當(dāng)?shù)貢r(shí)間10月1日，由于國(guó)會(huì)參議院在9月30日未能通過(guò)共和黨和民主黨分別提出的臨時(shí)撥款法案，美國(guó)聯(lián)邦政府在七年后再次關(guān)門(mén)。數(shù)十萬(wàn)聯(lián)邦雇員不得不面對(duì)強(qiáng)制休假或裁員，眾多聯(lián)邦部門(mén)的服務(wù)也停擺。

美政府咋又走到“停擺”這步？

美國(guó)的每個(gè)聯(lián)邦財(cái)年都是從10月1日開(kāi)始，次年9月30日結(jié)束。要保證新財(cái)年順利運(yùn)轉(zhuǎn)，國(guó)會(huì)就必須提前通過(guò)各部門(mén)的預(yù)算授權(quán)。這本應(yīng)通過(guò)12項(xiàng)常規(guī)撥款法案逐一完成，但由于黨派分歧常年難解，國(guó)會(huì)往往拖到最后一刻才動(dòng)手。如果常規(guī)撥款無(wú)法及時(shí)達(dá)成一致，臨時(shí)撥款法案就成了“救火隊(duì)”。臨時(shí)撥款法案會(huì)按照上一財(cái)政年度的支出水平為政府“續(xù)命”，通?？梢跃S持?jǐn)?shù)周或數(shù)月。

但今年“救火”都成了問(wèn)題。早在春夏之交，國(guó)會(huì)就陷入對(duì)醫(yī)保補(bǔ)貼、對(duì)外援助、移民執(zhí)法經(jīng)費(fèi)的拉鋸，導(dǎo)致12項(xiàng)常規(guī)撥款的討論幾乎停滯。時(shí)至9月，眾議院共和黨人倉(cāng)促拋出一份臨時(shí)撥款法案，想讓資金撐到11月21日，但因條款中削減了部分醫(yī)療補(bǔ)助支出并附帶保守政策訴求，遭到民主黨拒絕。幾乎同一時(shí)間，民主黨在參議院也提出了另一版本的臨時(shí)撥款法案，維持“奧巴馬醫(yī)改”補(bǔ)貼并增加社會(huì)項(xiàng)目開(kāi)支，結(jié)果也毫無(wú)懸念地遭到共和黨反對(duì)。

隨著兩份方案先后告吹，時(shí)間窗口不斷被壓縮。9月下旬的大部分時(shí)間，國(guó)會(huì)又都處于休會(huì)狀態(tài)，于是真正可用來(lái)協(xié)商和投票的工作日，就被壓縮到了月末的最后兩三天。

△專(zhuān)門(mén)聚焦報(bào)道聯(lián)邦政府管理與政策的美國(guó)媒體Federal News Network報(bào)道，盡管政府面臨“停擺”，但兩黨在主要問(wèn)題上的分歧遠(yuǎn)未達(dá)成一致。

但就在這一關(guān)鍵時(shí)刻，白宮又橫生枝節(jié)。白宮管理和預(yù)算辦公室9月25日下令各機(jī)構(gòu)為裁員（Reduction in Force，RIF）做準(zhǔn)備，而不僅是以往慣常的非必要崗位人員無(wú)薪休假。“RIF”是美國(guó)政府人事和勞動(dòng)管理領(lǐng)域的術(shù)語(yǔ)，通常指因經(jīng)費(fèi)、編制、機(jī)構(gòu)調(diào)整等原因進(jìn)行的裁員、精簡(jiǎn)人員、撤銷(xiāo)崗位。因此，此舉既是應(yīng)急方案，也被視為向國(guó)會(huì)施壓。如果繼續(xù)僵持，后果可能不只是短暫停工，還包括機(jī)構(gòu)和雇員結(jié)構(gòu)的永久變化。

美政府“停擺”危機(jī)前

兩黨黨爭(zhēng)仍“上頭”

距離美國(guó)聯(lián)邦政府資金耗盡僅剩幾個(gè)小時(shí)前，美國(guó)政府“關(guān)門(mén)”“近在眼前”之時(shí)，民主、共和兩黨依舊不愿釋放妥協(xié)信號(hào)，立場(chǎng)愈發(fā)強(qiáng)硬。

9月30日，參議院共和黨領(lǐng)袖約翰·圖恩在發(fā)言中呼吁民主黨人投票支持共和黨的臨時(shí)撥款法案，讓法案得以通過(guò)并由美國(guó)總統(tǒng)特朗普簽署成法。參議院民主黨領(lǐng)袖查克·舒默則表示，“大家站在政府關(guān)門(mén)的懸崖上，是因?yàn)楣埠忘h人在維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)一事上不認(rèn)真?！辈榭恕な婺Q(chēng)，“共和黨想要政府關(guān)門(mén)，并不想談判，同時(shí)強(qiáng)迫民主黨人接受共和黨的法案?！?/p>

美國(guó)總統(tǒng)特朗普當(dāng)天表示，政府可能真的會(huì)關(guān)門(mén)，是民主黨關(guān)閉了政府。特朗普還說(shuō)，他會(huì)在政府關(guān)門(mén)期間做一些不可逆轉(zhuǎn)的事情，比如大規(guī)模裁員、削減項(xiàng)目等。

美國(guó)聯(lián)邦政府資金于當(dāng)?shù)貢r(shí)間9月30日午夜耗盡。此前，國(guó)會(huì)眾議院曾以微弱優(yōu)勢(shì)通過(guò)由共和黨起草的臨時(shí)撥款法案，試圖讓聯(lián)邦政府運(yùn)轉(zhuǎn)資金維持至11月下旬，但隨后參議院未能通過(guò)這一法案，兩黨陷入僵局。民主黨人批評(píng)共和黨提出的臨時(shí)撥款法案忽視醫(yī)保優(yōu)先事項(xiàng)，共和黨人則表示該法案可為進(jìn)一步談判爭(zhēng)取時(shí)間。

美政府“關(guān)門(mén)”

影響幾何

美國(guó)聯(lián)邦政府因兩黨政治博弈而“關(guān)門(mén)”的情況并不少見(jiàn)，以至于各聯(lián)邦機(jī)構(gòu)都制定了一套如何應(yīng)對(duì)“停擺”的操作手冊(cè)。據(jù)媒體報(bào)道，在9月30日本財(cái)年即將結(jié)束之際，特朗普政府正迅速改寫(xiě)這些應(yīng)對(duì)方案，政府“關(guān)門(mén)”若再次發(fā)生，將比以往任何一次都更難預(yù)測(cè)，并可能引發(fā)更大混亂。

△CBS報(bào)道，政府“停擺”將給政府工作人員、社會(huì)安全、醫(yī)療保險(xiǎn)、交通運(yùn)輸?shù)壬鐣?huì)各方面帶來(lái)一系列影響。

政府停擺期間，每天可能約75萬(wàn)聯(lián)邦雇員“被迫無(wú)薪休假”，他們每天的薪酬總成本約為4億美元。多地博物館、國(guó)家公園和紀(jì)念碑等可能關(guān)閉或縮短開(kāi)放時(shí)間。美國(guó)務(wù)院領(lǐng)事館和移民局的部分窗口將放慢工作甚至關(guān)閉，護(hù)照、綠卡、簽證等證件辦理時(shí)間被拉長(zhǎng)。雖然社會(huì)保障金等強(qiáng)制性支出仍會(huì)發(fā)放，但相關(guān)人工服務(wù)將可能陷入停滯。對(duì)于低收入家庭，打擊會(huì)更快到來(lái)。數(shù)百萬(wàn)孕婦和兒童的食品券將受影響，住房援助和能源補(bǔ)貼也會(huì)因資金斷檔而延遲，聯(lián)邦政府對(duì)學(xué)前教育和學(xué)校午餐的支持可能被迫由地方政府墊付，州縣財(cái)政壓力驟增。交通、旅行、醫(yī)療、公共衛(wèi)生等都將受到影響。人手短缺不僅會(huì)導(dǎo)致航班延誤、排隊(duì)頻繁，并且新航線審批、飛行員培訓(xùn)和執(zhí)照發(fā)放也會(huì)停止；此外，疾控中心、食品藥品監(jiān)督管理局的日常統(tǒng)計(jì)更新、藥品審批速度等也會(huì)放慢，政府醫(yī)療保險(xiǎn)等機(jī)構(gòu)的電話客服、案件上訴等服務(wù)將難以獲取。將讓美國(guó)付出更廣泛的經(jīng)濟(jì)代價(jià)。分析普遍認(rèn)為，政府關(guān)門(mén)可能讓美國(guó)經(jīng)濟(jì)每周損失約70億美元，聯(lián)邦雇員薪資延遲發(fā)放會(huì)影響消費(fèi)支出，市場(chǎng)對(duì)政策不確定性的焦慮會(huì)加劇波動(dòng)。如果“停擺”久拖并與債務(wù)上限、財(cái)政赤字等議題交織，還可能導(dǎo)致美國(guó)政府借貸成本增加。

“關(guān)門(mén)”戲碼年年上演

今年卻格外危險(xiǎn)

政府“關(guān)門(mén)”幾乎成了華盛頓政治的一種年度戲碼，尤其隨著黨派極化加劇，國(guó)會(huì)通過(guò)年度預(yù)算的難度不斷增加，關(guān)門(mén)威脅也年年上演。

△美國(guó)公共廣播公司整理的1976年以來(lái)聯(lián)邦政府關(guān)門(mén)情況一覽表

上世紀(jì)70年代以來(lái)，美國(guó)聯(lián)邦政府因共和、民主兩黨政策分歧導(dǎo)致?lián)芸钪袛喽巴[”已有20多次。

上一次，也是最長(zhǎng)的一次“停擺”發(fā)生在特朗普首個(gè)總統(tǒng)任期內(nèi)。當(dāng)時(shí)大約四分之一的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)“關(guān)門(mén)”持續(xù)五周，殃及80多萬(wàn)名政府雇員，經(jīng)濟(jì)損失估計(jì)超過(guò)100億美元。

2013年美國(guó)前總統(tǒng)奧巴馬政府期間，一些保守派共和黨議員阻撓奧巴馬醫(yī)改法案實(shí)施，導(dǎo)致政府“停擺”16天。數(shù)十萬(wàn)聯(lián)邦政府雇員被迫停工在家，私營(yíng)部門(mén)申請(qǐng)政府貸款等公共服務(wù)也被迫延期。

在美國(guó)前總統(tǒng)克林頓執(zhí)政時(shí)期，聯(lián)邦政府兩度“停擺”，約28.4萬(wàn)名政府職員被強(qiáng)制休假。

老布什執(zhí)政期間，美國(guó)聯(lián)邦政府部分機(jī)構(gòu)也曾于1990年10月停止運(yùn)轉(zhuǎn)。當(dāng)時(shí)共和黨人老布什與國(guó)會(huì)民主黨人達(dá)成一致，提高稅率以削減政府赤字，但這一決定受到部分國(guó)會(huì)共和黨人反對(duì)，以至于新一財(cái)年預(yù)算法案未能獲得通過(guò)。

今年情形卻顯得更為危險(xiǎn)。由于政治互信已降到谷底，新一屆國(guó)會(huì)從年初起就在醫(yī)保、移民、對(duì)外援助等議題上尖銳對(duì)立，幾乎沒(méi)有任何提前協(xié)商常規(guī)撥款的動(dòng)力。白宮與國(guó)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)層的關(guān)系也比往年更為冷淡，幾次關(guān)鍵磋商都被突然取消，讓最后時(shí)刻的溝通渠道斷裂。

大結(jié)局“劇透”：

短期停擺+緊急臨時(shí)撥款解圍?

截至目前，兩黨雙方都在公開(kāi)聲明中拉高了底線與輿論陣地。

共和黨堅(jiān)定主張“干凈”的臨時(shí)撥款，也就是不捆綁醫(yī)保或更大政策條款的短期預(yù)算，強(qiáng)調(diào)這是讓撥款繼續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)、為談判贏得時(shí)間的最務(wù)實(shí)方案。共和黨參議員、多數(shù)黨領(lǐng)袖圖恩多次表示，只要民主黨“放寬”醫(yī)保附加條件，就還有機(jī)會(huì)避免停擺。

民主黨方面則咬定“健康保障不容交易”，拒絕沒(méi)有醫(yī)保補(bǔ)貼延續(xù)和撤銷(xiāo)相關(guān)臨時(shí)撥款，指責(zé)共和黨是在用預(yù)算流程“綁架”低收入群體。輿論戰(zhàn)中，民主黨用“家庭醫(yī)療安全”作為核心敘事，警告停擺后將有數(shù)百萬(wàn)家庭面臨保險(xiǎn)斷檔。

基于這些表態(tài)與歷史經(jīng)驗(yàn)，輿論認(rèn)為，接下來(lái)的形勢(shì)很可能是短期停擺加緊急臨時(shí)撥款解圍。因?yàn)樵诿褚馀c市場(chǎng)壓力升高后，雙方會(huì)達(dá)成一個(gè)純粹維持政府運(yùn)轉(zhuǎn)的臨時(shí)協(xié)議，共和黨可能象征性讓步，民主黨則會(huì)在爭(zhēng)取到有關(guān)承諾后，接受“先開(kāi)門(mén)后談條件”。

如果僵局超過(guò)兩周，則可能進(jìn)入拉鋸延遲階段，勢(shì)必造成經(jīng)濟(jì)損失迅速擴(kuò)散，承包商違約、航班混亂、科研中斷，這些都將制造新的政治痛點(diǎn)，逼迫中間派和白宮出面推動(dòng)妥協(xié)。

極端情況下，雖然概率較低，但也不排除長(zhǎng)期停擺與結(jié)構(gòu)調(diào)整，白宮趁機(jī)推動(dòng)裁員和機(jī)構(gòu)重組，但政治與市場(chǎng)代價(jià)極高。

綜合各方態(tài)勢(shì)，因長(zhǎng)期拖延的政治與經(jīng)濟(jì)代價(jià)太高，使得“幾天混亂后達(dá)成臨時(shí)過(guò)渡”成為最大可能。最終妥協(xié)將圍繞醫(yī)保補(bǔ)貼如何安放展開(kāi)：是先獨(dú)立處理，還是寫(xiě)進(jìn)后續(xù)談判日程，這將要看雙方的最終博弈。

（央視新聞）