日前，全國首本系統(tǒng)介紹備案審查制度和實(shí)踐情況的教材《備案審查教程》正式發(fā)布。該本教材除了將被引入國內(nèi)高校法學(xué)院的備案審查課程教學(xué)中，還將成為人大系統(tǒng)培訓(xùn)如何推進(jìn)備案審查工作、糾錯(cuò)紅頭文件的“教科書式示范”。

《備案審查教程》。

9月7日，南都N視頻記者從中國特色備案審查學(xué)科與教學(xué)建設(shè)暨《備案審查教程》出版研討會現(xiàn)場了解到，與多數(shù)由學(xué)者編寫的高校教材不同，《備案審查教程》邀請到全國人大常委會法工委從事備案審查實(shí)務(wù)的工作人員共同編寫，近年來全國人大常委會糾錯(cuò)禁止燃放煙花爆竹、禁止對涉罪人員近親屬“連坐”、判定“交警查手機(jī)”不合憲等案例都在書中被提及。

中國特色備案審查學(xué)科與教學(xué)建設(shè)暨《備案審查教程》出版研討會在重慶召開。

近100個(gè)糾錯(cuò)紅頭文件相關(guān)案例寫入教科書示范操作

自2021年浙江大學(xué)、北京航空航天大學(xué)首開備案審查課程以來，這門講授通過憲法監(jiān)督制度如何糾錯(cuò)紅頭文件、維護(hù)公民合法權(quán)利的課程，在國內(nèi)高校悄然走紅。據(jù)公開信息梳理，截至目前，包括西南政法大學(xué)、武漢大學(xué)、中山大學(xué)、廈門大學(xué)、吉林大學(xué)等高校在內(nèi)，全國至少已有16所高校開設(shè)備案審查課程，覆蓋上萬名高校學(xué)生。

“這幾年全國人大公布了數(shù)百例糾錯(cuò)紅頭文件案例，很多都與生活直接相關(guān)，受到社會各界關(guān)注。比如浙江潘洪斌案，他是一位剛畢業(yè)的大學(xué)生，電動車被交警扣了，就利用法律知識來維權(quán)，撬動全國人大備案審查糾錯(cuò)，還上了央視?！薄秱浒笇彶榻坛獭肪幬瘯魅瓮蹂|介紹，“上課時(shí)視頻一放，學(xué)生們很快就能產(chǎn)生共鳴，都覺得備案審查是項(xiàng)管用的制度，還有非法學(xué)專業(yè)的學(xué)生也選課來聽。經(jīng)常一學(xué)期課講到一半，就有學(xué)生找來說寫了份審查建議，請老師幫看看?！?/p>

《備案審查教程》編委會主任王鍇現(xiàn)場發(fā)言。

但王鍇也發(fā)現(xiàn)，雖然高校設(shè)立備案審查課程的越來越多，但全靠法學(xué)院的老師們自己結(jié)合備案審查制度和實(shí)踐來寫講義、做PPT，各高校講授的內(nèi)容各有不同。也有法學(xué)院老師反饋，由于沒有專門的教材，一學(xué)期32個(gè)課時(shí)講下來總覺得系統(tǒng)性、體系性有所欠缺，“有關(guān)備案審查的一些表述和提法，也有些猶豫，拿捏不準(zhǔn)?！?/p>

教材的編寫，便在這樣的背景下啟動。

難題也接踵而來：近年來，國家加強(qiáng)憲法監(jiān)督、完善備案審查制度建設(shè)，相關(guān)制度和實(shí)踐發(fā)展速度很快，幾乎每年都有新的備案審查制度規(guī)定制定和發(fā)布，如何給一項(xiàng)正在快速成長中的制度編寫教材，從學(xué)術(shù)視角寫下注腳？另外，備案審查制度作為一項(xiàng)具有中國特色的憲法監(jiān)督制度和符合中國國情的立法監(jiān)督制度，如何向大學(xué)生們講清楚中國與國外制度構(gòu)建的不同考量？

多番溝通下，一個(gè)高規(guī)格的編委會團(tuán)隊(duì)組建：5名來自最高國家立法機(jī)關(guān)、在實(shí)踐一線從事備案審查工作的工作人員加入進(jìn)來，與19名來自11所高校的憲法學(xué)、行政法學(xué)界的大咖專家，歷時(shí)2年時(shí)間共同編寫這本教材。

王鍇告訴南都N視頻記者，也正因此，該書充分體現(xiàn)了實(shí)踐與理論的結(jié)合互動，構(gòu)建“中國自主知識產(chǎn)權(quán)”的制度理論體系。教材中融合了黨的十八大以來我國憲法監(jiān)督、備案審查制度和工作的最新理論成果、實(shí)踐創(chuàng)新理念和經(jīng)驗(yàn)做法，諸如糾錯(cuò)禁止燃放煙花爆竹、禁止對涉罪人員親屬“連坐”、判定“交警查手機(jī)”不合憲等近100個(gè)糾錯(cuò)紅頭文件的案例都被納入其中。

“中國特色備案審查理論體系建立并走向成熟完善的重要標(biāo)志”

談到備案審查制度，究竟哪些紅頭文件應(yīng)納入監(jiān)督范圍、審查應(yīng)秉持怎樣的標(biāo)準(zhǔn)、怎樣有效糾錯(cuò)，都是近年來反復(fù)被討論、逐漸走向明晰的議題。

作為一本科普教材，《備案審查教程》分章節(jié)介紹了備案審查的概念與定位，備案審查的理論基礎(chǔ)，框架體系，備案審查的指導(dǎo)思想、原則與目標(biāo)任務(wù)，歷史發(fā)展，與國外相關(guān)制度的比較。書中還結(jié)合近年的實(shí)踐情況，詳實(shí)介紹了備案的范圍與程序、審查的方式、合憲性審查、合法性審查、適當(dāng)性審查、審查程序、糾正與撤銷、備案審查的溯及力、備案審查工作情況報(bào)告制度、銜接聯(lián)動機(jī)制、備案審查信息化建設(shè)、案例指導(dǎo)制度和特別行政區(qū)本地法律的備案審查機(jī)制等情況。

在王鍇看來，教材的推出，為各高校的教學(xué)提供了一個(gè)相對統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，就備案審查領(lǐng)域的基礎(chǔ)知識給出了一個(gè)統(tǒng)一的表述，“未來學(xué)生們畢業(yè)后，如果從事備案審查相關(guān)的業(yè)務(wù)工作，也不至于因?yàn)閷W(xué)的不同而‘同案不同判’?！?/p>

編委會成員、華東師范大學(xué)法學(xué)院院長林彥談到，《備案審查教程》是發(fā)揮國內(nèi)實(shí)務(wù)界理論界各自所長，首次為備案審查制度拼出一個(gè)全景式的制度途徑，“教材中把制度最基本的原理、現(xiàn)狀都梳理清楚了，避免‘盲人摸象’式的認(rèn)知，也更方便大家在全景式描摹的基礎(chǔ)上，聚焦制度建設(shè)中更重要的問題進(jìn)一步討論和思考?！?/p>

編委會主任、全國人大常委會法工委備案審查室主任嚴(yán)冬峰認(rèn)為，書中的內(nèi)容充分體現(xiàn)了改革開放以來，特別是黨的十八大以來備案審查在理論研究和實(shí)踐創(chuàng)新取得的成果，可以說是中國特色備案審查理論體系建立并不斷走向成熟完善的重要標(biāo)志。

全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室主任嚴(yán)冬峰現(xiàn)場發(fā)言。

據(jù)介紹，黨的十八大以來，黨中央多次提出要完善憲法監(jiān)督制度，推進(jìn)憲法監(jiān)督的規(guī)范化、程序化建設(shè)，提高合憲性審查、備案審查能力和質(zhì)量，并強(qiáng)調(diào)要結(jié)合當(dāng)代中國憲法制度和憲法實(shí)踐，加強(qiáng)中國憲法理論研究，提煉標(biāo)志性概念、原創(chuàng)性觀點(diǎn)，加強(qiáng)中國憲法學(xué)科體系、學(xué)術(shù)體系、話語體系建設(shè)。

全國人大常委會法工委公布的備案審查年度工作報(bào)告也顯示，“圍繞加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提煉標(biāo)志性概念、原創(chuàng)性觀點(diǎn)，探討中國特色憲法監(jiān)督理論體系和話語體系”“推動備案審查相關(guān)教材編寫和學(xué)科建設(shè)，促進(jìn)理論與實(shí)踐融合發(fā)展”也被寫入報(bào)告、作為今年的一項(xiàng)重要工作來部署安排。

邁入“2.0時(shí)代”的備案審查：糾錯(cuò)能力和質(zhì)量的提高成為關(guān)鍵

在中國特色備案審查學(xué)科與教學(xué)建設(shè)暨《備案審查教程》出版研討會現(xiàn)場，西南政法大學(xué)立法研究院院長溫澤彬談到：當(dāng)前，備案審查已邁入“2.0時(shí)代”。

溫澤彬觀察到，近年來，備案審查相關(guān)制度完善得到快速推進(jìn)，2023年底全國人大常委會出臺了關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定；到2024年，黨的系統(tǒng)、人大系統(tǒng)、政府系統(tǒng)、軍隊(duì)系統(tǒng)、紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)都已就備案審查制度出臺相關(guān)立法或規(guī)定，制度運(yùn)行日臻完善?！皬倪@個(gè)意義來講，我國備案審查的理論研究與實(shí)踐發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入到2.0時(shí)代，它對理論與實(shí)踐工作提出更具體深入的要求?！睖貪杀蚪榻B。

王鍇也認(rèn)為，“2.0時(shí)代”的重點(diǎn)任務(wù)，將是如何更好地將制度貫徹落實(shí)，加強(qiáng)糾錯(cuò)的能力、提高工作質(zhì)量。“備案審查糾錯(cuò)的規(guī)范性文件，涉及各個(gè)部門領(lǐng)域，很多問題不僅是憲法行政法領(lǐng)域的問題，審查結(jié)論能否得到普遍的認(rèn)同，未來還需要跟民法、部門法的專家學(xué)者更深入的對話，吸收他們的智慧，使備案審查的結(jié)論具社會效力和法律效力?！?br/>

武漢大學(xué)法學(xué)院教授秦前紅則進(jìn)一步談到，備案審查制度能走多遠(yuǎn)、能夠發(fā)揮怎樣的作用，有一個(gè)重要的衡量指標(biāo)——備案審查的效力，“這也是備案審查中至艱至難的問題”。他建議，實(shí)務(wù)界和理論界需共同探討總結(jié)有關(guān)備案審查糾錯(cuò)意見普遍約束力、溯及力的議題，促成制度優(yōu)化和理論創(chuàng)新，避免單純陷入“對抽象性文件的審查”的思維局限。

在研討會現(xiàn)場，嚴(yán)冬峰也坦言：今后一個(gè)時(shí)期是進(jìn)一步推進(jìn)憲法實(shí)施和監(jiān)督、構(gòu)建與塑造中國特色憲法監(jiān)督、備案審查制度的“關(guān)鍵時(shí)期”，備案審查制度建設(shè)和能力建設(shè)將繼續(xù)被作為“主線”。

嚴(yán)冬峰介紹，接下來，將總結(jié)備案審查實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，細(xì)化完善審查工作程序、流程，進(jìn)一步完善黨委、人大、政府、軍隊(duì)、紀(jì)委監(jiān)委、法院、檢察院等各備案審查機(jī)關(guān)之間的銜接聯(lián)動機(jī)制，發(fā)揮制度合力。同時(shí)，繼續(xù)完善備案審查工作情況報(bào)告、特別行政區(qū)本地法律備案審查等制度機(jī)制；在此基礎(chǔ)之上，還將深入研究論證制定備案審查專門法律。

而在具體工作推動中，全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室也將在備案審查工作中更注重開展合憲性審查工作，堅(jiān)決督促糾正不符合憲法規(guī)定、原則和精神的問題；繼續(xù)拓展備案審查范圍，強(qiáng)化對各類行政、監(jiān)察、司法規(guī)范性文件的備案審查；推動規(guī)范性文件規(guī)范化地方立法工作；支持地方人大探索開展鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）規(guī)范性文件備案審查工作。

采寫：南都N視頻記者程姝雯 發(fā)自重慶

西南政法大學(xué)立法研究院供圖