新一輪上海大都市圈的規(guī)劃建設(shè)再度引發(fā)關(guān)注。

10月9日，推動長三角都市圈同城化發(fā)展研討會在上海舉行。會議披露，《建立健全都市圈同城化發(fā)展體制機制提升長三角城市群一體化發(fā)展水平行動方案》（以下簡稱《行動方案》）已于近期正式印發(fā)。在這次會議上，上海大都市圈的討論成為焦點之一。

上海大都市圈，是中國首個跨省域都市圈國土空間規(guī)劃。2024年官方釋出的消息顯示，上海大都市圈正在進一步擴容，走向“1+13”的升級版。所謂“1+13”，即以上海為圓心、90分鐘交通距離為半徑，覆蓋蘇州、無錫、常州、南通、鹽城、泰州、杭州、寧波、嘉興、湖州、紹興、舟山和宣城。

上海大都市圈范圍內(nèi)14座城市。澎湃新聞資料圖

這是一個超大尺度都市圈，面積達11.4萬平方公里，聚集著1.1億人口，空間規(guī)模、人口規(guī)模、經(jīng)濟規(guī)模都十分龐大。它在國家陸域中約占1.2%，同時承載了全國約7.7%的人口和約14.5%的經(jīng)濟產(chǎn)出，是中國乃至世界上最重要的經(jīng)濟發(fā)展地區(qū)之一。

目前，這一規(guī)劃雖然尚未正式落地，但已備受矚目。10月9日，參與調(diào)研和編制上海大都市圈國土空間總體規(guī)劃的同濟大學(xué)教授、上海同濟城市規(guī)劃設(shè)計研究院院長張尚武對澎湃新聞記者透露，“（新一輪上海大都市圈國土空間總體規(guī)劃）正在編制，最后要等國家層面批復(fù)”。

從空間布局到功能定位，從產(chǎn)業(yè)協(xié)同到目標(biāo)任務(wù)，上海大都市圈的規(guī)劃建設(shè)脈絡(luò)已日漸明晰。這次由長三角區(qū)域合作辦公室會同滬蘇浙皖三省一市發(fā)展改革委共同編制的《行動方案》進一步明確，面向2035年，長三角加快現(xiàn)代化都市圈建設(shè)將是“十五五”發(fā)展的重中之重。

“超級都市圈”

從官方文件看，上海大都市圈發(fā)展格局演進至“1+13”的超級都市圈，經(jīng)歷了多個時期。

“上海大都市圈”這一概念，最早出現(xiàn)在2016年公布的《上海市城市總體規(guī)劃（2016-2040）（草案）》中，文件顯示，“未來將構(gòu)建上海與蘇州、無錫、南通、寧波、嘉興、舟山等地區(qū)協(xié)同發(fā)展的上海大都市圈，形成90分鐘交通出行圈，突出同城效應(yīng)。”

2017年12月國務(wù)院批復(fù)了《上海市城市總體規(guī)劃(2017-2035年)》，雖然沒有給出上海大都市圈的具體范圍，但批復(fù)中明確要求，“充分發(fā)揮上海中心城市作用，加強與周邊城市的分工協(xié)作，構(gòu)建上海大都市圈”。

位于上海大都市圈的浙江舟山港?！罢憬８邸眻D

2019年5月，黨中央、國務(wù)院印發(fā)《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》，進一步強調(diào)“推動上海與近滬區(qū)域及蘇錫常都市圈聯(lián)動發(fā)展，構(gòu)建上海大都市圈”的要求。同年自然資源部辦公廳印發(fā)文件，明確支持滬蘇浙三地共同開展上海大都市圈規(guī)劃編制工作。

到了2022年，上海市政府、江蘇省政府、浙江省政府聯(lián)合印發(fā)《上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃》。這也成為全國首個由省級地方政府、有關(guān)省轄市政府聯(lián)合編制的跨區(qū)域、協(xié)商性的國土空間規(guī)劃。

“2022版”規(guī)劃中，上海大都市圈的范圍確定為上海市以及周邊蘇州市、無錫市、常州市、南通市、嘉興市、湖州市、寧波市、舟山市在內(nèi)的“1+8”城市市域行政范圍，總面積約5.6萬平方公里，2020年常住人口約7742萬人，分別約占長三角的15%和34%。相比“2016版”規(guī)劃草案，此次規(guī)劃新增了常州和湖州2個成員。

但很快，2024年上海大都市圈傳出再度擴容的消息，從“1+8”升級至“1+13”。

長三角地區(qū)六大都市圈。上觀新聞圖

解放日報2024年6月報道，長三角14座城市“正在謀劃一件大事”，14座城市共同構(gòu)成的上海大都市圈正在形成，勾畫出“一張史無前例的、涵蓋11.4萬平方公里和1.1億人口的超大尺度跨省域空間發(fā)展藍圖”。

在“1+13”的上海大都市圈中，新納入了杭州、紹興、泰州、鹽城、宣城5座城市。整體來看，13城涉及江蘇、浙江各6座城市、安徽1座城市，這無疑是一項重磅規(guī)劃。

“最終是不是‘1+13’，要等國家層面批復(fù)才能確定?！睆埳形鋵ε炫刃侣動浾哒f，新一輪上海大都市圈國土空間總體規(guī)劃正在編制?；究梢源_定，它在空間形態(tài)上將涉及多個圈層，形成“中心城市-重要節(jié)點-戰(zhàn)略支點”等空間布局。

“三個圈層”

國家發(fā)展改革委曾指出，都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。

實際建設(shè)中，都市圈的意涵往往更多元。中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院副院長鄭德高舉例，都市圈內(nèi)的人員和要素流動，不僅有城市通勤需求，還有跨城商務(wù)需求，后者的出行頻次雖然沒有通勤高，但所需要的時間常常超過1小時。

2025年5月，滬蘇浙交界原點，長三角示范區(qū)的水鄉(xiāng)客廳·方廳水院竣工。澎湃新聞資料圖

鄭德高認為，上海大都市圈高鐵網(wǎng)絡(luò)建設(shè)已較完備，在這個范圍內(nèi)，絕大部分城市間高鐵在途時間可控制在1.5小時內(nèi)，少數(shù)在2小時內(nèi)。他提出，要進一步推進上海大都市圈多中心樞紐體系建設(shè)，未來要實現(xiàn)“到站即到目的地”，盡量減少途中的換乘。

張尚武表示，1小時通勤圈是一個既定范圍，而都市圈規(guī)劃背后還有戰(zhàn)略意圖，也涉及跨區(qū)域之間的協(xié)作。上海大都市圈的空間規(guī)劃，將形成三個圈層，即大都市區(qū)、聯(lián)動協(xié)同區(qū)和區(qū)域協(xié)作區(qū)。

大都市區(qū)處于緊鄰上海的核心區(qū)域，通過市域鐵路、城市快軌30分鐘可達上海主城區(qū)。在這個圈層里，都市圈的建設(shè)既要推動基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、推動公共服務(wù)共建共享，還要推動生態(tài)網(wǎng)絡(luò)聯(lián)保共治和空間開發(fā)協(xié)同共管。

2024年9月19日，滬蘇湖高鐵聯(lián)調(diào)聯(lián)試試驗列車駛過練塘站。李昶 攝

聯(lián)動協(xié)同區(qū)，通過城際鐵路60分鐘可達上海主城區(qū)，涉及環(huán)太湖、長江口、環(huán)杭州灣及海岸帶等地區(qū)。在這個范圍，上海大都市圈要突出區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈、人才鏈的集成集聚效應(yīng)，謀劃區(qū)域同城一體化的空間格局。

區(qū)域協(xié)作區(qū)則是高鐵90分鐘可達上海主城區(qū)的范圍，這個區(qū)域要建設(shè)上海大都市圈與長三角其他都市圈的空間協(xié)同，共同落實長三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略。

如果從地圖看，上海大都市圈的規(guī)劃將圍繞上海主城區(qū)和周邊區(qū)域形成“一城四翼”的空間格局，北翼為長江口和北部地區(qū)，西翼為環(huán)太湖地區(qū)，南翼為杭州灣地區(qū)，東翼為海岸和海洋空間。

“探索實踐”

縱觀國際先行都市圈的發(fā)展經(jīng)驗，打破行政壁壘，能夠使要素在更大空間范圍內(nèi)暢通流動，降低區(qū)域性交易成本，提升市場運行效率，促進創(chuàng)新鏈產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈深度融合，進而增進民生福祉，并帶來區(qū)域競爭力的整體提升。

從經(jīng)濟數(shù)據(jù)看，上海大都市圈無疑是全國綜合實力最強區(qū)域之一，產(chǎn)業(yè)鏈、創(chuàng)新鏈和供應(yīng)鏈相對完整，成員城市個個出類拔萃。但置于全球坐標(biāo)系中，與美國紐約都市圈、日本東京都市圈、英國大倫敦地區(qū)等頂級城市群同臺競爭，上海大都市圈還存在差距。

2024年12月20日，上海，市域機場線列車正在駛?cè)牒鐦?號航站樓站。澎湃新聞記者 朱偉輝 圖

根據(jù)上海市發(fā)展改革委相關(guān)調(diào)研，紐約都市圈人均GDP達11.5萬美元，東京都市圈人均GDP為6.11萬美元，上海大都市圈的人均GDP約3萬美元，只有紐約都市圈約26%。

“雖然長三角在都市圈建設(shè)上已經(jīng)開展了不少探索實踐，也有了一定基礎(chǔ)，但和國際對標(biāo)、與戰(zhàn)略目標(biāo)相比，還有很多工作要做。”上海市政府副秘書長、市發(fā)展改革委主任、長三角區(qū)域合作辦公室主任顧軍表示，長三角都市圈同城化發(fā)展將是一項久久為功的系統(tǒng)工程。

長三角區(qū)域合作辦公室常務(wù)副主任、上海市發(fā)展和改革委員會副主任、市發(fā)展改革研究院院長張忠偉說，面向2035，長三角加快現(xiàn)代化都市圈建設(shè)將是“十五五”發(fā)展的重中之重，要探索破解影響都市圈更多釋放紅利的制約因素，更好支撐長三角世界級城市群建設(shè)。

包括上海大都市圈在內(nèi)，現(xiàn)階段長三角都市圈有不少亟待解決的問題。比如，在機制框架上，還需更好發(fā)揮一體化發(fā)展機制作用，加強各城市間、各都市圈間合作聯(lián)動，不斷釋放同城效應(yīng)，真正實現(xiàn)運轉(zhuǎn)高效、協(xié)同治理。

再如，在規(guī)模體量上，還需進一步提升中心城市能級和輻射帶動作用，形成高質(zhì)量發(fā)展動力源；在空間形態(tài)上，也需要形成“中心城市-重要節(jié)點-戰(zhàn)略支點”的空間布局，加強關(guān)鍵節(jié)點、重要軸帶、功能網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，充分釋放都市圈空間組織效能。

“廊”“帶”建設(shè)

在張尚武看來，上海大都市圈發(fā)展格局演進至今，落實國家戰(zhàn)略、增強跨區(qū)域空間治理能力，已成為新發(fā)展階段的重要任務(wù)，上海大都市圈必須放在長三角一體化發(fā)展國家戰(zhàn)略和上海推進“五個中心”建設(shè)的框架中進行規(guī)劃。

新一輪上海大都市圈的規(guī)劃，不僅重視縮短城市間的時間與空間距離，更將推動功能上的同城化，實現(xiàn)交通互聯(lián)、產(chǎn)業(yè)協(xié)同、公共服務(wù)共享，并在更大區(qū)域尺度上統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)布局與科技創(chuàng)新體系，形成優(yōu)勢互補、聯(lián)動發(fā)展的格局。

2024年10月，位于上海青浦的華為練秋湖研發(fā)中心投入運營。上海青浦區(qū) 圖

對上海大都市圈而言，一個重要任務(wù)，是要在這一輪中國經(jīng)濟發(fā)展動能轉(zhuǎn)化中，推動科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新在區(qū)域內(nèi)實現(xiàn)深度融合。在長三角，通過沿滬寧產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新帶、G60科創(chuàng)走廊、寧杭生態(tài)經(jīng)濟帶、杭合創(chuàng)新帶等長三角“廊”“帶”建設(shè)，加強都市圈間合作互動，不斷釋放都市圈同城效應(yīng)和聯(lián)動效應(yīng)。

鄭德高認為，創(chuàng)新鏈一般在5公里范圍內(nèi)集聚，產(chǎn)業(yè)鏈在50公里范圍內(nèi)集聚，供應(yīng)鏈則在120公里范圍內(nèi)集聚，由此對應(yīng)城市創(chuàng)新片區(qū)(區(qū)域功能性節(jié)點)、都市圈以及城市群等不同的空間層次。

他進一步建議，“都市圈規(guī)劃關(guān)鍵要研究多中心體系，尋找交通樞紐和城市功能結(jié)合的區(qū)域功能性節(jié)點?！?在鄭德高看來，當(dāng)前一些問題和挑戰(zhàn)仍舊突出，比如有產(chǎn)業(yè)有城鎮(zhèn)，缺樞紐；有樞紐有產(chǎn)業(yè)，缺生活；有生活有樞紐，缺產(chǎn)業(yè)。

不僅包括上海大都市圈，都市圈規(guī)劃的底層邏輯是堅持人口、產(chǎn)業(yè)、城鎮(zhèn)、交通一體化規(guī)劃，解決區(qū)域資源配置，讓各城市融入都市圈一體化格局。同時，都市圈要推動構(gòu)建更有效率、更加公平的城市格局，形成區(qū)域功能與交通樞紐疊加、人群向往的關(guān)鍵性動力地區(qū)。

從目前的規(guī)劃考量看，新一輪上海大都市圈建設(shè)將在不同尺度上發(fā)揮功能，并與長三角都市圈和城市群發(fā)展相互協(xié)調(diào)，最終構(gòu)建為更具國際競爭力，生態(tài)環(huán)境更加美麗的現(xiàn)代化、國際化大都市圈。