黃燕芬

中國人民大學(xué)國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學(xué)院教授

核心觀點

《關(guān)于逐步推行免費學(xué)前教育的意見》的發(fā)布標(biāo)志著我國學(xué)前教育發(fā)展進(jìn)入全新的歷史階段。免費學(xué)前教育不僅是教育公平的重要體現(xiàn)，更是關(guān)乎民生福祉、人口戰(zhàn)略和社會長遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)鍵舉措，有利于扎實推進(jìn)共同富裕。

日前，國務(wù)院辦公廳正式頒布了《關(guān)于逐步推行免費學(xué)前教育的意見》（以下簡稱《意見》），這一具有里程碑意義的政策文件，標(biāo)志著我國學(xué)前教育發(fā)展進(jìn)入全新的歷史階段。免費學(xué)前教育不僅是教育公平的重要體現(xiàn)，更是關(guān)乎民生福祉、人口戰(zhàn)略和社會長遠(yuǎn)發(fā)展的關(guān)鍵舉措，有利于扎實推進(jìn)共同富裕。

01

政策背景與總體目標(biāo)

當(dāng)前，我國學(xué)前教育領(lǐng)域面臨著諸多亟待解決的問題。普惠性資源供給不足成為制約學(xué)前教育發(fā)展的首要瓶頸，部分地區(qū)尤其是中西部農(nóng)村和偏遠(yuǎn)地區(qū)，幼兒園數(shù)量有限，難以滿足適齡兒童的入園需求。家庭在學(xué)前教育方面的負(fù)擔(dān)仍然較重，高昂的學(xué)費讓不少家庭尤其是中低收入家庭倍感壓力，甚至影響了生育意愿。區(qū)域發(fā)展不均衡問題也較為突出，城鄉(xiāng)之間、發(fā)達(dá)地區(qū)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)在學(xué)前教育資源分配、師資水平、辦園質(zhì)量等方面存在較大差距。

為有效解決這些問題，落實教育公平戰(zhàn)略成為當(dāng)務(wù)之急。教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)，確保每個孩子都能享有公平而有質(zhì)量的學(xué)前教育，對于促進(jìn)社會公平正義、提高國民素質(zhì)具有重要意義。同時，減輕家庭教育支出也是政策出臺的重要考量。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，家庭在子女教育方面的投入不斷增加，學(xué)前教育費用成為家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的重要組成部分。減輕家庭教育支出，有助于提高家庭的生活質(zhì)量，促進(jìn)消費升級。此外，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的學(xué)前教育公共服務(wù)體系，是提升國家教育整體水平、實現(xiàn)教育現(xiàn)代化的必然要求，也是“投資于人”的進(jìn)一步深化。《意見》的制定嚴(yán)格依據(jù)《中華人民共和國教育法》和《中華人民共和國學(xué)前教育法》等法律法規(guī)，確保政策的合法性和權(quán)威性。這些法律法規(guī)為學(xué)前教育的發(fā)展提供了基本的法律框架和政策指引，為逐步推行免費學(xué)前教育奠定了堅實的法律基礎(chǔ)。

《意見》明確了“分階段、分區(qū)域、分類型”推進(jìn)免費學(xué)前教育的總體目標(biāo)。這一目標(biāo)體系具有科學(xué)性和前瞻性，充分考慮了我國地域廣闊、發(fā)展不平衡的實際情況。到2030年，要實現(xiàn)全國學(xué)前三年教育（幼兒園大、中、小班）基本免費。這意味著，在未來的幾年內(nèi)，我國將逐步構(gòu)建起一個公平、普惠、優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育體系，讓每個孩子都能在免費的學(xué)前教育環(huán)境中健康成長。其中，普惠性幼兒園覆蓋率穩(wěn)定在90%以上，這是保障學(xué)前教育質(zhì)量的關(guān)鍵指標(biāo)。普惠性幼兒園具有公益性、質(zhì)量有保障的特點，能夠為廣大兒童提供優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)。家庭僅承擔(dān)少量保教輔助費用，如伙食費、園服費等，并且這些費用的標(biāo)準(zhǔn)需要公示并接受監(jiān)管，確保費用的合理性和透明度，防止亂收費現(xiàn)象發(fā)生。

“分階段、分區(qū)域、分類型”推進(jìn)免費學(xué)前教育的總體目標(biāo)，充分體現(xiàn)了政策設(shè)計的科學(xué)性、系統(tǒng)性和精準(zhǔn)性。三者相互關(guān)聯(lián)、層層遞進(jìn)，共同構(gòu)成一個有機(jī)整體。分階段推進(jìn)體現(xiàn)了“穩(wěn)妥有序”的原則，既避免因步子過大導(dǎo)致財政壓力或執(zhí)行偏差，又通過動態(tài)調(diào)整優(yōu)化政策效果。每一階段的目標(biāo)均基于前一階段成果，形成“試點—推廣—完善”的閉環(huán)。分區(qū)域推進(jìn)體現(xiàn)了“公平與效率兼顧”的原則。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可依托自身財力更快實現(xiàn)目標(biāo)，而中西部地區(qū)則需中央財政重點補(bǔ)助，避免“一刀切”導(dǎo)致的區(qū)域失衡。此外，區(qū)域政策與國家戰(zhàn)略（如鄉(xiāng)村振興、新型城鎮(zhèn)化）深度銜接，強(qiáng)化政策協(xié)同效應(yīng)。分類型推進(jìn)體現(xiàn)了“精準(zhǔn)滴灌”的原則。公辦園作為政策主體，承擔(dān)基礎(chǔ)保障功能；民辦普惠園通過政策激勵參與公共服務(wù)供給；營利性園則通過市場機(jī)制補(bǔ)充多元需求。這種分類設(shè)計既保障了公益性，又尊重了市場規(guī)律，避免了“大水漫灌”式的資源浪費。

02

核心任務(wù)與實施路徑

分階段推進(jìn)免費范圍。

第一階段（2026年—2027年），優(yōu)先在中西部農(nóng)村、脫貧地區(qū)、城市困難群體中開展試點工作。這些地區(qū)和群體在學(xué)前教育方面面臨著更大的困難和挑戰(zhàn)，優(yōu)先試點可以為他們提供實實在在的幫助。對普惠性幼兒園的學(xué)前一年（大班）實行“學(xué)費全免”，所需經(jīng)費由中央財政和地方財政按比例分擔(dān)。中央財政的支持體現(xiàn)了國家對中西部和困難地區(qū)的關(guān)懷，地方財政的參與則確保了政策的落實和可持續(xù)性。通過這一階段的試點，可以積累經(jīng)驗，發(fā)現(xiàn)問題，為后續(xù)的推廣奠定基礎(chǔ)。

第二階段（2028年—2029年），在第一階段的基礎(chǔ)上，將免費范圍擴(kuò)大至學(xué)前兩年（中、大班）。這一階段的擴(kuò)大體現(xiàn)了政策的漸進(jìn)性和連貫性，讓更多的兒童受益。同時，要求城市新建住宅小區(qū)配套幼兒園100%辦成普惠性幼兒園，不得舉辦營利性幼兒園。這一規(guī)定旨在從源頭上保障普惠性學(xué)前教育的供給，防止商業(yè)利益對學(xué)前教育公益性的侵蝕，確保新建小區(qū)的兒童能夠就近享受到優(yōu)質(zhì)的學(xué)前教育。

第三階段（2030年及以后），實現(xiàn)學(xué)前三年全免費，這是政策的最終目標(biāo)。同時，統(tǒng)一城鄉(xiāng)學(xué)前教育生均公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)，確保偏遠(yuǎn)地區(qū)幼兒園的師資、設(shè)施達(dá)標(biāo)。統(tǒng)一經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)可以消除城鄉(xiāng)之間的差距，促進(jìn)教育資源的均衡分配。保障偏遠(yuǎn)地區(qū)幼兒園的師資和設(shè)施是提高學(xué)前教育質(zhì)量的關(guān)鍵。通過加強(qiáng)師資培訓(xùn)、改善設(shè)施條件，讓偏遠(yuǎn)地區(qū)的兒童也能享受到與城市兒童同等質(zhì)量的學(xué)前教育。

實現(xiàn)階段性目標(biāo)，需要強(qiáng)化資源供給與質(zhì)量保障。一要擴(kuò)充普惠性資源。鼓勵公辦幼兒園擴(kuò)容是增加普惠性資源的重要途徑。公辦幼兒園具有師資穩(wěn)定、管理規(guī)范、收費合理等優(yōu)勢，通過擴(kuò)大公辦幼兒園的規(guī)模，可以提高普惠性幼兒園的覆蓋率。同時，支持社會力量舉辦普惠性幼兒園，通過財政補(bǔ)貼、稅費減免等方式降低辦園成本。社會力量在學(xué)前教育領(lǐng)域具有靈活性和創(chuàng)新性，能夠為學(xué)前教育市場注入新的活力。但必須嚴(yán)禁普惠性幼兒園變相提高收費，確保普惠性政策真正落實。二要提升師資水平。將幼兒園教師納入縣域教師統(tǒng)籌管理，保障公辦園教師編制。教師編制是穩(wěn)定教師隊伍、提高教師待遇的重要保障。通過納入縣域教師統(tǒng)籌管理，可以實現(xiàn)教師的合理流動和優(yōu)化配置。落實普惠性民辦園教師工資待遇，不低于當(dāng)?shù)毓k園教師平均工資的80%。這一規(guī)定可以提高民辦園教師的收入水平，吸引優(yōu)秀人才從事學(xué)前教育工作。建立幼兒園教師定期培訓(xùn)制度，通過培訓(xùn)提高教師的專業(yè)素養(yǎng)和教學(xué)能力，為學(xué)前教育質(zhì)量的提升提供人才支持。三要規(guī)范辦園行為。嚴(yán)禁幼兒園教授小學(xué)階段課程，如拼音、算術(shù)等。幼兒的身心發(fā)展具有獨特的規(guī)律，過早地教授小學(xué)課程違背了幼兒的認(rèn)知特點，可能會對幼兒的身心發(fā)展造成負(fù)面影響。不得組織與幼兒年齡不符的高強(qiáng)度訓(xùn)練，要遵循幼兒的成長規(guī)律，開展適合幼兒年齡特點的教育活動。建立學(xué)前教育質(zhì)量評估體系，定期向社會公示評估結(jié)果。通過評估和公示，可以促使幼兒園不斷提高辦學(xué)質(zhì)量，接受社會監(jiān)督。

此外，要完善經(jīng)費保障與監(jiān)管機(jī)制。一要完善經(jīng)費分擔(dān)機(jī)制。中央財政對中西部地區(qū)、東北地區(qū)給予重點補(bǔ)助，體現(xiàn)了國家對經(jīng)濟(jì)相對落后地區(qū)的支持。東部地區(qū)以省級財政為主，地方財政需將學(xué)前教育經(jīng)費納入年度預(yù)算，且財政投入增長幅度不低于同級財政性教育經(jīng)費增長幅度。這一規(guī)定確保了學(xué)前教育經(jīng)費的穩(wěn)定來源和持續(xù)增長，為免費學(xué)前教育的推行提供了堅實的財力保障。二要加強(qiáng)收費監(jiān)管。明確免費項目為“幼兒園保育教育費”，嚴(yán)禁收取“贊助費”“興趣班費”等不合理費用。這些不合理費用的存在增加了家庭的負(fù)擔(dān)，違背了免費學(xué)前教育的初衷。建立收費公示制度，對違規(guī)收費的幼兒園依法依規(guī)處罰，并向社會曝光。通過公示和處罰，可以增強(qiáng)收費的透明度，規(guī)范幼兒園的收費行為。三要實施動態(tài)監(jiān)測。教育部建立全國學(xué)前教育信息管理系統(tǒng)，實時監(jiān)測幼兒園辦學(xué)條件、師資配備、經(jīng)費使用等情況。通過動態(tài)監(jiān)測，可以及時發(fā)現(xiàn)問題，采取措施加以解決，確保政策落地見效。同時，也可以為政策的調(diào)整和完善提供數(shù)據(jù)支持。

03

政策意義與預(yù)期成效

一是減輕家庭負(fù)擔(dān)，釋放消費潛力。

按當(dāng)前普惠性幼兒園年均學(xué)費5000元—8000元計算，學(xué)前三年免費可為每個家庭節(jié)省1.5萬元—2.4萬元。這對于普通家庭來說是一筆不小的開支，減輕了家庭的經(jīng)濟(jì)壓力，提高了家庭的生活質(zhì)量。家庭經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)的減輕，有助于釋放消費潛力，促進(jìn)消費升級。同時，也有助于緩解家庭的“養(yǎng)育焦慮”，提高家庭的生育意愿，對于優(yōu)化生育政策、應(yīng)對人口老齡化問題具有積極意義。

二是促進(jìn)教育公平，共享優(yōu)質(zhì)資源。

通過資源傾斜，逐步推行免費學(xué)前教育可以縮小城鄉(xiāng)、區(qū)域、園際間的學(xué)前教育差距。農(nóng)村兒童、困難家庭兒童將享受到與城市兒童同等質(zhì)量的學(xué)前教育，打破了因地域和經(jīng)濟(jì)條件導(dǎo)致的教育機(jī)會不平等。教育公平的實現(xiàn)，有助于提高全體國民的素質(zhì)，促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。讓每個孩子都能在公平的教育環(huán)境中成長，是實現(xiàn)社會公平正義的重要體現(xiàn)。

三是夯實教育基礎(chǔ)，助力教育強(qiáng)國建設(shè)。

通過規(guī)范辦園和質(zhì)量提升，避免“超前教育”對幼兒身心發(fā)展的影響。幼兒時期是身心發(fā)展的關(guān)鍵時期，適宜的教育環(huán)境和教育方式對于幼兒的健康成長至關(guān)重要。免費學(xué)前教育政策的推行，將促使幼兒園遵循幼兒的成長規(guī)律，開展科學(xué)、合理的教育活動，為幼兒進(jìn)入小學(xué)階段學(xué)習(xí)奠定良好基礎(chǔ)。同時，也有助于提高我國學(xué)前教育的整體質(zhì)量，助力建設(shè)教育強(qiáng)國，提升我國在國際教育領(lǐng)域的競爭力。

美好生活沒有最好，只有更好。逐步推行免費學(xué)前教育是我國教育發(fā)展的大趨勢，是關(guān)乎民生福祉和社會長遠(yuǎn)發(fā)展的重要舉措。通過明確的政策目標(biāo)、精準(zhǔn)的實施路徑和完善的保障機(jī)制，我們有信心、有能力實現(xiàn)免費學(xué)前教育的目標(biāo)，讓每個孩子都能享受到公平而有質(zhì)量的學(xué)前教育，為我國的教育事業(yè)和社會發(fā)展注入新的活力。

文章來源：《中國經(jīng)濟(jì)時報》

微信編輯：張菁菁

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