美國聯(lián)邦政府又“關(guān)門”了。

當?shù)貢r間9月30日，美國國會未能在最后期限前通過臨時撥款法案，聯(lián)邦政府資金于10月1日零時中斷，美國法律意義上的政府“停擺”正式生效。這意味著，除“提供必要服務(wù)的政府雇員”外，數(shù)十萬聯(lián)邦雇員將被迫無薪休假，部分公共服務(wù)暫?；蜓舆t，經(jīng)濟數(shù)據(jù)發(fā)布也受到影響。

美國聯(lián)邦政府的財年從每年10月1日開始，次年9月30日結(jié)束。要維持政府運轉(zhuǎn)，行政部門需提出預算，由美國國會眾議院和參議院進行討論、修改，并達成一致，再交由美國總統(tǒng)簽署，成為聯(lián)邦政府各項支出的依據(jù)。

若常規(guī)撥款無法通過，就需要按照上一財年的支出水平通過臨時撥款法案，以維系政府的臨時運轉(zhuǎn)。如果國會沒能就常規(guī)預算達成一致，也未能通過臨時撥款法案，美國聯(lián)邦政府就會失去運轉(zhuǎn)經(jīng)費，被迫“關(guān)門”。

此次美國政府“停擺”，仍然遵循這套“老劇本”。

今年上半年，美國國會圍繞常規(guī)撥款的多項條款爭論不休，立場分歧尖銳，始終難以達成一致。進入9月，眼看所剩時間不多，眾議院共和黨人提出一份臨時撥款法案，試圖以此支撐美國政府一個多月的運轉(zhuǎn)。然而，因該條款要削減部分醫(yī)療補助支出，遭到民主黨拒絕。民主黨在參議院則提出了另一份臨時撥款法案，要求加大醫(yī)保相關(guān)福利支出力度，又未能獲得共和黨支持。兩黨互不讓步，結(jié)果是聯(lián)邦政府再度陷入“停擺”。

“停擺”對美國社會的影響立竿見影。

最直接的是對聯(lián)邦雇員的沖擊。歷史上，美國政府已經(jīng)歷過20多次“停擺”。過去，政府雇員往往只被要求進行臨時休假，薪資延后發(fā)放。但是這一次，情況大為不同。據(jù)報道，白宮要求各聯(lián)邦機構(gòu)在“停擺”期間制定一份永久裁員名單。美國司法部的文件顯示，“停擺”進入第三周，已有來自美國財政部、商務(wù)部、國土安全部、教育部等機構(gòu)的超4000名員工收到裁員通知。此外，約75萬“非必要崗位”的聯(lián)邦雇員被迫無薪休假，數(shù)十萬“必要崗位”政府雇員無薪上班。

不少原本干活的人或被裁員，或被迫休假，政府功能自然大為受限。

普通民眾感受尤深：數(shù)百萬孕婦和兒童賴以生存的食品券發(fā)放受到影響；住房援助和能源補貼也因資金斷檔延遲發(fā)放；原本由聯(lián)邦政府負擔的部分學生午餐費用只能由地方政府墊付，導致州縣財政壓力驟增；疾控中心、食品藥品監(jiān)督管理局的日常統(tǒng)計更新、藥品審批速度等開始放慢；涉及聯(lián)邦機構(gòu)的民事訴訟審理大范圍延后；全國多地博物館、國家公園、紀念碑紛紛關(guān)閉或縮短開放時間；原本計劃進行的舊金山市濱河公園施工工程、紐約市給排水系統(tǒng)修建、馬薩諸塞州多座橋梁擴建等項目均受到影響，甚至面臨被取消的威脅。

資本市場同樣焦慮：由于美國勞工統(tǒng)計局暫停運作，就業(yè)、通脹等關(guān)鍵經(jīng)濟數(shù)據(jù)的發(fā)布推遲或斷檔。美聯(lián)儲失去了重要的政策依據(jù)，投資者對美國經(jīng)濟前景的判斷也少了很多參考，不安情緒開始蔓延。

目前，“停擺”引發(fā)的混亂已經(jīng)引起全美各界廣泛不滿。美國兩黨對此心知肚明，但卻無改正舉措，反而利用各種場合互相指責，大打“口水戰(zhàn)”。

事實上，如此荒唐的場景，并非美國政治的“原生設(shè)定”。其根源可以追溯到20世紀80年代初。在此之前，美國政府面對撥款中斷的做法完全不同。

早在1870年，美國就通過《反赤字法》，規(guī)定若國會未撥款或資金用盡，任何聯(lián)邦機構(gòu)不得繼續(xù)支出或簽訂合同。但長期以來，這一規(guī)定并未被嚴格執(zhí)行。盡管國會也常常拖延預算審議，但是行政部門則采取“先干活、后撥款”的做法——各機構(gòu)照常運作、發(fā)放薪酬，待預算通過后再補記賬。因此，在很多情況下，美國政府即便無錢可用，也不至于真正“關(guān)門”。

到20世紀70年代，美國財政赤字高企，國會對美國總統(tǒng)隨意調(diào)撥預算資金的行為不滿，于是通過了《國會預算與削減控制法》，以強化國會的預算主導權(quán)。1980年，美國司法部發(fā)表司法解釋，明確指出：在撥款中斷期間，繼續(xù)履行職能的政府官員會被認定為違反《反赤字法》，除非得到國會授權(quán)。1981年，美國司法部進一步發(fā)布補充意見，提出在資金耗盡的情況下，除非與生命安全或財產(chǎn)保護直接相關(guān)，所有政府職能必須停止，否則任何支出都構(gòu)成違法。自此，美國聯(lián)邦政府“停擺”正式被“制度化”。

如此規(guī)定，本意是防止財政失控，但是隨著美國政治極化、兩黨對立日益尖銳，預算審議與撥款投票逐漸成為黨派對抗的舞臺，兩黨拼命給彼此制造麻煩，頻繁出現(xiàn)“為否決而否決”的現(xiàn)象，導致“關(guān)門”鬧劇頻頻上演，成了美國一道“獨特的風景線”。

那么，在同為西方發(fā)達國家的英國、法國、德國，為什么很少聽說政府“關(guān)門”呢？這就不得不說各國之間的制度差異了。

美國政府預算撥款程序?qū)⒄\作與預算撥款剛性綁定，卻沒有設(shè)置有效的沖突解決機制；賦予國會和總統(tǒng)相互制衡的權(quán)力，卻沒有規(guī)定制衡失效時的補救措施。

相較之下，其他國家有各種各樣的補救措施。例如，在議會制國家，政府（內(nèi)閣）由議會多數(shù)黨或執(zhí)政聯(lián)盟產(chǎn)生，因此行政部門和立法部門存在緊密聯(lián)系，議會和政府在政策上高度一致，尤其是預算等重大決策。如果預算案沒通過，往往被視為“對政府的不信任投票”，可能導致政府下臺、重新大選。待產(chǎn)生新政府后，預算流程重新啟動，其間政府依舊運作。

還有一些國家，則由法律直接授權(quán)政府，可在議會分歧時通過“臨時預算”維持運作。例如，德國法律規(guī)定，財政必須連續(xù)運作，若預算未通過，政府可按上年預算支出。這類國家通過法律自動延續(xù)機制避免政府停擺，以保障政治分歧不會演變成“制度癱瘓”。

一場“停擺”，折射出美國政治運行的深層病灶。國會山的爭吵聲越來越大，普通民眾的日子也越來越難過。領(lǐng)不到補助的底層民眾、被延誤的基建項目，都在用自身糟糕的處境講述一個事實：當政治算計取代社會治理，“停擺”的不僅是美國的政府，更是民眾的信任。（本文來源：經(jīng)濟日報 作者：袁 勇）