導(dǎo)讀

8月29日下午，作為2025中國城市規(guī)劃年會重要活動之一的“時代需求與發(fā)展、國土、建設(shè)總體規(guī)劃創(chuàng)新”專題會議于沈陽成功舉行。中國城市規(guī)劃學(xué)會總體規(guī)劃專業(yè)委員會秘書長、中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院副總規(guī)劃師、教授級高工董珂作題為《規(guī)劃接下來該做什么》的主題報告。

本文字數(shù)：2829字

閱讀時間：9分鐘

董珂

中國城市規(guī)劃學(xué)會總體規(guī)劃專業(yè)委員會秘書長

中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院副總規(guī)劃師、教授級高工

01

當(dāng)前形勢

當(dāng)前，各級國土空間總體規(guī)劃已經(jīng)完成，“三區(qū)三線”已經(jīng)劃定，基于“規(guī)劃傳導(dǎo)”的用途管制邏輯已經(jīng)建立，詳細規(guī)劃的基本要求是“分區(qū)分類、分級分階段編制”。這就帶來一個問題，國土空間規(guī)劃編制審批體系基本完成后，規(guī)劃接下來還要做什么？

如果我們穩(wěn)慎審視當(dāng)前的宏觀形勢就會發(fā)現(xiàn)，在資源環(huán)境緊約束和人民需求結(jié)構(gòu)變化的背景下，傳統(tǒng)“土地財政”模式幾近終結(jié)、城市發(fā)展動力亟待激活，規(guī)劃作為城市黨委政府一項重要的公共政策工具，應(yīng)當(dāng)與時俱進地調(diào)整自己的理念、技術(shù)、政策，順應(yīng)新階段城市社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，“有為”才“有位”,“有位”必“有為”。

02

底層邏輯

在城市大規(guī)模增量擴張階段，強勁的市場動能和“土地財政”有力支撐了城市固定資產(chǎn)投資的快速增長，并形成“正向反饋”，推動了城市空間的不斷擴展和城市面貌的不斷提升。在這個階段，規(guī)劃毋須為動力“發(fā)愁”，其首要作用是“遏制市場動力的負外部性”，避免其對公共利益和長遠利益造成損害，其基礎(chǔ)工具是“土地用途和強度管制”。

步入城市存量提質(zhì)增效為主的階段，資源環(huán)境緊約束條件的客觀因素導(dǎo)致增量土地指標受限，人口總量達峰、城鎮(zhèn)化速度趨緩、城鎮(zhèn)人均居住建筑面積較高等主觀因素導(dǎo)致“有效需求不足”，以上兩方面因素使得“即使拿到地也拍不出去、即使拍出去也收不回本”的情況日益普遍，這標志著支撐中國城鎮(zhèn)高速發(fā)展的“土地財政”模式接近尾聲。進入新發(fā)展階段，城市黨委政府最擔(dān)心的是動力問題，需要更為積極主動的作為，以全局性、綜合性、戰(zhàn)略性判斷明確城市發(fā)展目標和道路，以決定性、引領(lǐng)性、示范性重大行動與工程釋放政策信息、撬動社會投資。而規(guī)劃也需要適應(yīng)這種轉(zhuǎn)變，提供與城市黨委政府積極主動作為相配套的編制管理工具，實現(xiàn)“有為”和“有位”。

這種新的編制管理工具將與既有用途管制工具形成互補關(guān)系：既有工具側(cè)重對負外部性的約束，主要回答“不能做什么、不能怎么做”；而新的工具則側(cè)重主動正向引導(dǎo)，主要回答“應(yīng)當(dāng)做什么、應(yīng)當(dāng)怎么做”。如果說以前的工具主要是繪制“底線圖”，把不能做的事情標示出來，發(fā)揮其“約束性”作用，讓政府和市場基于這張圖找自己的路；那么未來的工具更像是繪制“路線圖”，把建議做的事情劃示出來，發(fā)揮其“指引性”作用，為政府和市場提供更為積極主動的決策參考。

03

規(guī)劃作為

2025年中央城市工作會議提出建設(shè)“現(xiàn)代化人民城市”的目標，為落實中央精神，每個城市都要探索符合自身條件和特色的現(xiàn)代化新路子。規(guī)劃理應(yīng)在新發(fā)展階段發(fā)揮更為積極主動的作用，建議在既有的管制型規(guī)劃基礎(chǔ)上，補充完善專項規(guī)劃，通過戰(zhàn)略型規(guī)劃研究回答“應(yīng)當(dāng)做什么”的問題，通過實施型規(guī)劃方案回答“應(yīng)當(dāng)怎么做”的問題，并通過建立“目標→指標→行動→項目→要素→政策”的技術(shù)主線，實現(xiàn)從戰(zhàn)略型規(guī)劃到實施型規(guī)劃的“綱舉目張、承上啟下”。

1.戰(zhàn)略型規(guī)劃研究

重點研究影響城市發(fā)展的全局性、綜合性、戰(zhàn)略性問題，以建設(shè)創(chuàng)新、宜居、美麗、韌性、文明、智慧的現(xiàn)代化人民城市為總體目標， 通過“目標定位的再審視、方向路徑的再研判、關(guān)鍵地區(qū)的再識別”為城市黨委政府“辨方正位、體國經(jīng)野”。需要明確四個要點：

一是與城市資源環(huán)境底線等“慢變量”相比，城市的目標定位、方向路徑、關(guān)鍵地區(qū)等要素是“快變量”，并非制訂后就不可改變，而應(yīng)隨內(nèi)外部宏觀形勢的變化而及時調(diào)整，并從長遠到近期、從宏觀到微觀，影響近期重大行動與工程的生成。

二是“目標定位的再審視”并非自己想做什么就做什么，而是要落實國家要求、明確城市在國家全局中的戰(zhàn)略定位和責(zé)任使命，要滿足人民需求、回應(yīng)人民群眾急難愁盼問題和美好生活需要，要解決城市訴求、補齊影響城市競爭力、承載力和可持續(xù)發(fā)展的短板弱項。

三是“方向路徑的再研判”要從區(qū)域視角考慮，實現(xiàn)與其它城市的錯位分工、而非同質(zhì)競爭，要探索符合自身資源稟賦、文化底蘊、區(qū)位條件、經(jīng)濟基礎(chǔ)、發(fā)展階段的現(xiàn)代化道路，并推動要素配置、績效考核與特色化道路匹配。

四是“關(guān)鍵地區(qū)的再識別”不是由領(lǐng)導(dǎo)“拍腦袋”決策，而應(yīng)認識尊重順應(yīng)城市的經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)、社會人文、生態(tài)環(huán)境、空間布局規(guī)律，大力推動城市結(jié)構(gòu)優(yōu)化、動能轉(zhuǎn)換、品質(zhì)提升、綠色轉(zhuǎn)型、文脈賡續(xù)、治理增效，并與城市的目標定位、方向路徑相呼應(yīng)，識別需要更新提質(zhì)的重點片區(qū)、重點領(lǐng)域。

2.實施型規(guī)劃方案

重點籌措影響城市發(fā)展的決定性、引領(lǐng)性、示范性重大行動與工程，以“效益保障、要素保障、主體保障”為城市黨委政府“謀篇布局、筑巢引鳳”。所謂“效益保障”，就是在“高投資、高回報、短周期”的“土地財政”模式失靈的情況下，放眼投資、運營、維護的全生命周期，以兼顧經(jīng)濟、社會、環(huán)境的綜合效益為衡量標準，尋找可持續(xù)的盈利模式；所謂“要素保障”，就是要統(tǒng)籌各部門，確保立項、用地、建設(shè)、資金保障，推動要素市場化配置綜合改革，實現(xiàn)生產(chǎn)要素暢通流動、各類資源高效配置、市場潛力充分釋放；所謂“主體保障”，就是要明確誰實施，通過明確戰(zhàn)略導(dǎo)向、預(yù)判盈利模式、提供政策傾斜等激勵措施，推動市場、社會、市民等多方參與，明確投資主體、建設(shè)主體、運營主體。需要明確三個要點：

一是把握各類用戶需求。與初級階段的消費特征不同，中高級階段的消費將從注重數(shù)量的滿足轉(zhuǎn)向追求質(zhì)量的提升，從模仿型排浪式消費轉(zhuǎn)向個性化多樣化消費，因此，精準刻畫使用者的差異化需求是保障項目成功的關(guān)鍵。

二是營造各類消費場景。順應(yīng)城市消費從生存型向發(fā)展型、享受型的轉(zhuǎn)變趨勢，需要通過消費型場景營造實現(xiàn)價值。在硬環(huán)境層面，強化建筑與公共空間作為物質(zhì)載體的三重屬性：通過人性化設(shè)計提升舒適便利度，植入在地元素形成場所辨識度，運用空間敘事手法增強互動趣味度。在軟環(huán)境層面，需要通過文化活動激活社區(qū)氛圍，培育場景精神。重點關(guān)注：精心策劃節(jié)事活動形成參與式體驗，強化場所依戀催生情感共鳴，運用社區(qū)營造構(gòu)建社會資本。通過軟、硬環(huán)境的有機協(xié)同，既能滿足消費升級對具身性體驗的需求，又能通過場景增值形成可持續(xù)運營機制，最終實現(xiàn)“物理空間-社會關(guān)系-消費行為”的良性循環(huán)。

三是生成各類重大項目。按照與國家要求、人民需求、城市訴求的呼應(yīng)程度，以及項目的預(yù)期效益、帶動作用、示范意義等維度，建立項目遴選標準，精準生成具有綜合效益的重大項目庫，落實“一表（更新項目匯總表）、一圖（更新項目分布圖）、一單（更新項目實施進度清單）”，并與國土空間詳細規(guī)劃充分銜接。

04

總結(jié)

在我國社會主義現(xiàn)代化的百年偉業(yè)中，規(guī)劃之所以能在不同時期始終發(fā)揮重要作用，關(guān)鍵是實時把握不同時期的特征規(guī)律，調(diào)整自己的理念、技術(shù)、政策，實現(xiàn)“與時俱進、積極作為”。面向新發(fā)展階段，規(guī)劃要保持不變的初心和使命、保持求變的活力和動力，通過理念、技術(shù)、政策的不斷改革創(chuàng)新，繼續(xù)發(fā)揮規(guī)劃對社會經(jīng)濟發(fā)展的支撐作用，為建設(shè)現(xiàn)代化人民城市貢獻力量。

*本文根據(jù)現(xiàn)場報告整理，已經(jīng)專家審閱。

供稿單位：中國城市規(guī)劃學(xué)會總體規(guī)劃專業(yè)委員會

年會官網(wǎng)

官方信息，權(quán)威發(fā)布，請認準中國城市規(guī)劃年會官網(wǎng)：http://www.planning.cn/

年會官方小程序

把年會手冊裝進手機里，會議日程、調(diào)研路線、最新資訊......隨時都能查看！

年會專題

想知道2025中國城市規(guī)劃年會上都發(fā)生了什么？有哪些精彩報告？報告內(nèi)容具體是什么？年會專題地址：https://www.planning.org.cn/2025anpc/index.html

年會官網(wǎng)

年會小程序

年會專題

與此同時，歡迎關(guān)注中國城市規(guī)劃學(xué)會的微信公眾號、學(xué)習(xí)強國號、澎湃政務(wù)號、抖音、視頻號、新浪微博賬號~

其他年會相關(guān)信息，我們將及時通知！童鞋們、盆友們?nèi)绻惺裁磫栴}，可以在文末留言交流哦。

【免責(zé)聲明】本公眾號發(fā)布的內(nèi)容僅供學(xué)習(xí)交流使用，不以任何形式進行牟利。內(nèi)容版權(quán)歸原作者所有。如有侵犯您的權(quán)益，請及時與我們聯(lián)系，我們將于第一時間協(xié)商版權(quán)問題或刪除內(nèi)容。內(nèi)容為作者個人觀點，不代表本公眾號立場和對其真實性負責(zé)。

規(guī)劃年會｜專題會議十二：時代需求與發(fā)展、國土、建設(shè)總體規(guī)劃創(chuàng)新

點擊圖片閱讀全文

中央城市工作會議 |【行業(yè)之聲】精研善用，學(xué)會專家共探中國特色城市現(xiàn)代化新圖景

點擊圖片閱讀全文

專家解讀｜董珂：從經(jīng)濟體制改革看規(guī)劃內(nèi)容改革

點擊圖片閱讀全文