作者|蔡逸舟

責(zé)編|薛應(yīng)軍

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9月12日，《中華人民共和國國家公園法》經(jīng)十四屆全國人大常委會第十七次會議審議通過，將于2026年1月1日起正式施行。這是我國首部關(guān)于國家公園的專門立法，其頒布實施標(biāo)志著以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)進(jìn)入法治化、規(guī)范化新階段。

法律實施既要治患于已然，更要防患于未然。具體而言，國家公園法的落地實施，園地協(xié)同綜合執(zhí)法是必不可少的實施機(jī)制。為了使國家公園“生態(tài)保護(hù)第一、統(tǒng)籌保護(hù)和發(fā)展”原則落到實處，要發(fā)揮好綜合執(zhí)法的作用，進(jìn)一步優(yōu)化園地協(xié)同機(jī)制，從而保障國家公園建設(shè)穩(wěn)步發(fā)展。

國家公園綜合執(zhí)法園地協(xié)同機(jī)制的關(guān)鍵在于合理分配職責(zé)，將國家公園建設(shè)、運行、發(fā)展的各個關(guān)鍵環(huán)節(jié)、各個要素方面的管理執(zhí)法職責(zé)落到實處。國家公園法第六條規(guī)定，國家建立統(tǒng)一規(guī)范高效的國家公園管理體制，并對國家公園主管部門、公園管理機(jī)構(gòu)、所在地地方人民政府等主體進(jìn)行了分工，明確要求建立健全相應(yīng)的機(jī)制，加強(qiáng)工作協(xié)同。這和“統(tǒng)籌保護(hù)與發(fā)展”的國家公園原則十分契合。因此，在國家公園建設(shè)、運行和發(fā)展工作中，應(yīng)注重園地協(xié)同機(jī)制的建立和維護(hù)，使綜合執(zhí)法工作更好服務(wù)于以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)。

國家公園與地方政府的目標(biāo)協(xié)同是綜合執(zhí)法有效運轉(zhuǎn)的前提，二者在生態(tài)保護(hù)與區(qū)域發(fā)展的價值取向上高度契合，且功能互補(bǔ)性顯著。當(dāng)前，公園管理局承擔(dān)生態(tài)保護(hù)、自然資源資產(chǎn)管理、綜合執(zhí)法等核心職責(zé)，通過整合自然保護(hù)地職責(zé)，實現(xiàn)“一個保護(hù)地一塊牌子、一個管理機(jī)構(gòu)”的統(tǒng)一保護(hù)目標(biāo)；而地方政府履行經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展協(xié)調(diào)、公共服務(wù)供給等職能，二者可形成“園抓保護(hù)執(zhí)法、地抓民生保障”的互補(bǔ)格局。這種協(xié)同正是園地目標(biāo)協(xié)同下形成的“保護(hù)+治理”互補(bǔ)機(jī)制，可為國家公園法落地所需的“生態(tài)保護(hù)與區(qū)域協(xié)同”目標(biāo)提供實踐路徑。

國家公園法落地的核心目標(biāo)是實現(xiàn)“生態(tài)保護(hù)第一”與“全民公益性”，而園地協(xié)同的綜合執(zhí)法正是通過目標(biāo)互補(bǔ)破解“保護(hù)—發(fā)展”矛盾的關(guān)鍵。從職能定位看，國家公園管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法目標(biāo)聚焦于自然生態(tài)系統(tǒng)原真性、完整性保護(hù)，需履行自然資源資產(chǎn)管理、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、違規(guī)開發(fā)查處等核心職責(zé)。例如，三江源國家公園管理局專門行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，查處破壞草原濕地的行為；而地方政府的執(zhí)法目標(biāo)則側(cè)重區(qū)域內(nèi)公共服務(wù)、防災(zāi)減災(zāi)與社會治理，如森林防火、社區(qū)民生保障等，如在湖南南山國家公園保護(hù)中，地方政府負(fù)責(zé)園區(qū)內(nèi)居民就業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)。兩者目標(biāo)看似獨立，實則形成互補(bǔ)——若僅靠國家公園管理機(jī)構(gòu)執(zhí)法，易忽視當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展需求；若僅依賴地方政府，又可能因經(jīng)濟(jì)訴求弱化生態(tài)保護(hù)?？傮w來看，自然保護(hù)地執(zhí)法需平衡人與自然、人與人雙重關(guān)系，園地協(xié)同的綜合執(zhí)法正是通過明確“生態(tài)保護(hù)歸國家、社會管理歸地方”的目標(biāo)分工，實現(xiàn)保護(hù)效能與社會效能的統(tǒng)一。

不同國家公園管理模式下，園地協(xié)同綜合執(zhí)法的運作機(jī)制雖有差異，但“統(tǒng)一執(zhí)法權(quán)、明確事權(quán)清單、協(xié)同監(jiān)察”的三大共通機(jī)制貫穿始終，成為國家公園法落地的核心支撐。在中央直管模式中（如東北虎豹國家公園），國家公園管理局設(shè)立綜合執(zhí)法隊，與地方政府建立“執(zhí)法信息共享平臺”，對跨區(qū)域破壞行為聯(lián)合查處，確保執(zhí)法權(quán)集中統(tǒng)一；在央省共管模式中（如大熊貓國家公園），省管理局與地方林草部門簽訂“執(zhí)法權(quán)責(zé)協(xié)議”，明確生態(tài)破壞查處由管理局主導(dǎo)、民生類違規(guī)由地方政府主導(dǎo)，避免權(quán)責(zé)交叉；在省級代管模式下（如海南熱帶雨林國家公園），通過“執(zhí)法協(xié)同會議制度”定期協(xié)調(diào)管理局與地方政府的執(zhí)法沖突。對比可見，無論何種模式，“統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、建立事權(quán)清單、聯(lián)合考核問責(zé)”都是共通機(jī)制，這有利于確保國家公園法中的保護(hù)制度在不同的協(xié)同管理模式下高效落地。

園地協(xié)同的綜合執(zhí)法以黨中央生態(tài)文明建設(shè)部署為根本遵循，依托政治引領(lǐng)破解執(zhí)法體制障礙，為國家公園法落地提供制度保障。從政策依據(jù)看，2017年，中辦、國辦印發(fā)的《建立國家公園體制總體方案》明確提出，“可根據(jù)實際需要，授權(quán)國家公園管理機(jī)構(gòu)履行國家公園范圍內(nèi)必要的資源環(huán)境綜合執(zhí)法職責(zé)”；中央全面深化改革委員會第六次會議進(jìn)一步提出，要創(chuàng)新自然保護(hù)地管理體制機(jī)制，實施自然保護(hù)地統(tǒng)一設(shè)置、分級管理、分區(qū)管控，把具有國家代表性的重要自然生態(tài)系統(tǒng)納入國家公園體系，實行嚴(yán)格保護(hù)，形成以國家公園為主體、自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)、各類自然公園為補(bǔ)充的自然保護(hù)地體系。這為園地協(xié)同執(zhí)法提供了頂層設(shè)計指引。從機(jī)構(gòu)保障角度看，2018年國家林業(yè)和草原局加掛國家公園管理局牌子，整合原分散于住建、國土等部門的保護(hù)地執(zhí)法權(quán)，從體制上解決了“多頭執(zhí)法”問題，為園地協(xié)同執(zhí)法奠定了組織基礎(chǔ)。園地協(xié)同的綜合執(zhí)法正是通過強(qiáng)化政治引領(lǐng)，確保國家公園法的執(zhí)法要求與中央改革方向同頻共振，避免執(zhí)法偏離生態(tài)保護(hù)核心目標(biāo)。

基層國家公園試點探索的“政區(qū)協(xié)同”“社區(qū)參與”等治理模式，為園地協(xié)同綜合執(zhí)法提供了可復(fù)制的實踐路徑，推動國家公園法執(zhí)法要求落實落地。在“政區(qū)協(xié)同型”模式中（如錢江源國家公園），管理局與屬地政府（浙江省衢州市開化縣）實行“兩塊牌子、一套班子”，執(zhí)法隊伍整合原自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)執(zhí)法力量，地方政府分管領(lǐng)導(dǎo)兼任執(zhí)法隊伍負(fù)責(zé)人，實現(xiàn)“一次執(zhí)法、雙重履職”，既減少了執(zhí)法溝通成本，又確保國家公園法中的保護(hù)措施在社區(qū)落地；在社區(qū)參與方面，福建武夷山國家公園管理試點過程中，執(zhí)法隊伍吸納當(dāng)?shù)鼐用駬?dān)任“生態(tài)協(xié)管員”，協(xié)助排查違規(guī)行為，既彌補(bǔ)了專業(yè)執(zhí)法力量不足，又通過執(zhí)法參與增強(qiáng)社區(qū)對國家公園法的認(rèn)同。這些基層模式將“國家執(zhí)法”與“地方治理”深度融合，使園地協(xié)同的綜合執(zhí)法既有法律剛性，又具實踐靈活性，為國家公園法在不同區(qū)域落地提供了適配方案。

國家公園法正式施行后，園地協(xié)同綜合執(zhí)法不再僅是法律條文的“落地工具”，更有望成長為驅(qū)動國家公園體系高質(zhì)量發(fā)展的“核心引擎”。從實踐演變規(guī)律來看，未來園地協(xié)同執(zhí)法將朝著更精細(xì)、更智能、更具包容性的方向深化：技術(shù)層面，隨著衛(wèi)星遙感、生態(tài)監(jiān)測物聯(lián)網(wǎng)等智慧手段的融入，國家公園管理機(jī)構(gòu)與地方政府可構(gòu)建“全域感知、實時共享”的執(zhí)法信息平臺，破解跨區(qū)域破壞行為“發(fā)現(xiàn)難、查處慢”的痛點；制度層面，基于現(xiàn)有“事權(quán)清單”的實踐經(jīng)驗，可進(jìn)一步細(xì)化生態(tài)保護(hù)與社會管理的權(quán)責(zé)邊界，形成動態(tài)調(diào)整機(jī)制、快速適配執(zhí)法職責(zé)，為后續(xù)自然保護(hù)地立法提供先行范本；社區(qū)層面，武夷山“生態(tài)協(xié)管員”、錢江源“政區(qū)協(xié)同”等模式的逐步推廣，讓當(dāng)?shù)鼐用駨摹皥?zhí)法對象”轉(zhuǎn)變?yōu)椤氨Ｗo(hù)伙伴”，使國家公園法的執(zhí)法過程成為凝聚社會共識、培育生態(tài)意識的過程。

從宏觀價值維度審視園地協(xié)同綜合執(zhí)法，可以發(fā)現(xiàn)，它不僅是習(xí)近平生態(tài)文明思想在法治實踐中的具象化落地，更將以“生態(tài)保護(hù)與區(qū)域發(fā)展協(xié)同”的實踐邏輯，以中國方案破解全球自然保護(hù)領(lǐng)域“保護(hù)—發(fā)展”二元對立的難題。放眼全球，我國通過園地協(xié)同執(zhí)法推動國家公園法治化建設(shè)，為其他發(fā)展中國家提供了兼顧生態(tài)保護(hù)與民生改善的中國方案，為全球生物多樣性治理貢獻(xiàn)了創(chuàng)新思路。

未來，隨著園地協(xié)同機(jī)制的不斷完善，國家公園法的執(zhí)法實踐，不僅是維護(hù)生態(tài)安全的“屏障”，更會成為傳遞生態(tài)文明價值的“紐帶”——它讓每一次執(zhí)法都成為對“綠水青山就是金山銀山”的生動詮釋，讓每一片國家公園都成為子孫后代可永續(xù)享有的生態(tài)遺產(chǎn)，最終將助力美麗中國建設(shè)從藍(lán)圖走向現(xiàn)實，為人類文明可持續(xù)發(fā)展書寫下濃墨重彩的中國篇章。

（作者單位：湘潭大學(xué)法學(xué)學(xué)部）