題記：2025年3月，北大國發(fā)院智庫中心在中新經(jīng)緯上開設(shè)“北大國發(fā)院智庫系列專欄”。本文為北大國發(fā)院經(jīng)濟(jì)學(xué)副教授（長聘）邢劍煒為專欄撰寫的文章。

長久以來，經(jīng)濟(jì)學(xué)界更講求市場對資源的自然配置，并不偏好產(chǎn)業(yè)政策。不過，中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展證明，對于具有正向外部性或創(chuàng)新外部性的產(chǎn)業(yè)，實施產(chǎn)業(yè)政策是合理的。

理解產(chǎn)業(yè)政策及產(chǎn)業(yè)政策的主要形式

產(chǎn)業(yè)政策是指政府采取一系列政策組合和市場激勵措施，實現(xiàn)引導(dǎo)性的資源配置，幫助特定產(chǎn)業(yè)優(yōu)先發(fā)展，以實現(xiàn)國家對新經(jīng)濟(jì)和新產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)。產(chǎn)業(yè)政策不是單一的政策，而是一系列的政策，其目標(biāo)可能包括促進(jìn)創(chuàng)新、提高生產(chǎn)率、推動經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)就業(yè)增長，以及應(yīng)對氣候變化、國家安全等方面的挑戰(zhàn)。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，產(chǎn)業(yè)政策通常鼓勵具有正外部性的經(jīng)濟(jì)行為，糾正市場失靈，試圖實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和降本增效，甚至助力國家實現(xiàn)“彎道超車”的戰(zhàn)略目標(biāo)。但在過去很長一段時間，經(jīng)濟(jì)學(xué)界并不偏好產(chǎn)業(yè)政策，主要講求市場對資源的自然配置，認(rèn)為倘若資源過度集中在某一行業(yè)，可能會擠壓其他行業(yè)的發(fā)展。但近幾年，中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展被視為產(chǎn)業(yè)政策實施的成功案例，證明了對于具有正向外部性或創(chuàng)新外部性的產(chǎn)業(yè)，實施產(chǎn)業(yè)政策是合理的。

產(chǎn)業(yè)政策的實施有多種具體形式，常見的七種形式主要包括：

1.財政政策：生產(chǎn)或消費端補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠、通過政府直接采購進(jìn)行調(diào)節(jié)。

2.金融政策：涵蓋低息貸款、貸款擔(dān)保和風(fēng)險投資引導(dǎo)基金等形式。

3.人才政策：包括職業(yè)技能培訓(xùn)、高端人才所得稅減免及專業(yè)人才培養(yǎng)，鼓勵推動高校人才培養(yǎng)。

4.技術(shù)政策：重點加大科研投入、制定技術(shù)門檻，鼓勵產(chǎn)學(xué)研合作。

5.區(qū)域政策：建立產(chǎn)業(yè)園、經(jīng)濟(jì)特區(qū)等。

6.貿(mào)易政策：限制某些產(chǎn)品進(jìn)口，鼓勵特定行業(yè)出口。美國對中國新能源汽車的進(jìn)口限制即屬此類，反之，國家也可通過出口退稅等政策鼓勵特定行業(yè)。

7.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)：聚焦配套基礎(chǔ)建設(shè)布局。新能源汽車充電樁的布局和低空經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的通航機(jī)場均屬此范疇。

中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展成效

中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)目前被公認(rèn)為產(chǎn)業(yè)政策成功的典范。

過去十年間，新能源汽車產(chǎn)業(yè)的銷量呈現(xiàn)前穩(wěn)后快的增長態(tài)勢：2020年前保持穩(wěn)步增長，之后實現(xiàn)爆發(fā)式突破。從全球貿(mào)易角度看，中國汽車出口量持續(xù)攀升，其中電動汽車對出口的貢獻(xiàn)非常突出。目前中國已躍居為全球第一大汽車出口國。(如圖1、2所示)

圖1 國內(nèi)市場

圖2 進(jìn)口市場

中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)先優(yōu)勢不只體現(xiàn)在銷量層面。從產(chǎn)業(yè)參與者維度看，無論是車企數(shù)量還是產(chǎn)品品類，中國均居全球首位，遠(yuǎn)超美國、日韓和歐洲地區(qū)。

經(jīng)濟(jì)學(xué)中常用行業(yè)頭部的四家企業(yè)市場集中度(CR4)或者頭部十家企業(yè)市場集中度(CR10)刻畫產(chǎn)業(yè)的競爭程度。根據(jù)我們統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，2018-2020年間，新能源汽車的CR4從58%降至41%，顯示競爭加劇，近五年來該指標(biāo)回升至53%，因為有很多車企已經(jīng)在競爭中被逐漸淘汰；反觀燃油車市場集中度，CR4始終穩(wěn)定在65%-68%區(qū)間，相對穩(wěn)定。這說明，我國汽車行業(yè)正在經(jīng)歷技術(shù)切換。在這個過程中，老技術(shù)尚未完全退出，新技術(shù)已在強(qiáng)勢成長，行業(yè)技術(shù)邊界不斷被重塑。

圖3 新能源汽車價格

圖4 新能源汽車公開專利數(shù)量

中國新能源汽車的國際競爭力不僅體現(xiàn)在市場規(guī)模，更在于顯著的價格優(yōu)勢。經(jīng)過十余年發(fā)展，行業(yè)平均價格顯著下降，較美歐同類型產(chǎn)品已形成明顯價格差(如圖3)。這一價格優(yōu)勢為新興產(chǎn)業(yè)走向國際市場指明了方向：只有持續(xù)推動降本增效，才能在國際競爭中保持領(lǐng)先地位。

技術(shù)創(chuàng)新是中國新能源汽車的另一優(yōu)勢。近年來，中國新能源汽車行業(yè)公開專利數(shù)量猛增，與主要競爭國家已形成數(shù)量級差異，構(gòu)筑起明顯的領(lǐng)跑優(yōu)勢(如圖4)。

中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策的著力點

產(chǎn)業(yè)政策中，包括補(bǔ)貼政策在內(nèi)的財政政策尤為關(guān)鍵。新能源汽車行業(yè)實行的就是補(bǔ)貼政策。早期實行的是購置補(bǔ)貼，即根據(jù)車輛的續(xù)航里程來決定補(bǔ)貼額度。隨著時間的推移，補(bǔ)貼慢慢減少，通過漸進(jìn)式退坡機(jī)制實現(xiàn)市場篩選，最終大浪淘沙，留下成功者。這一補(bǔ)貼政策從2009年開始，分別在幾個試點城市展開，2016年全面鋪開，2022年底正式終止。

首先，補(bǔ)貼政策對新能源汽車銷量的影響顯著。我們的測算顯示：在補(bǔ)貼額度最高的2016至2018年，購置補(bǔ)貼貢獻(xiàn)了約49%的新能源汽車銷量。這一數(shù)字與其他國家的研究結(jié)果相近，如美國市場的補(bǔ)貼政策對其新能源汽車貢獻(xiàn)40%的銷量，挪威市場則達(dá)到了57%?？梢?，對綠色產(chǎn)品的補(bǔ)貼政策并不是孤立現(xiàn)象，在多個國家均表現(xiàn)突出。

除了直接的現(xiàn)金補(bǔ)貼，還有多種非現(xiàn)金激勵方式在推動新能源汽車的銷量，包括各地區(qū)的綠牌政策和限購豁免政策。新能源車銷量排名前20的城市中，許多都實施了這些政策。在實行汽車限購政策的地區(qū)，購買新能源汽車能享有豁免，從而更快地獲得車牌。顯然，在早期市場培育階段，車牌政策對新能源汽車的銷量起到重要推動作用。

其次，補(bǔ)貼政策對新能源汽車技術(shù)進(jìn)步也發(fā)揮著至關(guān)重要的引導(dǎo)作用。補(bǔ)貼政策以續(xù)航里程為依據(jù)，因此續(xù)航里程成為了衡量產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要指標(biāo)。從過去十幾年的數(shù)據(jù)來看，新推出車型的續(xù)航里程持續(xù)提升，體現(xiàn)出明顯的技術(shù)進(jìn)步。

高續(xù)航里程車型能享受更高補(bǔ)貼，車企也因此更多推出高續(xù)航里程車型。圖5展示的是2018年不同續(xù)航里程區(qū)間的車型數(shù)量，在補(bǔ)貼門檻值附近的區(qū)間，車型較為集中，這表明車企為了獲得更高補(bǔ)貼而不斷投入技術(shù)創(chuàng)新，增加續(xù)航里程。

圖5 補(bǔ)貼政策與技術(shù)提升

中國新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策的作用

從中國新能源汽車的發(fā)展來看，產(chǎn)業(yè)政策主要從以下幾方面帶動行業(yè)發(fā)展：

第一，加速行業(yè)更替。市場規(guī)模的迅速擴(kuò)大，實際上加速了行業(yè)的更替。在補(bǔ)貼額度高時，大量新產(chǎn)品和新車企涌入市場。隨著補(bǔ)貼逐漸退坡，市場進(jìn)入者減少，退出者增多。那些依賴補(bǔ)貼生存的車企逐漸退出。這一過程加速了行業(yè)的洗牌，以更快的速度留存了優(yōu)質(zhì)企業(yè)，帶動了上下游產(chǎn)業(yè)鏈，推動了技術(shù)進(jìn)步。

第二，實現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。數(shù)據(jù)顯示，在2015年到2022年這個時間段，新能源汽車銷量持續(xù)增長，與燃油汽車相比，其價格優(yōu)勢日益凸顯，相對價格也不斷下降。這證明產(chǎn)業(yè)政策帶來的產(chǎn)業(yè)化、規(guī)?；图夯芸焖俳档驮燔嚮蛉魏萎a(chǎn)品的成本。從行業(yè)的角度看，這是一種明顯的趨勢。

第三，“干中學(xué)”效應(yīng)。企業(yè)內(nèi)部存在“干中學(xué)”效應(yīng)，即新企業(yè)在生產(chǎn)初期可能不太了解如何生產(chǎn)新產(chǎn)品，但隨著產(chǎn)量的增加，試錯過程中積累的經(jīng)驗也會增多。這有助于企業(yè)更快地實現(xiàn)降本增效。我們通過數(shù)據(jù)分析發(fā)現(xiàn)，企業(yè)的累計銷量與對應(yīng)價格之間呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。換言之，生產(chǎn)量越多，經(jīng)驗積累越多，降本增效的速度也會更快。降本增效具有顯著的跨行業(yè)聯(lián)動效應(yīng)。以新能源汽車產(chǎn)業(yè)為例，其在生產(chǎn)實踐中積累的經(jīng)驗對上游的電池產(chǎn)業(yè)，可能產(chǎn)生向上溢出效應(yīng)。我們統(tǒng)計了新能源汽車?yán)塾嬩N量與電池成本的數(shù)據(jù)，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，新能源汽車銷量的增長確實能帶動電池這種上游產(chǎn)品成本的下降。這種“干中學(xué)”效應(yīng)不僅對企業(yè)自身形成正向促進(jìn)，更通過技術(shù)擴(kuò)散給行業(yè)整體帶來積極影響。產(chǎn)業(yè)政策的核心目標(biāo)正是要通過機(jī)制設(shè)計，將這種具有正外部性的創(chuàng)新效益內(nèi)化為企業(yè)的生產(chǎn)動能。

第四，帶動研發(fā)投入。除了生產(chǎn)層面，大規(guī)模車企在研發(fā)上的投入也比較高。若產(chǎn)業(yè)政策在新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期能進(jìn)一步擴(kuò)大企業(yè)規(guī)模，這些企業(yè)將更積極主動地投身研發(fā)，加速技術(shù)突破。

第五，加速人力資本積累。人力資本的積累在行業(yè)發(fā)展中至關(guān)重要。過去幾年，包括軟件開發(fā)、電機(jī)電控研發(fā)在內(nèi)的新能源汽車行業(yè)，其核心崗位的平均招聘月薪持續(xù)增長。由此表明新能源汽車行業(yè)對研發(fā)端人力資本的需求十分旺盛，人力資本的培育成為產(chǎn)業(yè)政策中不可或缺的一環(huán)。

文章來源：中新經(jīng)緯