劉鋒系中財(cái)綠金院首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、中國首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家論壇理事

在當(dāng)前全球氣候治理格局深刻變革下，減少溫室氣體排放、 推動綠色低碳轉(zhuǎn)型成為國際社會的普遍共識。中國也以 實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)彰顯了大國擔(dān)當(dāng)。碳市場作為市場化減排的 核心工具和減少溫室氣體排放的重大制度創(chuàng)新，正在我國生態(tài) 文明建設(shè)中發(fā)揮著越來越重要的作用。

中國碳市場的發(fā)展自地方試點(diǎn)到全國統(tǒng)一市場歷經(jīng)了十余 年探索，已成為覆蓋全國 60% 碳排放量的全球最大碳市場。碳市場的健康發(fā)展不僅依賴政策推動，更需要通過制度創(chuàng)新解決 市場運(yùn)行中的深層次矛盾。近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦 公廳發(fā)布了《關(guān)于推進(jìn)綠色低碳轉(zhuǎn)型加強(qiáng)全國碳市場建設(shè)的意 見》（以下簡稱《意見》），標(biāo)志著碳市場建設(shè)進(jìn)入全面深化 新階段。

中國碳市場建設(shè)的制度演進(jìn)與市場效能

我國碳市場建設(shè)經(jīng)歷了從地方試點(diǎn)到全國統(tǒng)一市場的發(fā)展 歷程，呈現(xiàn)了清晰的“試點(diǎn)探索—全國統(tǒng)一—全面深化”三階 段特征。

2011 年，國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于開展碳排放權(quán)交易試 點(diǎn)工作的通知》，批準(zhǔn)在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣 東和深圳“兩省五市”開展碳排放權(quán)交易試點(diǎn)。七省市試點(diǎn)形 成“雙軌制”制度框架，建立配額分配、MRV（監(jiān)測、報(bào)告與 核查）體系、市場交易等基礎(chǔ)制度。深圳試點(diǎn)創(chuàng)新引入拍賣分 配機(jī)制，上海試點(diǎn)開發(fā)碳金融衍生品，形成差異化制度創(chuàng)新樣本。 這一實(shí)踐為全國統(tǒng)一碳市場的建立積累了寶貴經(jīng)驗(yàn)。

2021 年 7 月 16 日，全國碳排放權(quán)交易市場正式啟動運(yùn)行， 首批納入了 2162 家發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放單位，覆蓋約 45 億噸二 氧化碳排放量，成為全球規(guī)模最大的碳市場。通過構(gòu)建“1+N” 政策體系，確立了以發(fā)電行業(yè)為基礎(chǔ)的統(tǒng)一市場規(guī)則，建立了 跨區(qū)域碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量控制體系，并利用區(qū)塊鏈技術(shù)實(shí)現(xiàn)了配 額分配的穿透式監(jiān)管。這一階段標(biāo)志著中國碳市場從局部試點(diǎn) 向系統(tǒng)集成的跨越。

經(jīng)過四年多的發(fā)展，中國碳市場已經(jīng)取得了令人矚目的成 就。截至2025年8月22 日，全國碳市場碳排放配額累計(jì)成交量達(dá)6.8億噸，總成交額突破474.1億元，價(jià)格“指揮棒”作用逐步顯現(xiàn)。2024年納入全國碳排放權(quán)交易市場的重點(diǎn)排放單位共計(jì)2096家，配額清繳完成率接近100%，市場運(yùn)行平穩(wěn)有序。2025年，全國碳市場完成首次擴(kuò)圍，將鋼鐵、水泥、鋁冶煉三個(gè)行業(yè)納入，探索總量控制與強(qiáng)度控制相結(jié)合的混合型配額分配機(jī)制。這些行業(yè)年碳排放量約25億噸二氧化碳當(dāng)量。擴(kuò)圍后，全國碳市場可管控全國60%以上的碳排放量，市場覆蓋面顯著擴(kuò)大，減排效應(yīng)進(jìn)一步凸顯。

從發(fā)展趨勢來看，我國碳市場正朝著更加市場化、更加成 熟的方向發(fā)展。一方面，交易品種日益豐富，從最初的配額現(xiàn) 貨交易，逐步擴(kuò)展到配額抵押、回購等衍生交易；另一方面， 參與者類型不斷多元化，從最初的重點(diǎn)排放單位，逐步引入投 資機(jī)構(gòu)等多元主體。

從市場效能來看，數(shù)據(jù)表明碳市場已初步發(fā)揮資源配置與 轉(zhuǎn)型驅(qū)動作用。首先，碳市場的價(jià)格發(fā)現(xiàn)功能逐步增強(qiáng)。基于高頻交易數(shù)據(jù)構(gòu)建的VAR模型顯示，碳價(jià)對電力價(jià)格彈性系數(shù)達(dá)0.32（p＜0.01），表明碳價(jià)已初步形成資源配置信號功能。2024年市場均價(jià)較2021年上漲78%，價(jià)格波動率下降43%，這一趨勢反映了市場參與者對碳價(jià)穩(wěn)定性的信心增強(qiáng)，配額價(jià)格更加真實(shí)反映減排成本，為企業(yè)低碳轉(zhuǎn)型提供了明確的價(jià)格信號。其次，碳市場在推動企業(yè)綠色轉(zhuǎn)型中的減排效應(yīng)開始顯現(xiàn)。通過運(yùn)用雙重差分法（DID）測算，納入碳市場的企業(yè)平均減排強(qiáng)度下降了18.7%，單位GDP碳排放下降了22.3%，顯著高于非試點(diǎn)企業(yè)。再次，金融創(chuàng)新注入新的市場活力。碳質(zhì)押、碳回購等新型金融工具的開發(fā)，初步形成了“現(xiàn)貨+衍生品+碳金融”的產(chǎn)品矩陣。2024年碳金融產(chǎn)品交易規(guī)模突破120億元，占市場總交易額的25%。這一創(chuàng)新為碳市場注入了新的流動性。最后，碳市場與其他環(huán)境權(quán)益市場的協(xié)同效應(yīng)開始顯現(xiàn)，與用能權(quán)、綠色電力等交易的市場聯(lián)動不斷加強(qiáng)，推動了減排政策的協(xié)同增效。

《意見》引領(lǐng)的政策創(chuàng)新與制度突破

《意見》首次從中央層面對全國碳市場建設(shè)進(jìn)行系統(tǒng)部署， 明確了中長期發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則和主要目標(biāo)，為碳市 場建設(shè)提供了根本遵循?！兑庖姟诽岢隽朔蛛A段的發(fā)展目標(biāo)： 到 2027 年，全國碳排放權(quán)交易市場基本覆蓋工業(yè)領(lǐng)域主要排放 行業(yè)；到 2030 年，基本建成以配額總量控制為基礎(chǔ)、免費(fèi)和有 償分配相結(jié)合的全國碳排放權(quán)交易市場。這一目標(biāo)設(shè)定既考慮 了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，又體現(xiàn)了前瞻性，為碳市場發(fā)展指明了方向。

從排放強(qiáng)度配額分配到總量控制的轉(zhuǎn)型路徑

目前，全國碳市場采用基于強(qiáng)度的配額分配方法，即根據(jù) 企業(yè)的實(shí)際產(chǎn)出和碳排放強(qiáng)度基準(zhǔn)值確定配額分配量。這種方法在市場建設(shè)初期有利于平衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展與減排的關(guān)系，但隨著 市場成熟，需要逐步向總量控制過渡。

通過構(gòu)建“2027—2030—2060”三級目標(biāo)體系，《意見》提出了“由強(qiáng)度控制轉(zhuǎn)向總量控制”的漸進(jìn)式轉(zhuǎn)型路徑。2027 年實(shí)現(xiàn)工業(yè)領(lǐng)域主要行業(yè)的全覆蓋，對排放穩(wěn)定行業(yè)優(yōu)先實(shí)施 總量控制。設(shè)計(jì)并配額儲備調(diào)節(jié)機(jī)制和拍賣比例動態(tài)調(diào)整規(guī)則， 如 2025 年鋼鐵行業(yè)試點(diǎn)拍賣比例提升至 30%。2030 年建成“免 費(fèi) + 有償”的混合分配體系。這一安排體現(xiàn)了循序漸進(jìn)的原則， 漸進(jìn)式釋放市場定價(jià)信號，平衡政策的可操作性與減排效率， 為實(shí)現(xiàn)碳中和奠定制度基礎(chǔ)。

構(gòu)建“強(qiáng)制 + 自愿”的雙軌市場體系

《意見》還專門對自愿減排交易市場建設(shè)作出部署，要求 聚焦碳達(dá)峰碳中和重點(diǎn)領(lǐng)域及綠色低碳零碳負(fù)碳關(guān)鍵技術(shù)，加 快構(gòu)建溫室氣體自愿減排項(xiàng)目方法學(xué)體系。通過建立“強(qiáng)制 + 自愿”雙軌市場體系，制定《溫室氣體自愿減排交易管理暫行 辦法》，推動 CCER（國家核證自愿減排量）項(xiàng)目方法學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化。

自愿減排市場與強(qiáng)制減排市場相互補(bǔ)充，增強(qiáng)了市場的靈 活性與包容性，可以動員更廣泛的社會力量參與減排行動，為 可再生能源、林業(yè)碳匯、甲烷減排、節(jié)能增效等項(xiàng)目建設(shè)提供 了新的動力，同時(shí)可為強(qiáng)制減排市場提供價(jià)格發(fā)現(xiàn)和風(fēng)險(xiǎn)管理 的工具。兩個(gè)市場的協(xié)同發(fā)展將進(jìn)一步完善碳市場體系，形成多層次減排網(wǎng)絡(luò)，提升整體減排效率。

深層挑戰(zhàn)與發(fā)展機(jī)遇：破局與創(chuàng)新的雙重邏輯

雖然我國碳市場建設(shè)取得了顯著進(jìn)展，但仍面臨諸多階段 性挑戰(zhàn)。與歐盟等成熟碳市場相比，中國碳市場存在明顯差距。 歐盟碳市場已運(yùn)行多年，推動覆蓋行業(yè)碳排放水平較 2005 年下 降約 47%，通過配額拍賣籌集了 1750 多億歐元用于綠色轉(zhuǎn)型。

結(jié)構(gòu)性挑戰(zhàn)亟待破解

相較而言，中國碳市場的配額分配方式仍以免費(fèi)分配為主， 行業(yè)覆蓋范圍還需擴(kuò)大，市場穩(wěn)定機(jī)制等方面仍有較大提升空 間。從國內(nèi)實(shí)踐來看，首先，配額分配行政干預(yù)過強(qiáng)，拍賣比

例不足 15%?？鐓^(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制缺失，存在“政策套利”風(fēng)險(xiǎn)。 這些問題制約了市場的公平性與透明度。其次，市場層面的金 融工具單一，缺乏碳期貨等風(fēng)險(xiǎn)管理產(chǎn)品；投資者結(jié)構(gòu)失衡， 機(jī)構(gòu)投資者占比不足 30%，這一現(xiàn)狀導(dǎo)致市場抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱。 再次，技術(shù)層面的碳核算標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，第三方核查機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn) 證體系不健全，區(qū)塊鏈等數(shù)字技術(shù)應(yīng)用深度不足，使技術(shù)瓶頸 成為市場發(fā)展的掣肘；最后，碳市場交易產(chǎn)品和參與者類型有 限、價(jià)格波動較大等現(xiàn)象仍然存在。部分企業(yè)面臨數(shù)據(jù)質(zhì)量管 理意識薄弱、核算方法不統(tǒng)一、數(shù)據(jù)存證不及時(shí)等問題。

強(qiáng)化市場監(jiān)管和監(jiān)管協(xié)同的關(guān)鍵命題

碳市場作為一個(gè)新興市場，其市場監(jiān)管面臨特殊挑戰(zhàn)。 碳金融活動的監(jiān)管應(yīng)當(dāng)以碳排放權(quán)交易的市場特性為基礎(chǔ)， 圍繞其金融屬性展開全方位監(jiān)管。首先，需要強(qiáng)化配額管理制 度監(jiān)管，建立公開、透明的配額分配與調(diào)整機(jī)制，對配額的初 始分配、有償拍賣、儲備調(diào)配等環(huán)節(jié)實(shí)施全程監(jiān)督，確保配額 分配公平合理。其次，要加強(qiáng)交易行為監(jiān)管，建立碳市場交易 監(jiān)測系統(tǒng)，對交易價(jià)格、成交量、資金流向等進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控， 防范市場操縱等違法行為。同時(shí)要嚴(yán)格資金流向監(jiān)管，要求金 融機(jī)構(gòu)建立碳金融業(yè)務(wù)專用賬戶，進(jìn)行穿透式管理，確保融資 資金真正流向綠色低碳領(lǐng)域。最后， 還需完善信息披露監(jiān)管， 充分利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈和人工智能技術(shù)，建立健全信息披 露制度，強(qiáng)化對第三方原始數(shù)據(jù)提供、核查、評價(jià)和審計(jì)等 機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。

在推進(jìn)碳市場監(jiān)管過程中，需要注重多方面關(guān)系的統(tǒng)籌協(xié) 調(diào)。首先，要注重統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境部門、金融監(jiān)管部 門和經(jīng)濟(jì)發(fā)展主管部門等的協(xié)調(diào)配合，形成監(jiān)管合力，避免監(jiān) 管真空。其次，要把握監(jiān)管力度，根據(jù)市場發(fā)展階段動態(tài)調(diào)整 監(jiān)管政策，實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)防控與市場發(fā)展的平衡。最后，要防范政 策套利，密切關(guān)注各類政策調(diào)整可能帶來的套利機(jī)會，及時(shí)完 善監(jiān)管規(guī)則。同時(shí)，要重視技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)對區(qū)塊鏈、人工智能等技術(shù)應(yīng)用的監(jiān)管，確保系統(tǒng)安全穩(wěn)定運(yùn)行。

盡管面臨挑戰(zhàn)，但我國碳市場發(fā)展也面臨重大機(jī)遇?！兑庖姟?提出的著力提升碳市場活力，建立碳質(zhì)押、碳回購等政策制度， 或?qū)⑻嵘攸c(diǎn)排放單位節(jié)能減碳的積極性和主動性。這將為碳 金融創(chuàng)新提供廣闊空間，從而進(jìn)一步開發(fā)出更多適合市場需求 的碳金融產(chǎn)品和服務(wù)。全國溫室氣體自愿減排交易市場作為我 國碳市場體系的重要組成部分和創(chuàng)新引擎，承擔(dān)著激發(fā)社會主 體減排潛力、探索環(huán)境權(quán)益多元化交易模式的重要使命。隨著 方法學(xué)體系的完善和項(xiàng)目類型的豐富，自愿減排市場將為社會 資本參與減排行動提供了更多渠道。

深化制度創(chuàng)新，構(gòu)建新型碳市場生態(tài)系統(tǒng)

未來，推動碳市場監(jiān)管需要從多個(gè)維度著手，建立健全長

效機(jī)制。完善的市場制度應(yīng)充分體現(xiàn)公平公正公開原則，拒絕 利用所謂“特色”行使“特權(quán)”的行為，通過提升市場效率， 使碳價(jià)這個(gè)“指揮棒”真正成為引導(dǎo)資源流向的指南針，推動 資本更傾向于為低碳技術(shù)研發(fā)注資，技術(shù)資源從末端治理轉(zhuǎn)向 源頭防控，勞動力資源從傳統(tǒng)制造轉(zhuǎn)向綠色服務(wù)。

一要構(gòu)建“三位一體”數(shù)據(jù)治理體系，夯實(shí)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。建 立全國統(tǒng)一的碳排放核算標(biāo)準(zhǔn)體系，完善碳排放核算方法，推 動大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈等技術(shù)在數(shù)據(jù)采集中的應(yīng)用，建立數(shù)據(jù)質(zhì)量 追溯和問責(zé)機(jī)制。生態(tài)環(huán)境部需要持續(xù)加強(qiáng)碳排放數(shù)據(jù)質(zhì)量管 理，優(yōu)化核算核查方法，運(yùn)用大數(shù)據(jù)等信息化手段智能預(yù)警數(shù) 據(jù)質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)，完善第三方核查機(jī)構(gòu)分級管理制度，全面提升數(shù) 據(jù)質(zhì)量和管理效能。

二要完善制度框架，構(gòu)建多層次監(jiān)管體系。建議加快制定“碳 排放權(quán)交易管理?xiàng)l例”，明確監(jiān)管職責(zé)和標(biāo)準(zhǔn)，建立碳金融產(chǎn) 品登記、交易、結(jié)算等配套制度，提升碳市場立法的層級和權(quán) 威性，為市場運(yùn)行提供更加有力的法律保障。強(qiáng)化市場監(jiān)管， 防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，運(yùn)用數(shù)字監(jiān)管技術(shù)實(shí)現(xiàn)交易全鏈條追溯。

三要完善市場化交易機(jī)制，建立做市商制度，豐富交易工具， 推進(jìn)碳金融產(chǎn)品創(chuàng)新。建議在風(fēng)險(xiǎn)可控的前提下，穩(wěn)步推進(jìn)碳 金融產(chǎn)品創(chuàng)新，發(fā)展碳期貨、碳期權(quán)等衍生品工具，為市場提 供風(fēng)險(xiǎn)管理手段。同時(shí)，探索設(shè)計(jì)階梯式拍賣機(jī)制，開展碳資 產(chǎn)證券化、碳信托等業(yè)務(wù)，盤活企業(yè)碳資產(chǎn)，提升市場流動性。

四要深化國際合作，盡早啟動中歐碳市場互認(rèn)可行性研究， 參與國際碳市場聯(lián)結(jié)機(jī)制設(shè)計(jì)和國際碳市場監(jiān)管規(guī)則制定，建 立跨境碳金融產(chǎn)品交易平臺，提升中國在全球碳治理中的話語 權(quán)和影響力。

五要強(qiáng)化能力建設(shè)，加強(qiáng)監(jiān)管科技應(yīng)用，培育專業(yè)化的監(jiān) 管人才隊(duì)伍。監(jiān)管機(jī)構(gòu)需要不斷提升專業(yè)能力，適應(yīng)碳市場發(fā) 展的新要求，同時(shí)加強(qiáng)對市場參與者的培訓(xùn)和指導(dǎo)，提升全市 場的專業(yè)水平。金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極開發(fā)與碳掛鉤的金融產(chǎn)品， 如碳收益?zhèn)?、碳掛鉤貸款等，將融資成本與企業(yè)的碳排放表 現(xiàn)相掛鉤，激勵(lì)企業(yè)減少碳排放。探索推出面向個(gè)人投資者的 碳金融產(chǎn)品，拓寬社會公眾參與碳市場的渠道。

我國碳市場建設(shè)通過制度創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)了從局部試點(diǎn)到系統(tǒng)集 成的跨越，形成了具有中國特色的碳市場發(fā)展道路。隨著《意見》 的貫徹落實(shí)，我國碳市場將逐步覆蓋工業(yè)領(lǐng)域主要排放行業(yè)， 通過市場化程度提升、金融工具創(chuàng)新、國際規(guī)則對接等方面的 持續(xù)突破，建成更加有效、更有活力、更具國際影響力的碳市場， 為全球氣候治理貢獻(xiàn)中國智慧。 ■