的決議》決定在當(dāng)年召開由人民普選方式產(chǎn)生的各級人民代表大會，并在此基礎(chǔ)上召開全國人民代表大會。在中華大地上第一場真正的民主選舉中，全國各族人民通過普選的方式選出了自己的代表，并由他們組成了全國人民代表大會，成為國家的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。新政協(xié)與人民代表大會的區(qū)別在于：前者的代表雖然來源于各族人民，但并非基于選舉而產(chǎn)生；通過普選產(chǎn)生的人民代表大會，則實(shí)現(xiàn)了各族人民在政治上的平等參與。在這個意義上，在主權(quán)代表者這個問題上，從1949年到1954年經(jīng)歷了一個質(zhì)的飛躍。中華民族的國族建構(gòu)與“中國人民”作為國家主人的政治生成之間互相支撐。以當(dāng)前公法學(xué)界更為關(guān)注的三部“憲法”文本，即1949年《共同綱領(lǐng)》、“五四憲法”和“八二憲法”序言為例，我們會發(fā)現(xiàn)其對“中國人民”“中國各族人民”“全國人民”“我國人民”的使用有所不同（見表2），從中也可以看出中華民族的國族建構(gòu)的人民基礎(chǔ)維度。

第一，只有《共同綱領(lǐng)》和“五四憲法”序言中出現(xiàn)了“全國人民”“我國人民”的表述，“八二憲法”的序言中并未出現(xiàn)?！豆餐V領(lǐng)》序言規(guī)定，“中國人民政治協(xié)商會議代表全國人民的意志，宣告中華人民共和國的成立，組織人民自己的中央政府”?！拔逅膽椃ā毙蜓缘诙我?guī)定，“我國人民在過去幾年內(nèi)已經(jīng)勝利地進(jìn)行了改革土地制度、抗美援朝、鎮(zhèn)壓反革命分子、恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)等大規(guī)模的斗爭”。從法律語言的嚴(yán)謹(jǐn)性、概念的明確性來說，“全國人民”“我國人民”并不明確；“人民”之前必須有一個明確的界定才能確定其范圍，比如“中國人民”，抑或“美國人民”。也許有人會問，美國憲法學(xué)的經(jīng)典阿克曼憲法三部曲不就是以“我們?nèi)嗣瘛泵膯?？阿克曼的憲法三部曲以“我們?nèi)嗣瘛保╳e the people）命名，這是阿克曼學(xué)術(shù)表述時的簡略概括，美國憲法文本對人民是有界定的，美國憲法原文是以“We the people of the United States”開啟的。在“八二憲法”時，就不再有模糊的“全國人民”“我國人民”的表述，第11、13段中雖然有“全國各族人民”的說法，卻是出現(xiàn)在“中華人民共和國是全國各族人民共同締造的統(tǒng)一的多民族國家”的上下文中，前面有了中華人民共和國的限定，所以后面提到的全國各族人民自然指的是全中國的各族人民?！鞍硕椃ā钡倪@一規(guī)定表明，人民并非一個地理概況上的“全國”的人民，而是經(jīng)過政治塑造之后的“中國”的人民。

第二，除了“中國人民”這個主體以外，“八二憲法”中還有“中國各族人民”的表述，兩者之間顯然是有差別的?！豆餐V領(lǐng)》和“五四憲法”序言中都沒有出現(xiàn)“中國各族人民”或“全國各族人民”的說法，“五四憲法”僅僅有“我國各民族”的提法；“七五憲法”序言最后一句“全國各族人民團(tuán)結(jié)起來，爭取更大的勝利！”而“七八憲法”中僅有“我國各族人民”的相關(guān)論述。那么，為什么“八二憲法”同時出現(xiàn)了“中國人民”和“中國各族人民”兩種不同的表述，特別是在序言第一段中使用了看似凸顯差異性的“中國各族人民”的表述；以及什么時候用“中國人民”，什么時候用“中國各族人民”？筆者曾經(jīng)在研究中指出，這不僅是為了呈現(xiàn)中國各族人民的歷史貢獻(xiàn)，更是為了明確中國人民的形成得益于中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，特別是在新中國成立后的社會主義塑造中形成的事實(shí)，同時也與中華民族從自在到自覺的變化相一致。除此之外或許還有一個原因，“八二憲法”是在“文化大革命”后的撥亂反正的背景下制定的，為了糾正政治運(yùn)動中民族工作的錯誤，1980年代的有關(guān)立法在民族關(guān)系方面的規(guī)定有“矯枉過正”的傾向。

第三，在“八二憲法”對中國人民的規(guī)定中，突出了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。序言第一段中提到中國各族人民創(chuàng)造歷史中國后，很快就進(jìn)入近代史的敘事。一進(jìn)入近代史敘事邏輯，中國人民就與中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和塑造密不可分。比如，第五段提到1949年后，“以毛澤東主席為領(lǐng)袖的中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國各族人民”取得新民主主義革命的勝利，建立了新中國；第七段提到“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國各族人民”取得歷史性成就的指導(dǎo)思想，確認(rèn)“中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下”實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興。這些本身就意味著，中國人民的形成需要在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)之下完成。正是在這里，我們發(fā)現(xiàn)了中美兩國塑造國家民族的區(qū)別：如果說美利堅(jiān)民族建立在“公民個體為本”的公民自由主義法治邏輯之上的話，中華民族則建立在“中國人民”社會主義的邏輯之上；“如果說西方國家的民族由公民構(gòu)成因而是‘公民民族’的話，中華民族就是由56個民族構(gòu)成的‘民族的民族’”。周平教授所講的“民族的民族”，指的是中華民族相對于56個民族的總體性，但需要明確的是，新中國在打造中華民族的這種整體性的時候，階級同質(zhì)性的標(biāo)準(zhǔn)不可忽視，階級性是社會主義的重要內(nèi)核，社會主義下的公民的政治認(rèn)同建立在無產(chǎn)階級的實(shí)質(zhì)平等上，而非自由主義下的形式權(quán)利認(rèn)同上。簡言之，憲法所保護(hù)的公民權(quán)利義務(wù)，首先要符合人民民主專政的主體范疇的要求，憲法第一條所規(guī)定的“工人階級領(lǐng)導(dǎo)”的國體條款是憲法第二章“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”的前提。如果借用政治憲法學(xué)的表述，憲法對公民權(quán)利的保障屬于憲定權(quán)的范疇，而憲法第一條所確立的工人階級的領(lǐng)導(dǎo)，則是規(guī)定誰是主人、誰是敵人的政治問題，屬于確定制憲權(quán)主體范疇的規(guī)定。

（二） 國家民族的制度基礎(chǔ)

新中國統(tǒng)一多民族國家的建構(gòu)離不開具體的制度基礎(chǔ)，民族區(qū)域自治制度是新中國單一制的國家建構(gòu)的基本框架，也是中國共產(chǎn)黨民族政策的源頭。以往法學(xué)界對民族區(qū)域自治制度的研究聚焦在“1984年”的《民族區(qū)域自治法》，從法律文本的角度理解民族區(qū)域自治制度，以及從法律的出臺時間理解法律精神，導(dǎo)致相關(guān)研究存在兩大局限。第一，對民族區(qū)域自治制度的解讀局限于《民族區(qū)域自治法》的法律文本，無法理解民族區(qū)域自治制度的前因后果。不少人熱衷于宣揚(yáng)《民族區(qū)域自治法》序言最后一段話所規(guī)定的“《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》是實(shí)施憲法規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的基本法律”，卻很少注意到這段話措辭中的“實(shí)施憲法規(guī)定的”民族區(qū)域自治制度，也就是說，理解民族區(qū)域自治制度首先要訴諸憲法，憲法在國家和民族問題上的目標(biāo)首先是維系統(tǒng)一的多民族國家。第二，陷入“八十年代”的基本價值預(yù)設(shè)之中，忘卻了民族區(qū)域自治制度始于1950年代的事實(shí)。八十年代的法學(xué)研究中都帶有較為明顯的時代特征，1984年的《民族區(qū)域自治法》也更為關(guān)注（少數(shù)民族的）權(quán)利保護(hù)，以及在改革開放的背景下更為關(guān)注社會經(jīng)濟(jì)條款。然而，民族區(qū)域自治制度遠(yuǎn)早于《民族區(qū)域自治法》，對民族區(qū)域自治制度的理解必須超越民族區(qū)域自治法—民族區(qū)域自治法只不過是民族區(qū)域自治制度的確認(rèn)而已。民族區(qū)域自治制度形成于新中國成立前，并在1965年西藏自治區(qū)成立后基本定型。1949—1965年，民族區(qū)域自治制度在沒有專門立法的情況下不斷發(fā)展，直到1984年在新中國成立35年后才有了一部專門立法。在這么長的時間內(nèi)沒有所謂的專門立法，似乎也沒有阻礙民族區(qū)域自治制度的實(shí)踐，原因何在？一則，無論是憲法還是法律，都是對政治經(jīng)濟(jì)生活的確認(rèn)，不是法律決定制度的形成發(fā)展，而是制度的發(fā)展推動法律的廢改立；二則，民族區(qū)域自治制度首先是由憲法性法律規(guī)定的，在新中國的歷部“憲法”中均得以規(guī)定。

1949年《共同綱領(lǐng)》專門有民族政策一節(jié)，第五十一條規(guī)定，“各少數(shù)民族聚居的地區(qū)，應(yīng)實(shí)行民族的區(qū)域自治”，確立了在少數(shù)民族聚居的區(qū)域?qū)嵤┟褡遄灾蔚幕驹瓌t，《共同綱領(lǐng)》為新中國成立后處理民族問題奠定了法律基礎(chǔ)。經(jīng)過民主革命與社會主義改造后修訂的“五四憲法”在總綱第三條第四款明確指出，“各少數(shù)民族聚居的地方實(shí)行區(qū)域自治。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分離的部分”；并且在第二章第五節(jié)以一節(jié)的篇幅對民族自治地方的自治機(jī)關(guān)進(jìn)行了相關(guān)的規(guī)定，足以體現(xiàn)1950年代我國對民族區(qū)域自治制度建構(gòu)的重視。與“五四憲法”一樣，改革開放之后制定的“八二憲法”在總綱和具體條款中繼續(xù)規(guī)定民族問題，民族區(qū)域自治條款移到了第四條第三款，第三章第六節(jié)以專門的篇幅規(guī)定民族自治地方的自治機(jī)關(guān)。

此外，“八二憲法”還明確地指出國務(wù)院的職權(quán)之一就是“領(lǐng)導(dǎo)和管理民族事務(wù)，保障少數(shù)民族的平等權(quán)利和民族自治地方的自治權(quán)利”（第八十九條第十一款），契合了“文革”結(jié)束后國家恢復(fù)國家民委建制的基本精神。

1984年制定的《民族區(qū)域自治法》對民族區(qū)域自治制度產(chǎn)生了深刻的影響。第一，《民族區(qū)域自治法》涵蓋了民族自治地方的建立與自治機(jī)關(guān)的組成、自治權(quán)的范圍與界限、司法機(jī)關(guān)的工作指引、民族自治地方內(nèi)的民族關(guān)系、上級機(jī)關(guān)和民族自治地方之間的關(guān)系等多個方面的內(nèi)容，為民族事務(wù)的法治化提供了確切的法律依據(jù)。有學(xué)者評價它“既承擔(dān)了具體落實(shí)憲法所規(guī)定的民族區(qū)域自治制度的立法任務(wù)，又是其他民族事務(wù)治理的法律規(guī)范的上位法依據(jù)”。第二，《民族區(qū)域自治法》促進(jìn)了民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步。改革開放之后，經(jīng)濟(jì)建設(shè)成為社會主義建設(shè)的中心，我國的民族地區(qū)也在改革開放的“春風(fēng)”中步入一個大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的年代?！睹褡鍏^(qū)域自治法》中有大量經(jīng)濟(jì)建設(shè)條款，直接促進(jìn)了民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會進(jìn)步。但也要看到的是，《民族區(qū)域自治法》自身也存在一些問題，特別是在“去政治化”背景下的經(jīng)濟(jì)條款，不僅無法實(shí)現(xiàn)對社會主義實(shí)質(zhì)平等的追求，反而可能加劇經(jīng)濟(jì)發(fā)展自身的分化邏輯，這也醞釀了新時代適時修改法律、完善民族區(qū)域自治制度的契機(jī)。

五、新時代中華民族共同體建設(shè)

近代民族國家理念興起之后，歐美國家由于歷史的“后發(fā)優(yōu)勢”，反而比早熟的中國更先一步轉(zhuǎn)型為現(xiàn)代國家，但“一個民族應(yīng)該建立一個國家”的信條不太可能真實(shí)存在。民族特別是國家民族首先是人為塑造的，歐美各國也都完成了各國的國家民族建設(shè)，無論是法蘭西民族，還是美利堅(jiān)民族，抑或德意志民族，都不是先天就如此，而必定是后天被建構(gòu)出來的，作為國家民族的“中華民族”也屬于這一類?！爸腥A民族”超越了56個民族的身份歸屬，賦予各族人民群眾一個共同的政治身份。在中華民族的國族認(rèn)同框架下，每一個中國公民都有兩種層次的認(rèn)同，低層次的是對身份證和戶口簿所登記的本民族的認(rèn)同，更高層次是對中華民族的身份認(rèn)同。中華民族利益和全國各族人民的根本利益是一致的，各民族“一榮俱榮、一損俱損”，只有凝聚為強(qiáng)大的中華民族共同體，才能維護(hù)各民族的利益。

（一） 多個層面的“中華民族”

鑄牢中華民族共同體意識提出后，中華民族成為一個重要的標(biāo)識性概念，但中華民族的法律內(nèi)涵仍不確定。習(xí)近平總書記在“10 · 27”集體學(xué)習(xí)中提到《中華民族共同體概論》教材，該教材開篇對中華民族進(jìn)行界定：“中華民族是中華大地各類人群浸潤數(shù)千年中華文明，經(jīng)歷長期交往交流交融，在共同締造統(tǒng)一多民族國家歷史進(jìn)程中形成的、具有中華文化認(rèn)同的民族實(shí)體?！边@個中華民族概念提出了“民族實(shí)體”概念，比2023年版《中華民族共同體概論》教材定義中作為落腳點(diǎn)的“人們共同體”更進(jìn)一步；但這個定義本身仍然接近于描述性界定，延續(xù)了歷史學(xué)敘事邏輯：古代中國以華夏漢族為中心，吸引東夷、南蠻、西戎、北狄等少數(shù)民族相互交流交往，塑造自古以來的“大一統(tǒng)”國家，這個意義上的“民族”相當(dāng)于古希臘時代的“ethnos”，所指代的是依賴血緣或地理位置聯(lián)系在一起的一種群體。

當(dāng)前，我們所說的“56個民族”中的“民族”與古漢語意義上的“民族”有一定的聯(lián)系和區(qū)別，這需要我們區(qū)分人類學(xué)社會學(xué)文化意義上的民族，與政治學(xué)法學(xué)意義上的民族的差異。從群體性特征來看，“56個民族”中的“民族”是指馬戎先生提到的“族群”（ethnic groups），是在某個“國家內(nèi)部具有不同體質(zhì)、語言、習(xí)俗特征的群體”。從現(xiàn)代國家建設(shè)和政治整合的角度來說，國家民族一定是經(jīng)過政治過程后天塑造的共同體。事實(shí)上，在新中國的民族識別工作中，56個民族不僅僅來自歷史文化，還是一種政治認(rèn)定的結(jié)果；在此基礎(chǔ)上形成的中華民族認(rèn)同，是現(xiàn)代國家政治法律意義上不可分割的人造物。也就是說，國家民族不僅僅是一個歷史文化上的概念，更是一個政治法律上的概念。鑄牢中華民族共同體意識需要增強(qiáng)全國各族人民的國家意識、公民意識、法治意識，以及對偉大祖國、中華民族、中華文化、中國共產(chǎn)黨、中國特色社會主義的認(rèn)同。鑄牢中華民族共同體意識所強(qiáng)化的中華民族認(rèn)同，就屬于這種超越56個民族的國家民族認(rèn)同，是建立在國家意識、公民意識這種“去（民族）身份化”的強(qiáng)調(diào)一體的政治認(rèn)同上的。

在鑄牢中華民族共同體意識的主線下，新時代對國家民族的建構(gòu)不能再僅僅依靠歷史敘事，還必須以國家力量為國家民族的塑造創(chuàng)造條件，推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興的進(jìn)程。鑄牢中華民族共同體意識需要綜合利用多種手段，其中法治手段必不可少。自從鑄牢中華民族共同體意識提出以來，學(xué)術(shù)界從多維度產(chǎn)出了許多高質(zhì)量的學(xué)術(shù)成果，從人文社科的各個領(lǐng)域推動了中華民族共同體的發(fā)展，但這些成果大多以總結(jié)性質(zhì)的描述性研究進(jìn)路展開，這種研究進(jìn)路由于缺乏正當(dāng)性論證，而無法獨(dú)自承擔(dān)闡述現(xiàn)代國家民族的政治理論的重大任務(wù)。相較于人類學(xué)民族學(xué)或社會學(xué)研究，聚焦于規(guī)范性研究的法學(xué)研究則能承擔(dān)豐富研究視角、補(bǔ)充正當(dāng)化論證的功能。能否正確運(yùn)用法治思維和法治方式解決民族問題、提升民族事務(wù)工作治理現(xiàn)代化水平，不僅關(guān)乎當(dāng)前鑄牢中華民族共同體意識的成敗，也關(guān)乎國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化全局，關(guān)乎中國式現(xiàn)代化的建設(shè)前景。在2021年中央民族工作會議上，習(xí)近平總書記指出，必須堅(jiān)持依法治理民族事務(wù)，推進(jìn)民族事務(wù)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。民族事務(wù)治理法治化不僅是現(xiàn)代治理體系中的一個重要環(huán)節(jié)，也是治理現(xiàn)代化得以實(shí)現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)，中國多民族國家政治整合的成功是順暢治理的前提。在合眾為一的多種因素中，唯有民族因素是近代以來大家公認(rèn)的、進(jìn)入憲法之中的、具有國家建構(gòu)意義的異質(zhì)性因素。

（二） “鑄牢”的名與實(shí)

黨的十八大以來，鑄牢中華民族共同體意識逐漸成為國家治理的重要目標(biāo)，并在法治建設(shè)中得到充分的體現(xiàn)。2018年憲法修訂首次將“中華民族”寫入序言，明確提出“實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”的奮斗目標(biāo)。不少立法直接寫入了“鑄牢中華民族共同體意識”這一政策性表述，例如，2021年10月通過的《中華人民共和國陸地國界法》第十一條明確規(guī)定，“國家加強(qiáng)陸地國界宣傳教育，鑄牢中華民族共同體意識，弘揚(yáng)中華民族捍衛(wèi)祖國統(tǒng)一和領(lǐng)土完整的精神”；特別是2023年修訂的《中華人民共和國立法法》第八條規(guī)定，“立法應(yīng)當(dāng)倡導(dǎo)和弘揚(yáng)社會主義核心價值觀，堅(jiān)持依法治國和以德治國相結(jié)合，鑄牢中華民族共同體意識，推動社會主義精神文明建設(shè)”。在立法法做出明確規(guī)定后，后續(xù)相關(guān)立法中寫入“鑄牢”的越來越多，幾乎成為一種普遍做法。然而，在當(dāng)前立法中所寫入的“鑄牢中華民族共同體意識”條款，與2018年修憲中寫入“中華民族”的做法接近，局限于一個固定搭配中使用的“鑄牢”，停留在法律原則的規(guī)定之中，并沒有對“鑄牢”進(jìn)行法律規(guī)則上的界定，具體所指并不清晰。在我國法治實(shí)踐中，作為原則存在的“鑄牢”不太容易發(fā)揮直接的作用；因?yàn)椴块T法在適用中一般只關(guān)注具體的規(guī)定，很少使用原則性條款來裁判。就“鑄牢”的法治實(shí)現(xiàn)來說，關(guān)鍵不是象征性地規(guī)定“鑄牢中華民族共同體意識”，而是要在具體制度上做出改革。

例如，就目前民族工作中最重要問題之一的國家通用語言文字來說，憲法第十九條“教育條款”第五款規(guī)定，“國家推廣全國通用的普通話”。這是從全國的教育工作的角度來說的，涉及全國的教育工作；但是憲法第四條“民族平等條款”第四款規(guī)定，“各民族都有使用和發(fā)展自己的語言文字的自由，都有保持或者改革自己的風(fēng)俗習(xí)慣的自由”；而且憲法還在第一百三十九條專門規(guī)定，“各民族公民都有用本民族語言文字進(jìn)行訴訟的權(quán)利。人民法院和人民檢察院對于不通曉當(dāng)?shù)赝ㄓ玫恼Z言文字的訴訟參與人，應(yīng)當(dāng)為他們翻譯。在少數(shù)民族聚居或者多民族共同居住的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫恼Z言進(jìn)行審理；起訴書、判決書、布告和其他文書應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)際需要使用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫囊环N或者幾種文字”。從推動國家通用語言文字的普及來說，憲法三處涉及語言文字的規(guī)定可能帶來多種解釋，既可以為當(dāng)前國家大力推動的國通語工作提供依據(jù)，也可能導(dǎo)向?qū)Ω髅褡逭Z言文字的保護(hù)，畢竟從體系解釋的角度來說，一般會認(rèn)為憲法總綱中的條款的重要性是有先后順序的：第十九條屬于教育條款，但是第四條是國家建構(gòu)中的民族平等條款，屬于政治權(quán)利問題；不僅如此，第十九條僅僅規(guī)定了“普通話”，并未涉及文字。因此，未來修改憲法時，加入“鑄牢中華民族共同體意識”固然重要，但并不能直接解決一些實(shí)踐中的具體問題。

正是因?yàn)閼椃ㄔ谶@一規(guī)定上的復(fù)雜性，就國家通用語言文字的司法適用來說，2018年修憲后、新修訂的幾大訴訟法的規(guī)定仍然保持了原狀。如2018年10月修訂的《刑事訴訟法》第九條第二款規(guī)定：“在少數(shù)民族聚居或者多民族雜居的地區(qū)，應(yīng)當(dāng)用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫恼Z言進(jìn)行審訊，用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫奈淖职l(fā)布判決書、布告和其他文件?！?023年新修訂的《民事訴訟法》第十一條仍然規(guī)定：“各民族公民都有用本民族語言、文字進(jìn)行民事訴訟的權(quán)利。在少數(shù)民族聚居或者多民族共同居住的地區(qū)，人民法院應(yīng)當(dāng)用當(dāng)?shù)孛褡逋ㄓ玫恼Z言、文字進(jìn)行審理和發(fā)布法律文書。人民法院應(yīng)當(dāng)對不通曉當(dāng)?shù)孛褡逋ㄓ玫恼Z言、文字的訴訟參與人提供翻譯?！笨梢钥闯?，訴訟法中的規(guī)定接續(xù)的是憲法第一百三十九條，而不是執(zhí)行憲法總綱推廣國家通用語言文字的原則性規(guī)定。當(dāng)然，憲法是否直接寫入“鑄牢中華民族共同體意識”，在實(shí)踐中的影響也并沒有那么直接。例如，連續(xù)多年的全國人大備案審查工作都對民族地區(qū)的通用語言文字問題進(jìn)行了審查—盡管有研究認(rèn)為審查依據(jù)上存在缺陷，關(guān)鍵還是看法律工作者如何解釋憲法。

對憲法中的“鑄牢”、民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條款的解讀，不能限于字面上的解讀，而應(yīng)該采取多種解釋方式關(guān)注實(shí)質(zhì)，充分發(fā)掘憲法在鑄牢中華民族共同體意識方面的作用。雖然《民族區(qū)域自治法》以專章形式規(guī)定了自治機(jī)關(guān)的組成與職權(quán)、自治權(quán)的具體內(nèi)容等，但該法是實(shí)施憲法的基本法律，對《民族區(qū)域自治法》的理解仍需回到憲法精神；我國憲法以“統(tǒng)一的多民族國家”的敘事確立了中華民族共同體的法理基礎(chǔ)，因此，《民族區(qū)域自治法》的立法精神就不僅僅是保障少數(shù)民族權(quán)益、維護(hù)民族區(qū)域自治地方的自治權(quán)，而且是要維護(hù)國家統(tǒng)一。與其他憲法性法律一樣，《民族區(qū)域自治法》的首要目的在于維系國家合眾為一的憲制結(jié)構(gòu)。與時俱進(jìn)地實(shí)施《民族區(qū)域自治法》，就是要從鑄牢中華民族共同體意識的角度，發(fā)掘《民族區(qū)域自治法》在維護(hù)中華民族整體性方面的整合功能。從法律體系的完善的角度來說，鑄牢中華民族共同體意識除了要求我們充分發(fā)揮《民族區(qū)域自治法》的作用外，另一個直接的切入點(diǎn)就是推動民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)的發(fā)展。當(dāng)前，許多地方都已經(jīng)制定了與民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步相關(guān)的法律規(guī)范，自2014年《海北藏族自治州民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步條例》頒布實(shí)施以來，各地方已陸續(xù)出臺了27部地方性民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的專門法規(guī)，其中，地方性法規(guī)10部，單行條例17部。在此基礎(chǔ)上，2023年全國人大常委會也將全國層面的立法民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)法列入了立法規(guī)劃之中，2024年黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》又明確提出要“制定民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步促進(jìn)法”，這不同于僅僅適用于民族區(qū)域自治地方的《民族區(qū)域自治法》，而是適用于全國各族人民的法律，一定會在中華民族的國族建構(gòu)中發(fā)揮重要的作用。

六、 結(jié)語

中國自古以來就是一個多民族的國家，訴諸歷史和文化一直是界定中華民族的重要做法，但僅此是不夠的，還需要有中華民族的制度建設(shè)。新中國成立后，通過統(tǒng)一多民族國家的憲制建設(shè)和社會主義民族關(guān)系的發(fā)展，中華民族已從觀念和文化共同體逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎畏缮系拿褡鍖?shí)體，中國的統(tǒng)一多民族國家的憲制確立了以人民為基礎(chǔ)的公民認(rèn)同，通過將中華民族共同體意識轉(zhuǎn)化為政治法律上的身份，并借助民族區(qū)域自治制度，中華民族共同體意識得以維系和強(qiáng)化，最終初步實(shí)現(xiàn)國家民族的建構(gòu)，中華民族建構(gòu)中的人民性也是中華民族國族建構(gòu)不同于西方的重要特質(zhì)。但需要指出的是，新中國成立后中華民族建構(gòu)工作暫時告一段落，而少數(shù)民族的建構(gòu)仍在繼續(xù)，三次民族識別某種程度上就是在對少數(shù)民族進(jìn)行政治建構(gòu)，這不僅確定了中華民族的內(nèi)部的多元結(jié)構(gòu)，而且客觀上影響了中華民族的內(nèi)部凝聚，“削弱和侵蝕了中華民族認(rèn)同的發(fā)展，甚至導(dǎo)致了中華民族的虛擬化”。民族關(guān)系的內(nèi)部張力“隨著各個民族的權(quán)利和自身的發(fā)展而增強(qiáng)”，從而中華民族的鞏固程度，就“取決于中華民族整體與各個民族關(guān)系的狀態(tài)”。一段時間以來，民族領(lǐng)域的工作難點(diǎn)在于，中華民族與56個民族之間的關(guān)系存在復(fù)雜性，這部分源于中華民族的概念與民族的概念幾乎同時傳入中國，未能形成自然的包容關(guān)系。

21世紀(jì)以來，民族工作展現(xiàn)出新的局面，國家的民族政策優(yōu)化調(diào)整引起了社會的廣泛關(guān)注。在市場經(jīng)濟(jì)和對外開放的格局下，民族工作面臨“五個并存”的復(fù)雜局面：改革開放和社會主義市場經(jīng)濟(jì)帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存，民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展勢頭和發(fā)展低水平并存，國家對民族地區(qū)支持力度持續(xù)加大和民族地區(qū)基本公共服務(wù)能力建設(shè)仍然薄弱并存，各民族交往交流交融的趨勢增強(qiáng)和涉及民族團(tuán)結(jié)因素的矛盾糾紛上升并存，以及反對民族分裂、宗教極端、暴力恐怖斗爭成效顯著和局部地區(qū)暴力恐怖活動活躍多發(fā)并存。面對新形勢，黨中央對民族政策作出了重大判斷，即以鑄牢中華民族共同體意識為黨的民族工作和民族地區(qū)各項(xiàng)工作的主線，使在政治維度上提倡作為國家民族認(rèn)同的中華民族的建構(gòu)，成為重要的研究議題。

當(dāng)然，在強(qiáng)調(diào)政治法律意義的同時，不能忽視中華民族在文化和人類學(xué)層面上的實(shí)質(zhì)存在。近代以來關(guān)于“中華民族”的論述中存在政治學(xué)概念與民族學(xué)概念的“時間差”，這提醒我們在推動中華民族共同體意識的法治建構(gòu)時，需要平衡兩種進(jìn)路之間的張力：既要通過法治手段鞏固中華民族的政治法律地位，也要尊重和保護(hù)各民族的文化差異，避免用國家民族完全取代文化和人類學(xué)意義上的民族。民國時期，人類學(xué)意義上的民族認(rèn)同與政治學(xué)意義上的國民認(rèn)同之間就存在著較大的張力，吳文藻先生提出文化上多元、政治上一體的觀點(diǎn)，以包容不同維度的民族含義，既能夠呼應(yīng)顧頡剛先生提倡“中華民族是一個”的初心，也能夠與費(fèi)孝通先生等人堅(jiān)持的民族觀點(diǎn)相契合。吳文藻先生的主張?jiān)诮裉烊耘f具有一定的指導(dǎo)意義，在中華民族作為國家民族的法治建構(gòu)過程中，需要兼顧政治法律與文化認(rèn)同的雙重維度，以實(shí)現(xiàn)中華民族共同體的包容性與凝聚力，為中華民族偉大復(fù)興提供堅(jiān)實(shí)保障和生機(jī)勃勃的動力。

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責(zé)任編輯 | 郭晴晴

審核人員 | 張文碩 范阿輝

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