魯政委、郭于瑋、何帆、章怡、宋彥辰、蔡琦晟（魯政委系興業(yè)銀行首席經濟學家、中國首席經濟學家論壇理事）

十五五

2025年10月20日至23日，中國共產黨第二十屆中央委員會第四次全體會議在北京舉行。全會聽取和討論了習近平受中央政治局委托所作的工作報告，審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》。

從“十五五”時期的形勢判斷來看，全會指出，我國發(fā)展處于戰(zhàn)略機遇和風險挑戰(zhàn)并存、不確定難預料因素增多的時期；我國經濟“四大優(yōu)勢”更加彰顯，要集中力量辦好自己的事，續(xù)寫經濟快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定兩大奇跡新篇章。與十九屆五中全會相比，面對外界挑戰(zhàn)更加樂觀，對于我國優(yōu)勢更加自信，對于發(fā)展目標更加堅定。

從2035目標來看，全會提出，到二〇三五年實現我國經濟實力、科技實力、國防實力、綜合國力和國際影響力大幅躍升。與十九屆五中全會相比，本次增加了國防實力與國際影響力的目標。

從“十五五”時期發(fā)展目標來看，相較于“十四五”時期，“十五五”時期經濟社會發(fā)展目標有以下重要變化：一是更加重視高質量發(fā)展。從經濟增速來看，若“十五五”時期，我國年均增長4.5%左右，2031-2035年，年均增長4.0%左右，便可以完成二〇三五年遠景目標中“人均國內生產總值達到中等發(fā)達國家水平”的目標。二是更加強調科技自立自強。三是進一步全面深化改革。四是更加強調人民至上。五是更加強調國家安全。

從年內的短期目標來看，全會強調“堅決實現全年經濟社會發(fā)展目標”。第三季度GDP增速低于全年增長目標，近期政策性金融工具加快落地、地方債發(fā)行動用結存限額，貨幣政策也可能“適時加力”，通過降息降準促進經濟增長、投放中長期流動性。

從重點工作來看，建設現代化產業(yè)體系位于各項任務首位。一是重申實體經濟與制造業(yè)的基礎性地位。會議提出“鞏固壯大實體經濟根基”、“堅持把發(fā)展經濟的著力點放在實體經濟上”。會議提出要“保持制造業(yè)合理比重”，結合國際經驗與我國人均GDP水平，“十五五”期間我國制造業(yè)占比或保持基本穩(wěn)定。二是明晰現代化產業(yè)體系的內涵，明確先進制造業(yè)是現代化產業(yè)體系的骨干，新增了“航天強國”的提法。

科技創(chuàng)新方面，會議強調“加快高水平科技自立自強，引領發(fā)展新質生產力”；“要加強原始創(chuàng)新和關鍵核心技術攻關”；“抓住新一輪科技革命和產業(yè)變革歷史機遇”，“搶占科技發(fā)展制高點”。

國內市場方面，更加重視需求側。全會指出“堅持擴大內需這個戰(zhàn)略基點”；從“以創(chuàng)新驅動、高質量供給引領和創(chuàng)造新需求”轉變?yōu)椤耙孕滦枨笠I新供給，以新供給創(chuàng)造新需求”，促進“供給和需求良性互動”，更加注重以國內需求拉動經濟增長。

對外開放方面，會議提出“擴大高水平對外開放，開創(chuàng)合作共贏新局面”。具體舉措上，會議提出“穩(wěn)步擴大制度型開放”、“以開放促改革”、“拓展國際循環(huán)”。

區(qū)域經濟方面，全會提出“優(yōu)化區(qū)域經濟布局，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展”。強調“優(yōu)化重大生產力布局，發(fā)揮重點區(qū)域增長極作用”；更為重視海洋開發(fā)利用和保護。

民生保障方面，全會提出“要促進高質量充分就業(yè)，完善收入分配制度”；“推動房地產高質量發(fā)展，加快建設健康中國，促進人口高質量發(fā)展”。

綠色轉型方面，全會指出，“加快經濟社會發(fā)展全面綠色轉型，建設美麗中國”，更加強調“協(xié)同推進降碳、減污、擴綠、增長”等多目標，要求“積極穩(wěn)妥推進和實現碳達峰”。

事件：

2025年10月20日至23日，中國共產黨第二十屆中央委員會第四次全體會議在北京舉行。全會聽取和討論了習近平受中央政治局委托所作的工作報告，審議通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》。10月23日，新華社受權發(fā)布中國共產黨第二十屆中央委員會第四次全體會議公報（以下簡稱“《公報》”）。

解讀：

一、形勢判斷：優(yōu)勢更加彰顯

“十五五”時期，戰(zhàn)略機遇和風險挑戰(zhàn)并存，且不確定性因素增多；我國經濟“四大優(yōu)勢”更加彰顯，續(xù)寫兩大奇跡新篇章。全會指出，“十五五”時期我國發(fā)展環(huán)境面臨深刻復雜變化，我國發(fā)展處于戰(zhàn)略機遇和風險挑戰(zhàn)并存、不確定難預料因素增多的時期。與之同時，全會指出，“我國經濟基礎穩(wěn)、優(yōu)勢多、韌性強、潛能大，長期向好的支撐條件和基本趨勢沒有變，中國特色社會主義制度優(yōu)勢、超大規(guī)模市場優(yōu)勢、完整產業(yè)體系優(yōu)勢、豐富人才資源優(yōu)勢更加彰顯”，要“集中力量辦好自己的事，續(xù)寫經濟快速發(fā)展和社會長期穩(wěn)定兩大奇跡新篇章”。對比十九屆五中全會公報的表述，二十屆四中全會延續(xù)了機遇和挑戰(zhàn)并存的整體判斷，在經歷“十四五”時期的風險挑戰(zhàn)之后，面對外界挑戰(zhàn)更加樂觀，對于我國優(yōu)勢更加自信，對于發(fā)展目標更加堅定。

二、發(fā)展目標：高質量發(fā)展取得顯著成效

全會指出，“十五五”時期經濟社會發(fā)展必須遵循的原則為“六個堅持”：堅持黨的全面領導，堅持人民至上，堅持高質量發(fā)展，堅持全面深化改革，堅持有效市場和有為政府相結合，堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全。相較于“十四五”時期的“五個堅持”，將十九屆五中全會提出的“堅持有效市場和有為政府相結合”，上升為必須遵循的主要原則；提出“堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全”。

全會提出了“十五五”時期經濟社會發(fā)展的主要目標：高質量發(fā)展取得顯著成效，科技自立自強水平大幅提高，進一步全面深化改革取得新突破，社會文明程度明顯提升，人民生活品質不斷提高，美麗中國建設取得新的重大進展，國家安全屏障更加鞏固。

重申二〇三五遠景目標：在此基礎上再奮斗五年，到二〇三五年實現我國經濟實力、科技實力、國防實力、綜合國力和國際影響力大幅躍升，人均國內生產總值達到中等發(fā)達國家水平，人民生活更加幸福美好，基本實現社會主義現代化。

相較于“十四五”時期，“十五五”時期經濟社會發(fā)展目標有以下重要變化：

一是更加重視高質量發(fā)展。二十屆四中全會要求“高質量發(fā)展取得顯著成效”，對比來看，十九屆五中全會則要求“經濟發(fā)展取得新成效，在質量效益明顯提升的基礎上實現經濟持續(xù)健康發(fā)展，增長潛力充分發(fā)揮”。對于經濟發(fā)展，二十屆四中全會進一步強化對經濟發(fā)展質量的要求。從經濟增速來看，若“十五五”時期，年均增長4.5%左右，2031-2035年，年均增長4.0%左右，便可以完成二〇三五年遠景目標中“人均國內生產總值達到中等發(fā)達國家水平”的目標。

二是更加強調科技自立自強。二十屆四中全會將“科技自立自強水平大幅提高”作為“十五五”時期第二大目標。十九屆五中全會僅將“創(chuàng)新能力顯著提升”作為衡量發(fā)展成效的一個維度。全會要求“抓住新一輪科技革命和產業(yè)變革歷史機遇”，“搶占科技發(fā)展制高點”。

三是進一步全面深化改革。二十屆四中全會要求“進一步全面深化改革取得新突破”。二十屆三中全會要求“到二〇二九年中華人民共和國成立八十周年時，完成本決定提出的改革任務”，因而，落實二十屆三中全會提出的改革任務，是“十五五”時期的重要工作內容。

四是更加強調人民至上。全會將“以人民為中心”進一步上升為“堅持人民至上”。在經濟社會發(fā)展的主要目標中，“人民生活品質不斷提高”，對應十九屆五中全會公報中“民生福祉達到新水平”，排序相對提前。

五是更加強調國家安全。二十屆四中全會將“國家安全屏障更加鞏固”作為“十五五”目標之一。要求“堅持統(tǒng)籌發(fā)展和安全”。

對于2035目標的表述也有變化：十九屆五中全會提出了到二〇三五年基本實現社會主義現代化遠景目標：我國經濟實力、科技實力、綜合國力將大幅躍升。而本次全會提出，到二〇三五年實現我國經濟實力、科技實力、國防實力、綜合國力和國際影響力

大幅躍升。相較之下，本次增加了國防實力與國際影響力的目標。

在年內工作安排方面，全會強調“堅決實現全年經濟社會發(fā)展目標”。宏觀政策方面，要求“宏觀政策要持續(xù)發(fā)力、適時加力，落實好企業(yè)幫扶政策，深入實施提振消費專項行動，兜牢基層‘三?！拙€，積極穩(wěn)妥化解地方政府債務風險”。第三季度GDP增速4.8%，低于全年增長目標，近期5000億元政策性金融工具加快落地，地方債動用5000億元結存限額用于項目投資和化解債務，貨幣政策也可能“適時加力”，通過降息降準促進經濟增長、投放中長期流動性。

三、產業(yè)體系：鞏固壯大實體經濟根基

“建設現代化產業(yè)體系，鞏固壯大實體經濟根基”位于各項任務首位。本次會議著重強調了產業(yè)發(fā)展的重要性?！爱a業(yè)”一詞在公報全文中出現10次之多，詞頻數量居于首位。會議重點提出“堅持把發(fā)展經濟的著力點放在實體經濟上”，表明實體經濟發(fā)展將是“十五五”規(guī)劃中的核心議題。實體經濟是保障大國經濟獨立自主的關鍵所在，在當前國際經濟政治格局日趨復雜的環(huán)境下，建設以實體經濟為支撐的現代化產業(yè)體系，將為我國在國際競爭中贏得主動提供堅實基礎。

會議強調要“保持制造業(yè)合理比重”。近年來，我國制造業(yè)占比逐步降低。根據國家統(tǒng)計局數據，2024年我國制造業(yè)占GDP比重為24.87%，較2021年下降了1.75個百分點。根據我們2024年8月發(fā)布的報告《因地制宜穩(wěn)定制造業(yè)占比》，國際貨幣基金組織預測，中國在2029年時人均GDP約為1.77萬美元。美國、德國、日本、韓國人均GDP為1.82萬、1.78萬、1.75萬、1.94萬美元時，當年上述各國制造業(yè)占比為18.5%、27.0%、28.6%、24.7%?？梢?，“十五五”時期我國的制造業(yè)比重或保持基本穩(wěn)定。

在不同類型產業(yè)發(fā)展方面，會議提出“要優(yōu)化提升傳統(tǒng)產業(yè)，培育壯大新興產業(yè)和未來產業(yè)，促進服務業(yè)優(yōu)質高效發(fā)展”，在強調發(fā)展新興產業(yè)和未來產業(yè)的同時，通過智能化、綠色化等手段令傳統(tǒng)產業(yè)轉型升級。在發(fā)展實體產業(yè)的同時，促進服務業(yè)優(yōu)質高效發(fā)展，實現制造業(yè)服務業(yè)深度融合，相互促進。

四、科技創(chuàng)新：高水平自立自強

科技創(chuàng)新方面，會議強調“加快高水平科技自立自強，引領發(fā)展新質生產力”。“十四五”期間，我國科技創(chuàng)新的投入和能力顯著增長。2024年我國共投入研究與試驗發(fā)展（R&D）經費支出36326.8億元，較2020年提高了48.9%；基礎研究經費支出2500.9億元，較2020年增長了70.5%。二十屆四中全會仍著重強調我國高科技創(chuàng)新能力的自立自強，強調要“要加強原始創(chuàng)新和關鍵核心技術攻關”，預計“十五五”期間我國科技創(chuàng)新投入仍將延續(xù)快速增長。

當前正處于以人工智能為代表的新一輪技術周期的創(chuàng)新啟動期，會議強調要“抓住新一輪科技革命和產業(yè)變革歷史機遇，統(tǒng)籌教育強國、科技強國、人才強國建設，提升國家創(chuàng)新體系整體效能”，充分發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢，提高科技創(chuàng)新的統(tǒng)籌能力和資源調配能力，推動我國在新一輪技術革命中贏得先機。

五、國內市場：堅持擴大內需

全會提出：“建設強大國內市場，加快構建新發(fā)展格局。堅持擴大內需這個戰(zhàn)略基點，堅持惠民生和促消費、投資于物和投資于人緊密結合，以新需求引領新供給，以新供給創(chuàng)造新需求，促進消費和投資、供給和需求良性互動，增強國內大循環(huán)內生動力和可靠性。要大力提振消費，擴大有效投資，堅決破除阻礙全國統(tǒng)一大市場建設卡點堵點。”

“十五五”期間需求和供給的關系將更加平衡。不同于十九屆五中全會指出“以創(chuàng)新驅動、高質量供給引領和創(chuàng)造新需求”，供給發(fā)揮著引領和創(chuàng)造需求的作用；二十屆四中全會則強調“以新需求引領新供給，以新供給創(chuàng)造新需求”，促進“供給和需求良性互動”，將需求擺到同等重要的位置，“十五五”期間或推出更多需求側政策。

本次《公報》更加重視國內市場的作用。不同于十九屆五中全會“暢通國內大循環(huán)，促進國內國際雙循環(huán)”表述，二十屆四中全會改為“增強國內大循環(huán)內生動力和可靠性……拓展國際循環(huán)”?？紤]到海外不確定性增強，促進國內需求對經濟增長的重要性上升，消費和投資在三駕馬車中的作用將進一步增強。另外，本次《公報》新增“堅決破除阻礙全國統(tǒng)一大市場建設卡點堵點”，表明“反內卷”仍是“十五五”期間的重要主線。

六、對外開放：拓展國際循環(huán)

對外開放方面，在當前全球化遭遇逆流的背景下，會議提出“擴大高水平對外開放，開創(chuàng)合作共贏新局面”。

在擴大高水平開放的舉措上，會議提出“穩(wěn)步擴大制度型開放”、“以開放促改革”、“拓展國際循環(huán)”。這表明在“十五五”期間，我國對對外開放將以制度性開放為重心，通過主動對接國際高標準經貿規(guī)則來促進國內制度改革，以進一步打造市場化、法治化、國際化一流營商環(huán)境。同時，我國也將在擴大制度開放的同時，積極爭取加入以CPTPP為代表的高水平國際經貿協(xié)定。在當前美國等發(fā)達經濟體濫施關稅政策、多邊國際經貿規(guī)則遭到破壞的背景下，我國堅持“維護多邊貿易體制”、“與世界各國共享機遇、共同發(fā)展”，將進一步強我國在全球貿易中的影響力，并在當前全球經貿規(guī)則重塑的過程中，增強我國在國際規(guī)則制定中話語權。

七、區(qū)域經濟：促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展

區(qū)域經濟方面，全會提出“優(yōu)化區(qū)域經濟布局，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展”。在具體表述上，與“十四五”規(guī)劃相比，區(qū)域協(xié)調、區(qū)域增長極、海洋保護的地位更加突出，體現出“十五五”時期在國家戰(zhàn)略與安全的統(tǒng)籌之下，強調發(fā)揮不同區(qū)域的競爭優(yōu)勢，形成互有分工、要素高效流動的全國統(tǒng)一大市場。

一是進一步落實區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略。此次會議公報將區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略放置于區(qū)域四大戰(zhàn)略之首（區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略、新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略），相比“十四五”規(guī)劃的排序上移一位，和2022年黨的二十大會議表述一致。區(qū)域協(xié)調并不意味著“均衡化”，而是強調“要增強區(qū)域發(fā)展協(xié)調性，促進區(qū)域聯動發(fā)展”。從2025年9月國務院批復的10個試點地區(qū)要素市場化配置綜合改革試點也可以看到，“十五五”時期的區(qū)域協(xié)調將更為重視“要素融合”，打破規(guī)模經濟的路徑依賴，通過推動土地、勞動力、資本、技術、數據、資源環(huán)境等要素跨區(qū)域、跨領域自由流動，提升市場配置效率，提高區(qū)域發(fā)展的韌性。

二是強調“優(yōu)化重大生產力布局，發(fā)揮重點區(qū)域增長極作用”。優(yōu)化重大生產力布局將是“十五五”時期統(tǒng)籌發(fā)展與安全的戰(zhàn)略需要，黨的二十大報告中就提出“優(yōu)化重大生產力布局，構建優(yōu)勢互補、高質量發(fā)展的區(qū)域經濟布局和國土空間體系”；2023年底中央經濟工作會議提出“優(yōu)化重大生產力布局，加強國家戰(zhàn)略腹地建設”?！笆逦濉睍r期將延續(xù)上述思路，按照國土空間規(guī)劃“三區(qū)三線”的管控要求，統(tǒng)籌謀劃產業(yè)集聚地建設，并充分發(fā)揮“經濟大省挑大梁”的作用，增強京津冀、粵港澳、長三角、成渝地區(qū)等重大區(qū)域戰(zhàn)略地區(qū)對周邊區(qū)域的輻射帶動作用。

三是更為重視海洋開發(fā)利用和保護。“十四五”規(guī)劃對海洋的表述為“發(fā)展海洋經濟，建設海洋強國”，2023年、2024年的中央經濟工作會議都曾強調“大力發(fā)展海洋經濟”。“十四五”期間我國海洋經濟量質齊升，2024年全國海洋生產總值首次突破10萬億元，比上年增長5.9%，占國內生產總值比重約為7.8%?！笆逦濉睍r期，是我國建設海洋強國的關鍵時期，將持續(xù)推動海洋經濟高質量發(fā)展，塑造協(xié)調有序的海洋空間開發(fā)保護格局。

八、民生保障：完善收入分配，投資于人

《公報》提出：“加大保障和改善民生力度，扎實推進全體人民共同富裕。堅持盡力而為、量力而行，加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，解決好人民群眾急難愁盼問題，暢通社會流動渠道，提高人民生活品質。要促進高質量充分就業(yè)，完善收入分配制度，辦好人民滿意的教育，健全社會保障體系，推動房地產高質量發(fā)展，加快建設健康中國，促進人口高質量發(fā)展，穩(wěn)步推進基本公共服務均等化?！?/p>

本次《公報》將民生領域任務的位次從第十提升至第九，同時更加強調民生領域的普惠性。在此前“扎實推進共同富?！钡谋硎鲋型怀觥叭w人民”這一主體，強調“加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設”，提出“穩(wěn)步推進基本公共服務均等化”，表明“十五五”在提升社會保障和公共服務覆蓋面的同時，將更加重視民生領域的公平性。

就業(yè)和收入領域，強調“完善收入分配制度”，亦表明政策關注收入總量增長的同時，也更加重視收入分配的結構。此外，《公報》還強調“加大欠薪整治力度”。

不同于十九屆五中全會，《公報》提及“推動房地產高質量發(fā)展”，指示房地產市場健康發(fā)展是關乎民生福祉的重要議題，表達了政策當局對于構建房地產發(fā)展新模式的持續(xù)關注。

九、綠色轉型：積極穩(wěn)妥推進和實現碳達峰

全會指出，“加快經濟社會發(fā)展全面綠色轉型，建設美麗中國”，更加強調多目標協(xié)同推進，要求積極穩(wěn)妥推進和實現碳達峰。“以碳達峰碳中和為牽引，協(xié)同推進降碳、減污、擴綠、增長”；“加快建設新型能源體系，積極穩(wěn)妥推進和實現碳達峰”。根據美麗中國的建設目標，到2027年，美麗中國建設成效顯；到2035年，美麗中國目標基本實現。同時，“十五五”時期，我國將使用“碳排放強度”替換“能耗強度”指標。