長期以來，“善治”一直是各國衡量治理水平，乃至衡量發(fā)展?jié)摿Φ囊粋€重要標(biāo)準(zhǔn)。但是從國家發(fā)展的角度看，“善治”真的是全球南方國家治理的第一要務(wù)嗎？為什么不少后發(fā)國家在發(fā)展中腐敗頻發(fā)，但是依舊取得了較大的發(fā)展成就？ 在2025年舉辦的“全球南方與東南亞”學(xué)術(shù)會議上，北京大學(xué)國家發(fā)展研究院、北京大學(xué)南南合作與發(fā)展學(xué)院周詠梅教授就這些問題做了針對性發(fā)言，提出漸進式提升三維治理能力是全球南方國家發(fā)展需要優(yōu)先考慮的問題。觀察者網(wǎng)整理了周教授的會議發(fā)言，并經(jīng)周老師授權(quán)全文發(fā)表。

今天我想探討的問題是，善治是不是發(fā)展的前提條件？我希望這個話題會或多或少帶有爭議。我曾在世界銀行從事制度建設(shè)和治理改革工作二十余年，足跡遍及非洲、南亞和東南亞；如今我站在這里提出這個問題，多少有些“自尋死路”。不過，我現(xiàn)在已經(jīng)回到學(xué)術(shù)界，可以自由地討論這個問題了。

為什么要問這個問題？現(xiàn)在已經(jīng)幾乎不會有人在談及發(fā)展問題時會忽略治理問題了，畢竟現(xiàn)實中因為治理水平糟糕阻礙發(fā)展的例子太多。我自己的工作也常常遇到這些問題。世界銀行“全球治理指標(biāo)”（Worldwide Governance Indicators）有六項常用指標(biāo)：發(fā)言權(quán)和責(zé)任（Voice & Accountability）、政治穩(wěn)定與無暴力/恐怖主義（Political Stability and Absence of Violence/Terrorism）、政府效能（Government Effectiveness）、監(jiān)管質(zhì)量（Regulatory Quality）、法治（Rule of Law）、控制腐?。–ontrol of Corruption）。

這幾項指標(biāo)對于發(fā)展來說幾乎都是無可爭辯的“必需品”，而非“可有可無”。按收入分組，組內(nèi)平均值也顯示：國家的富裕程度與這六個治理維度的質(zhì)量呈正相關(guān)。但關(guān)鍵問題在于：兩者是否存在因果關(guān)系？究竟是“先有雞還是先有蛋”？究竟是經(jīng)濟增長催生制度進步，還是制度優(yōu)化成就經(jīng)濟增長？

舉個親身經(jīng)歷的例子：塞拉利昂內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后，我在那里做公共支出跟蹤，結(jié)果發(fā)現(xiàn)那里的公共資源嚴(yán)重流失。以基本藥品為例，追蹤相關(guān)支出后發(fā)現(xiàn)，在區(qū)一級能核銷的藥品比例不足10%，到了基層診所更不到5%。

這顯然是一種治理失敗，也顯然不利于發(fā)展。同樣的情形也出現(xiàn)在教育、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域。這一有力例證清楚表明，我們迫切需要優(yōu)化公共權(quán)力在這些至關(guān)重要的發(fā)展項目中的運作模式。

這里還有另一個例子，在突尼斯前總統(tǒng)本·阿里政權(quán)垮臺后，世界銀行研究部的同事掌握了其執(zhí)政時期的全部企業(yè)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)整個經(jīng)濟中的“肥肉”幾乎都掌握在本·阿里本人、其妻子、子女及親屬手中。

在倒臺前，本·阿里控制了突尼斯國內(nèi)絕大多數(shù)賺錢領(lǐng)域

統(tǒng)計顯示，他們家族只擁有千分之一的企業(yè)，雇傭不足2%的勞動力，產(chǎn)出不到5%的產(chǎn)值，卻攫取了近15%的凈利潤。原因在于他們把持了準(zhǔn)入門檻極高、受限最嚴(yán)的行業(yè)。那些行業(yè)須受投資法、各類許可和監(jiān)管的嚴(yán)格限制，外人難以進入，而阿里家族則憑借政治權(quán)力就獨占了這些利潤豐厚的經(jīng)濟板塊。

這同樣屬于治理失敗，也壓制了發(fā)展。我們也不需要爭論這種情況是否需要改革，畢竟本·阿里政府已倒臺，突尼斯正在向民主政體過渡。

如果我們把視野擴展至整個“全球南方”，以美國為基準(zhǔn)，審視?1965?年至?2010?年的發(fā)展數(shù)據(jù)（盡管我手中更新的數(shù)據(jù)尚未完整標(biāo)注，但結(jié)論一致），并檢驗戰(zhàn)后約?45–50?年間貧困國家在發(fā)展層面是否縮小差距，得到的將是另一幅截然不同的圖景。

在這張圖上，右上角深藍(lán)色點代表發(fā)達(dá)國家，它們與美國的相對位置大體不變；但許多發(fā)展中國家實現(xiàn)了追趕，它們的位置位于45度線之上，說明其人均經(jīng)濟規(guī)模在?2010?年相對于美國的比值遠(yuǎn)高于?1965?年。這一部分國家包括新加坡、韓國、中國、博茨瓦納等公認(rèn)“高速發(fā)展”國家。

同樣，我們也有很多位于45度線下方遠(yuǎn)離基準(zhǔn)線的國家，包括馬拉維、布隆迪、剛果（金）等。這些國家與美國的差距比?1965?年更大?！叭蚰戏健眹抑g的發(fā)展差異巨大，是一個亟須深入剖析的重要議題。

我同時還繪制了這些國家的腐敗數(shù)據(jù)分布圖：藍(lán)色代表表現(xiàn)良好，紅色代表表現(xiàn)不佳。大致上看，相對發(fā)達(dá)的國家，主要是一些經(jīng)合組織成員，整體腐敗程度較低；而在“全球南方”，即便是那些經(jīng)濟高速增長、位于45°線上方的“奇跡型”經(jīng)濟體也經(jīng)常被標(biāo)記為“紅色”。

我們都知道，在印尼的蘇哈托時期、早前的中國和越南等國雖然發(fā)展迅速，但腐敗問題同樣嚴(yán)重。所以，也許我們可以得出一個令人不太舒適的結(jié)論，腐敗并不必然阻礙發(fā)展。

但腐敗與腐敗之間也有所不同，我的導(dǎo)師普拉納布·巴德漢（Pranab Bardhan）常說：“中國的腐敗與印度的腐敗不同。在中國，你賄賂一個人就能辦成事；在印度，你得賄賂九個人，而且任何一個人都可能扯皮?！?/p>

這些現(xiàn)象揭示了腐敗的本質(zhì)，腐敗的分散程度會直接決定其對發(fā)展的破壞性，但這種細(xì)微差異很難通過宏觀國家層面的指標(biāo)捕捉到。要真正理解腐敗的類型及其影響，我們必須開展更微觀的研究；穆斯塔克·汗（Mushtaq Khan）在倫敦開展的研究正是朝這個方向努力：弄清哪些腐敗最具破壞性，好讓資源有限的發(fā)展中國家把整治重點放在“刀刃”上。

我之所以將這一議題帶入?GSN?，是因為我們正位于資源受限、治理混亂的“中間地帶”。若能在此背景下展開更系統(tǒng)、更細(xì)致的比較研究，揭示失序環(huán)境為何仍能孕育增長奇跡，將為學(xué)界提供寶貴洞見，亦足以成為值得長期深耕的研究方向。

此外，GSN之所以需要討論這個頗具爭議的話題，還因為這可能涉及一個政治不正確的話題，那就是“善治”或“完美治理”可能并非發(fā)展前置條件。我在此強調(diào)這一點絕非說糟糕的治理在道義上可以接受，更不是說它對發(fā)展永遠(yuǎn)無害。在塞拉利昂或突尼斯等國，治理失序顯然造成了巨大創(chuàng)傷。

但是問題在于我們?nèi)绾卧诓煌A段對治理的優(yōu)先級進行排序。例如，從位于左下方那些深陷沖突循環(huán)的國家的經(jīng)驗中，我們總結(jié)出四項優(yōu)先制度：權(quán)力分享機制、再分配機制、制裁與威懾機制，爭端解決機制。

以東帝汶為例，在獨立之后，他們實施了三項措施。國際社會普遍接受的只有一項：也就是他們認(rèn)真考察，并按照“挪威模式”管理離岸石油并設(shè)立主權(quán)財富基金。但他們還做了另外兩項他們認(rèn)為對和平極其重要，但是不被西方認(rèn)可的事情。

一是為所有地方政府設(shè)立“地區(qū)基金”，讓地方政府忙于發(fā)展、減少滋事動機。這一措施不被認(rèn)可的核心原因是，外界非常擔(dān)心這些措施會導(dǎo)致地方層面的腐敗并通過這個項目進行裙帶操作。二是向退伍老兵發(fā)放高額撫恤以換取放棄武力。這也是一個支出極其昂貴且容易滋生腐敗的項目。

從效率的角度來看，發(fā)展研究界有理由反對這兩個優(yōu)先級最高的項目，但是東帝汶認(rèn)為它們對于鞏固和平至關(guān)重要。這揭示了一個核心辯題：在特定發(fā)展階段，為了換得和平與穩(wěn)定，某些取舍也許不可避免，而這正需學(xué)者們在GSN會議中坦誠對話的問題。

周詠梅老師在GSN GSN

在我主持的《2017年世界發(fā)展報告：治理與法律》中，我們也比較了“成功擺脫低收入陷阱、邁入中等收入行列”的國家與“停滯者”國家之間的制度差異，并對“躍升至高收入”者與“中等收入陷阱”國家做了同樣比較。有趣的是：要跨進高收入陣營，“反腐”幾乎是必做功課；但在從低收入躍升至中等收入階段，“反腐”并非必要條件。

不過，那些擺脫低收入、進入中等收入類別的國家的官僚制已經(jīng)在這個發(fā)展過程中得到了顯著改善。雖然這項研究并不算非常嚴(yán)謹(jǐn)，但它為后續(xù)更細(xì)致的實證研究提供了有價值的線索，值得相關(guān)學(xué)者繼續(xù)投入，開展更嚴(yán)謹(jǐn)?shù)难芯俊?/p>

因此，我想在此作結(jié)，并期望在?GSN的支持下把討論重心從“善治議程”轉(zhuǎn)向探討如何逐漸完善建設(shè)制度，提升治理能力。我在《2017?年世界發(fā)展報告》中提出，應(yīng)當(dāng)聚焦于三項關(guān)鍵的制度功能：一是建立可信承諾的能力（credible commitment），二是提升各方的協(xié)調(diào)能力（coordination capacity），三是增強所有利益相關(guān)者的自愿合作的能力（capacity to generate voluntary cooperation）。我們認(rèn)為，這三項能力提升可在具體政策領(lǐng)域內(nèi)隨時間推移加以衡量與評估。

換言之，這為研究治理改革議程提供了一種不同的方向。正如來自越南的黃女士今天上午演講中提到的，當(dāng)前缺乏一套“普世價值”衡量體系。我個人并不反對民主價值；相反，我認(rèn)為民主價值極其重要，并且應(yīng)當(dāng)具有普世性，但實現(xiàn)這一價值的制度實現(xiàn)形式可以多樣化。

我們無需拘泥于當(dāng)今表現(xiàn)不佳的選舉民主模式。我們需要探索多元化的實踐路徑，以實現(xiàn)包容、發(fā)聲、問責(zé)和透明的目標(biāo)，然后再對這些路徑進行研究與比較。謝謝大家。

【文/ 周詠梅；整理、翻譯/ 唐曉甫】

本文來源：觀察者網(wǎng)