導讀

8月31日，2025中國城市規(guī)劃年會重要活動之一“項目謀劃與規(guī)劃實施創(chuàng)新”學術研討會在沈陽成功舉辦。在研討會上，中國城市規(guī)劃學會常務理事、學術工作委員會副主任委員、深圳市蕾奧規(guī)劃設計咨詢股份有限公司董事長兼首席規(guī)劃師王富海作題為《城市運營時代，規(guī)劃何去何從？》的報告。

本文字數(shù)：4128字

閱讀時間：13分鐘

王富海

學會常務理事、學術工作委員會副主任委員

深圳市蕾奧規(guī)劃設計咨詢股份有限公司董事長兼首席規(guī)劃師、教授級高工

此次研討會的題目是“項目謀劃與規(guī)劃實施創(chuàng)新”，這是非常重要的一件事。馬上到來的“十五五”將是中國城市轉(zhuǎn)型的關鍵時期，如果規(guī)劃行業(yè)和規(guī)劃師們能夠深入?yún)⑴c到國家的重大項目中，一定能起到重要的作用并取得較大的收獲，也能為規(guī)劃行業(yè)探索一條發(fā)展的新賽道。早在2004年，我們在深圳撰寫過一個國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃要形成“雙平臺”的報告，一個是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，一個是城市近期建設規(guī)劃，一個管投資，一個管空間，大家合在一起才能夠把項目做好，才能更好的助力經(jīng)濟增長和社會發(fā)展。

城市運營時代即將到來

2025年中央城市工作會議最重要的一個論斷，就是我國的城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的新階段，這是底層邏輯中最最關鍵的一句話。我們需要從時代發(fā)展的角度探討一下城市發(fā)展的底層邏輯，增量時期我們是平面的擴張、物質(zhì)的新建，在增量發(fā)展過程中建筑業(yè)的發(fā)展、土地財政以及房地產(chǎn)的發(fā)展，對于整個國家的發(fā)展起到了非常重大的作用，大投入、大產(chǎn)出和大貢獻。貢獻率到什么程度？在增量時期由于有土地財政作為重要的杠桿，以及房地產(chǎn)作為加速器，城市建設和國民經(jīng)濟社會發(fā)展形成了巨大的正相關發(fā)動機。這樣的時代背景讓規(guī)劃在里面起到了非常關鍵的作用，也才有了規(guī)劃師很大的作為和規(guī)劃行業(yè)的迅猛發(fā)展。在增量階段，城市的發(fā)展是物質(zhì)“增長機器”和經(jīng)濟發(fā)展動力，這個階段也可以被稱為建設時代。很顯然，建設時代基本過去了，所有與增量建設有關的行業(yè)現(xiàn)在都在大幅度下降，這是城市發(fā)展的客觀規(guī)律。到了存量階段我們能夠提出的手段之一是城市更新，并且更新的規(guī)模要遠遠大于新建的規(guī)模。城市更新如何帶動國民經(jīng)濟和社會發(fā)展？我們必須要認識到一個事情，就是在城市發(fā)展的底層邏輯里，增量階段一定是物質(zhì)建設為主，存量階段中央的提法相當正確，就是人民城市。以前我們的城市發(fā)展是以物質(zhì)的建設為動力，未來的發(fā)展是以服務人為動力，服務人不僅要建房子，更重要的是房子里的各種活動、城市里的各種活動，讓人民各種各樣的需求在城市里得到更好、更周到、更便宜、更精準的滿足，這才是未來發(fā)展新的動力。

從物質(zhì)時代走向非物質(zhì)時代，用一個詞叫“運營時代”，運營時代以物質(zhì)作為基礎，更要從物質(zhì)轉(zhuǎn)向非物質(zhì)。來看一張西方國家（以英國為代表）和中國城鎮(zhèn)化進程的對比圖，可以看到，西方國家的城鎮(zhèn)化從工業(yè)革命初期的17.5%經(jīng)歷了約110年才發(fā)展到60%，而中國從1978年的17.9%到2020年的61.4%用了僅40余年。西方國家從1870年到如今超過150多年的漫長歷史中，通過城市運營將城鎮(zhèn)化逐步從60%提高到80%，而我們才剛剛開始踏入這個嶄新的歷史階段。

西方國家和中國城鎮(zhèn)化進程的對比圖，圖中藍色曲線是西方國家城鎮(zhèn)化過程，黃色曲線是中國城鎮(zhèn)化過程

我們再以曼哈頓島為例看一下。距今250年前，由于工業(yè)發(fā)展和運輸?shù)男枰愿劭跒槠瘘c開始建設城市，并迅速成為重要的貿(mào)易港口城市；150年前曼哈頓開啟了大基建時代，成為了工業(yè)、物流中心；到100年前大規(guī)模的擴張建設基本結束，并開始逐步從港口工業(yè)城市轉(zhuǎn)型為金融商貿(mào)服務中心；到現(xiàn)今，曼哈頓的近百年歷史都在經(jīng)歷存量運營和創(chuàng)新發(fā)展，目前已經(jīng)成為了世界級的金融文化中心，并開始向全球的科技中心邁進。這就是在漫長的時間里城市運營的價值。

曼哈頓城市發(fā)展史

講到城市運營都會用到趙燕菁教授這張簡單易懂的城市化轉(zhuǎn)型“兩階段”模型。在城市建設期，投資、建設一定是最主要的，這個階段的運營支出相對比較小，隨著城市化的進展二者逐步呈現(xiàn)出此消彼漲的變化。我國的城鎮(zhèn)化現(xiàn)在已經(jīng)過了交叉點，甚至已經(jīng)過了好一截，但是我們似乎還沒有充分意識到，依然在藍色曲線上拼命增加投資，卻還不知道紅色線上的運營收入從哪里來。

趙燕菁城市化轉(zhuǎn)型兩階段模型

城市運營的“金字塔”理論架構

從增量階段到存量階段，從建設時代到運營時代，這是一次歷史性的轉(zhuǎn)變。改革開放是從計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，這場轉(zhuǎn)變伴隨著重大的改革、創(chuàng)新、松綁和重構，而從建設時代到運營時代的轉(zhuǎn)變，則有著反差小、共識難、周期長等特征。在城市運營時代，規(guī)劃行業(yè)、規(guī)劃師需要把工作重心逐步轉(zhuǎn)移到城市運營中，如果還堅持以建設為中心做規(guī)劃，行業(yè)就會越做越小。建設時代是搭臺，運營時代是唱戲，城市發(fā)展不只需要戲臺，更需要依托戲臺組織豐富多彩的演出活動，這才是城市發(fā)展的本意。

關于城市運營我們建立了一個非常簡單的“金字塔”理論架構，它由基座、要素和分層三個部分組成。

城市運營的“金字塔”理論架構

首先，整個“金字塔”架構的基座是城市這個巨系統(tǒng)，而城市運營則無處不在，城市能夠生存發(fā)展到處都有運營。從城市運營的細顆粒、小場景、多主體、新模式、廣需求的角度來看，在智慧城市的背景下，未來的城市運營會做出革命性的重新洗牌。如果守著舊有人工的模式去做事，一定會被智慧的方式打敗，這是市場和規(guī)劃重新整合的一次機會。

其次，城市運營必須有要素方面的運營，我們概括成兩類八要素。一類是基礎型要素，“人、地、財、產(chǎn)”，人是最重要的流動要素，地是城市運營的重要資產(chǎn)對象，財是城市正常運轉(zhuǎn)的底層邏輯，產(chǎn)是城市發(fā)展的基礎和財政稅收的來源。第二類是賦能型要素，“政、文、技、數(shù)”，賦能型要素因城而異，每個城市要因地制宜、因城施策。比如說“政”這個要素就是首都北京最大的特色，“政”不僅是行政，還有政策，中國沒有哪個城市比深圳更享受中國改革開放的政策紅利。文化、技術、數(shù)字都是未來城市發(fā)展特色要追求的方向。

最后，城市運營要分層。省、中央作為頂層級在政策制定、資源調(diào)配、管理方式等方面深刻影響到城市的發(fā)展，從建設時代到運營時代，頂層級需要在行政架構、財稅體制、規(guī)劃機制、重大決策、協(xié)同行動等方面做出改革與調(diào)整。之后是市級層，市級的重點是抓大放小，統(tǒng)籌引領，在增量建設時代生產(chǎn)要素、資源要素是要統(tǒng)籌在市級，到存量運營時代，主體在逐步下移。接下來是區(qū)級和在實際操作中分量越來越重的街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，城市運營是具體而微的，越高層次越無法管理到具體實在的地方。在這個框架下，眾多城市運營任務都下沉到了基層，迫切需要專業(yè)人員的參與，能夠承擔城市運營的責任規(guī)劃師應運而生，既要做到改善環(huán)境，也要協(xié)助社區(qū)做好城市運營。

城市運營的分層模型

規(guī)劃在城市運營時代的新征程

自改革開放以來，我國城市的增量建設帶動了整個國民經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展，城市建設是我國城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的重要引擎，土地財政是這一階段重要的制度創(chuàng)新。在增量建設時代，依托土地開發(fā)、市政建設、房屋建設、土地收益，帶動了規(guī)劃設計、建設業(yè)務、地產(chǎn)服務以及地政業(yè)務等行業(yè)的發(fā)展，建設業(yè)務特別是房地產(chǎn)成為了支柱產(chǎn)業(yè)。

增量建設時代的城市發(fā)展框架

在即將到來的存量運營時代，城市發(fā)展需要做到要素增效、運營增效、更新提質(zhì)和開源節(jié)流。

存量運營時代城市發(fā)展的結構框架

首先需要實現(xiàn)“人、地、財、產(chǎn)、政、文、技、數(shù)”這些要素的增效。我們舉一個土地要素的例子，前幾年做了天津濱海新區(qū)2049空間結構的專題，當時對濱海新區(qū)做了不同場景的模擬，人口高方案800萬、中方案600萬、低方案400萬，不同的人口方案有不同的用地需求，放到整個濱海的空間架構上，如果用地結構做不好，整體的效率效益就會非常低。因此做了三種模擬之后，最后選擇“最大公約數(shù)”——不同情景里都要做的事情才是我們現(xiàn)在該干的活，這就是地這個角度的有效收縮和提質(zhì)增效。

其次要在點、線、面、流等不同維度實現(xiàn)運營增效。運營有項目運營，如產(chǎn)業(yè)園區(qū)、商文旅區(qū)、樓宇、場所等；有要素運營，如交通、基礎設施、公共設施等；有條塊運營，包括市/區(qū)/街道、功能區(qū)、特定區(qū)域；還有平臺運營，包括線上、線下平臺以及特定內(nèi)容和產(chǎn)業(yè)生態(tài)的平臺。

在存量運營時代，更新提質(zhì)要以運營為前提，決不能再以建設投資來拉動。根據(jù)城市化轉(zhuǎn)型“兩階段”模型，在城市化1.0后期和2.0時期建設投入的邊際效益已經(jīng)在下降了，甚至可能出現(xiàn)零或者負的狀態(tài)，如果無法保證足夠的運營收益，債務就會越來越多。

最后，就是要開源節(jié)流渡過轉(zhuǎn)型的困難期，要求我們要收好建設期的尾，著手進入到新的城市運營時代。所謂的更新提質(zhì)、開源節(jié)流，形象的說，如果增量建設時代是象棋，存量運營時代就是圍棋，兩個時代的規(guī)則是完全不一樣的，現(xiàn)在到了規(guī)劃行業(yè)需要重新改革甚至革命的階段。

在存量運營時代，規(guī)劃行業(yè)和規(guī)劃師們可以致力于發(fā)展運營式新質(zhì)生產(chǎn)力，城市運營是一個巨大的產(chǎn)業(yè)集群。在城市建設時期，與建設相關的產(chǎn)業(yè)集群非常龐大，據(jù)不完全統(tǒng)計大概占中國經(jīng)濟發(fā)展總量的三分之一，現(xiàn)在這部分突然衰退了。什么行業(yè)可以替代呢？有說低空經(jīng)濟的，有說銀發(fā)經(jīng)濟的，其實從哪里跌倒就從哪里爬起來，是城市的事應該由城市解決。過去是城市建設產(chǎn)業(yè)集群，未來是城市運營產(chǎn)業(yè)集群，而且城市運營是一個更長遠、更可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)，這樣一個大的產(chǎn)業(yè)集群完全是規(guī)劃行業(yè)未來的新征程。

在城市存量運營時代，需要穩(wěn)定的現(xiàn)金流。為什么著重強調(diào)穩(wěn)定？因為在增量建設時期的土地財政是不穩(wěn)定的，尤其是在過去這十幾年，我們收土地的收益到了最高點，而且不光是直接收土地的使用費，土地的價值作為一種信用所展開的土地金融的總量比賣地的總量還要大。土地財政的不可持續(xù)和對未來的透支是我們今天面臨如此困境的本質(zhì)原因，接下來需要建立更加長久、穩(wěn)定的現(xiàn)金流，這個過程需要金融手段的創(chuàng)新。

存量運營時代規(guī)劃行業(yè)、規(guī)劃師的新業(yè)務方向

在存量運營時代，規(guī)劃行業(yè)、規(guī)劃師可以在評估咨詢、規(guī)劃策劃、綜合業(yè)務和運營服務等方面開拓新的業(yè)務渠道。評估咨詢包括城市運營政策研究、城市運營咨詢、城市運營評估、城市體檢等。規(guī)劃策劃在運營時代可以承擔城市運營規(guī)劃、專項專題運營規(guī)劃、運營導向的城市設計、運營項目策劃等。綜合業(yè)務則涵蓋招商引資、一體化咨詢、運營項目開發(fā)、運營導向的城市更新等。運營服務包括城市運營的總規(guī)劃師服務，還有像運營信息的平臺、國企存量資產(chǎn)的運營服務、公共資產(chǎn)運營服務等，以我們承接的深圳坪山區(qū)的運營規(guī)劃師為例，我們認為坪山應以青年友好作為最重要的競爭力，并針對青年友好城市建設提了100余條可以馬上執(zhí)行的方案措施，這就是城市運營服務。

城市運營時代的到來是歷史發(fā)展的必然階段，它將是規(guī)劃行業(yè)的新征程、規(guī)劃師的新起點。在這個嶄新的賽道上，規(guī)劃行業(yè)有一片新的天地，規(guī)劃師能夠為城市發(fā)展貢獻自己的力量。

*本文根據(jù)現(xiàn)場報告整理，已經(jīng)專家審閱。

供稿單位：北京市城市規(guī)劃設計研究院

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