界面新聞?dòng)浾?| 張旭 界面新聞編輯 | 劉海川

享有基本公共服務(wù)是每個(gè)公民的基本權(quán)利，保障公民享有基本公共服務(wù)同時(shí)也是政府的重要職責(zé)。

2025年10月28日，新華社受權(quán)發(fā)布《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》（以下簡(jiǎn)稱：《建議》）。在加大保障和改善民生力度方面，《建議》提出，促進(jìn)人類高質(zhì)量發(fā)展，穩(wěn)步推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

具體來看，《建議》提到，建立基本公共服務(wù)均等化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，完善基本公共服務(wù)范圍和內(nèi)容，制定實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)、路徑、措施，推動(dòng)更多公共服務(wù)向基層下沉、向農(nóng)村覆蓋、向邊遠(yuǎn)地區(qū)和生活困難群眾傾斜，健全與常住人口相匹配的公共資源配置機(jī)制。加強(qiáng)縣域基本公共服務(wù)供給統(tǒng)籌，完善投入保障長(zhǎng)效機(jī)制。全面深化事業(yè)單位改革。

浙江工業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院副院長(zhǎng)祝建華告訴界面新聞，《建議》提出 “建立基本公共服務(wù)均等化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)”，本質(zhì)是將 “公平可及” 從政策理念轉(zhuǎn)化為可量化、可考核的戰(zhàn)略目標(biāo) —— 通過破除戶籍、地域壁壘，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、靈活就業(yè)者等群體平等享受教育、醫(yī)療、社保等服務(wù)，從 “起點(diǎn)” 和 “過程” 上縮小差距。

“促進(jìn)機(jī)會(huì)均等”

共同富裕的核心是 “機(jī)會(huì)公平” 與 “成果共享”，而基本公共服務(wù)均等化正是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵路徑。

談及均等化內(nèi)涵，祝建華表示，基本公共服務(wù)均等化是指政府通過統(tǒng)籌資源、優(yōu)化制度設(shè)計(jì)保障全體公民能夠公平可及地獲取與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的公共服務(wù)，本質(zhì)是讓公民共享經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展成果，核心是 “促進(jìn)機(jī)會(huì)均等”—— 即所有公民在享受這類公共服務(wù)的權(quán)利與途徑上，不受身份、地域等因素限制。

基本公共服務(wù)范圍是什么？2017年3月2日，國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)人在解讀《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》中指出，基本公共服務(wù)范圍，一般包括保障基本民生需求的教育、就業(yè)、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育等領(lǐng)域的公共服務(wù)。

“廣義上還包括與人民生活環(huán)境緊密關(guān)聯(lián)的交通、通信、公用設(shè)施、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的公共服務(wù)，以及保障安全需要的公共安全、消費(fèi)安全和國(guó)防安全等領(lǐng)域的公共服務(wù)。”該負(fù)責(zé)人說。

不過，北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授馬亮認(rèn)為，基本公共服務(wù)的范圍和標(biāo)準(zhǔn)并非一成不變，而是會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而不斷提質(zhì)擴(kuò)容。

馬亮告訴界面新聞，“十五五”時(shí)期會(huì)在原有基本公共服務(wù)清單的基礎(chǔ)上進(jìn)一步向“一老一小”側(cè)重，比如在托育服務(wù)、老年照料等方面有所拓展。與此同時(shí)，此前覆蓋的基本公共服務(wù)事項(xiàng)也可以在有條件的地區(qū)優(yōu)化質(zhì)量和提高標(biāo)準(zhǔn)。

實(shí)際上，推進(jìn)均等化是一項(xiàng)長(zhǎng)期艱巨的任務(wù)，國(guó)家曾多次部署相關(guān)文件致力于保障人民群眾公平可及地獲得基本公共服務(wù)機(jī)會(huì)。

界面新聞梳理發(fā)現(xiàn)，“十三五” 時(shí)期，國(guó)家聚焦脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)，明確重點(diǎn)確保貧困地區(qū)基本公共服務(wù)主要領(lǐng)域指標(biāo)接近全國(guó)平均水平，以實(shí)現(xiàn)2020年基本公共服務(wù)均等化總體目標(biāo)。此外，國(guó)家“十四五” 規(guī)劃《綱要》將 “健全國(guó)家公共服務(wù)制度體系” 單獨(dú)列為一章，提出加快補(bǔ)齊基本公共服務(wù)短板、著力增強(qiáng)非基本公共服務(wù)弱項(xiàng)、努力提升公共服務(wù)質(zhì)量和水平；2022年黨的二十大報(bào)告明確長(zhǎng)遠(yuǎn)方向，提出到2035年 “基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)均等化”。

黨的二十屆三中全會(huì)延續(xù)推進(jìn)思路，提出 “增強(qiáng)基本公共服務(wù)均衡性和可及性”；2025 年 6 月，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步保障和改善民生著力解決群眾急難愁盼的意見》，將 “提高基本公共服務(wù)均衡性” 作為重點(diǎn)任務(wù)。

“在老百姓的日常生活中，社會(huì)保障和公共服務(wù)是他們最為關(guān)注的焦點(diǎn)，特別是教育、醫(yī)療，以及圍繞‘一老一小’的養(yǎng)老、托育等貫穿全生命周期的關(guān)鍵領(lǐng)域?！瘪R亮表示，做好這些方面的工作，既需要政府加大財(cái)政支出，也需要?jiǎng)?chuàng)新模式，才能更好地保障公共服務(wù)供給。

推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)

推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的最終目的是促進(jìn)共同富裕，與高質(zhì)量發(fā)展相互協(xié)同?！笆逦濉睍r(shí)期，在推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化方面，我國(guó)會(huì)面臨哪些新形勢(shì)與需求？

首先體現(xiàn)在人口層面。祝建華表示，這既涉及人口總量的變化，也關(guān)乎人口結(jié)構(gòu)的調(diào)整。具體來說，勞動(dòng)年齡人口數(shù)量可能呈逐年遞減態(tài)勢(shì)，而老年人口規(guī)模則會(huì)進(jìn)一步擴(kuò)大。這一人口結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變構(gòu)成了當(dāng)前面臨的一個(gè)重要問題。

其次，從城鎮(zhèn)化發(fā)展考慮，未來5年，城鎮(zhèn)化率會(huì)不斷提升接近70%，其中流動(dòng)人口數(shù)量的增加尤為突出。隨著流動(dòng)人口規(guī)模的不斷擴(kuò)大，其從戶籍地遷移到遷入地，會(huì)對(duì)遷入地的基本公共服務(wù)供給帶來較大壓力，這也是新形勢(shì)下需要重點(diǎn)關(guān)注和應(yīng)對(duì)的方面。

家庭結(jié)構(gòu)方面也發(fā)生深刻變化?！霸谥形鞑康貐^(qū)，人口空心化問題相對(duì)更為突出，具體表現(xiàn)為農(nóng)村人口的大量外流。與此同時(shí)，家庭規(guī)模也在不斷縮小，以往常見的3口之家、4口之家，因出生率下降和人口老齡化的雙重影響，單人戶或兩人戶的數(shù)量日益增多?！弊＝ㄈA坦言，家庭結(jié)構(gòu)的變化，使得公眾對(duì)公共服務(wù)的需求愈發(fā)呈現(xiàn)出多樣化、多元化以及碎片化的特征。

界面新聞注意到，第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)平均家庭戶規(guī)模從 3.10 人降至 2.62 人，單人戶、兩人戶家庭占比顯著提升，傳統(tǒng) “大家庭” 養(yǎng)老、育兒功能弱化；同時(shí)，中西部農(nóng)村地區(qū)大量青壯年勞動(dòng)力外出務(wù)工，導(dǎo)致農(nóng)村 “空心化” 加劇，留守老人、留守兒童數(shù)量較多。這些變化使得公共服務(wù)需求從 “家庭集中型” 轉(zhuǎn)向 “個(gè)體分散型”，呈現(xiàn) “多元化、碎片化” 特征，如對(duì)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)、普惠托育服務(wù)的需求大幅增長(zhǎng)。

馬亮也指出，“一老一小”處于一個(gè)人全生命周期的兩端，同時(shí)也是當(dāng)下基本公共服務(wù)保障中較為薄弱的環(huán)節(jié)。

從“一老”方面來看，社會(huì)老齡化進(jìn)程不斷加速，不少城市已然步入深度老齡化階段。考慮到未來可能出現(xiàn)失能、患病老人增多的情況，有必要在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)增設(shè)護(hù)理床位。再看“一小”方面，當(dāng)前生育率持續(xù)處于低位，國(guó)家積極出臺(tái)生育補(bǔ)貼以及就近讓居民享受托育服務(wù)等政策鼓勵(lì)生育，讓民眾愿意生、敢于生，打造生育友好型社區(qū)，這對(duì)于鼓勵(lì)生育有著至關(guān)重要的意義。

此外，與流動(dòng)人口緊密相關(guān)的新就業(yè)群體變化，也是未來五年值得關(guān)注的重要趨勢(shì)。祝建華表示，未來，新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者數(shù)量會(huì)進(jìn)一步增加，但他們?cè)谄降认硎芄卜?wù)方面面臨挑戰(zhàn)。

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截止2023年，我國(guó)靈活就業(yè)人員規(guī)模已超2億人。不過此前據(jù)界面新聞?wù){(diào)研發(fā)現(xiàn)，樣本內(nèi)的外賣騎手勞動(dòng)權(quán)益保障方面存在隱性風(fēng)險(xiǎn)，平臺(tái)只為其購(gòu)買意外險(xiǎn)。

值得注意的是，談及當(dāng)前基本公共服務(wù)面臨的挑戰(zhàn)，祝建華表示，首先是財(cái)政壓力失衡，東部發(fā)達(dá)地區(qū)（如長(zhǎng)三角、珠三角城市）因人口大量流入，公共服務(wù)需求高漲，但地方財(cái)政壓力沉重。以教育為例，部分城市每年要新增數(shù)十所學(xué)校來滿足隨遷子女入學(xué)需求，建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本居高不下。

此外，質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)缺失。托育、長(zhǎng)期護(hù)理、義務(wù)教育均衡等領(lǐng)域缺少全國(guó)統(tǒng)一的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)呈現(xiàn)“碎片化”。祝建華舉例，在義務(wù)教育階段，城鄉(xiāng)和區(qū)域間師資、教學(xué)設(shè)施差距明顯，優(yōu)質(zhì)資源過度集中，“擇校熱”問題仍未得到根本解決。

最后，需求精準(zhǔn)識(shí)別難。祝建華指出，農(nóng)村人口、新就業(yè)群體、殘疾人等特殊群體的需求具有“特殊性、隱蔽性”，現(xiàn)有的需求收集機(jī)制（如傳統(tǒng)調(diào)研、線下反饋）難以精準(zhǔn)捕捉。像農(nóng)村留守老人對(duì)上門醫(yī)療等服務(wù)需求迫切卻難以有效傳遞，新就業(yè)群體對(duì)保障性租賃住房等需求大，但政策難以精準(zhǔn)匹配，導(dǎo)致公共服務(wù)“供需錯(cuò)位”，出現(xiàn)資源閑置與需求未滿足同時(shí)存在的局面。

實(shí)現(xiàn)資金與資源的有效配置

事實(shí)上，基本公共服務(wù)均等化涉及政府部門財(cái)政投入、設(shè)施支撐、人員配備以及服務(wù)質(zhì)量提升等多方面。

“當(dāng)下以及未來的重點(diǎn)與難點(diǎn)在于，如何在財(cái)政處于緊縮狀態(tài)的形勢(shì)下，確?；竟卜?wù)供給不縮水、不減量，保質(zhì)保量完成基本公共服務(wù)供給?！瘪R亮說。

在當(dāng)下動(dòng)態(tài)且流動(dòng)性強(qiáng)的社會(huì)里，以往按戶籍配置資源的方式已難以適應(yīng)新形勢(shì)。如今，常住人口與流動(dòng)人口增多，家庭結(jié)構(gòu)也發(fā)生變化，這帶來了一系列新問題。

實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化，關(guān)鍵在于實(shí)現(xiàn)資金與資源的有效配置。

對(duì)此，祝建華建議，需推動(dòng)資源配置傾斜。要讓公共服務(wù)資源與常住人口規(guī)模、結(jié)構(gòu)精準(zhǔn)對(duì)接，探索“錢隨人走”模式，使財(cái)政資金、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等隨人口流動(dòng)而調(diào)整。

“重點(diǎn)保障隨遷子女入學(xué)，增加公辦學(xué)校學(xué)位供給，規(guī)范民辦學(xué)校招生；同時(shí)，關(guān)注隨遷老人養(yǎng)老，擴(kuò)大異地醫(yī)保直接結(jié)算范圍，建設(shè)區(qū)域性養(yǎng)老服務(wù)中心，確保流動(dòng)人口與本地居民享有同等公共服務(wù)權(quán)利?！弊＝ㄈA說。

此外，提升統(tǒng)籌層次。祝建華指出，需改變過去以縣級(jí)行政區(qū)為單位的公共服務(wù)統(tǒng)籌方式，逐步向“市域統(tǒng)籌”“都市圈協(xié)同”升級(jí)，打破行政區(qū)域限制，推動(dòng)跨區(qū)域公共服務(wù)互聯(lián)互通。

祝建華以長(zhǎng)三角地區(qū)舉例，公交一卡通、醫(yī)保異地直接結(jié)算、教育資源共享等都在逐漸的探索，有一些已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)，未來應(yīng)持續(xù)探索區(qū)域一體化，解決區(qū)域間公共服務(wù)“各自為政”的難題，促進(jìn)公共服務(wù)在更大范圍內(nèi)均衡布局。

在基本公共服務(wù)均等化探索方面，界面新聞注意到，上海市出臺(tái)《2024年上海市“15分鐘社區(qū)生活圈”行動(dòng)方案》，以社區(qū)為單元，布局教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化、體育等設(shè)施，形成“步行友好”的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。針對(duì)重點(diǎn)人群保障方面，上海電信在青浦、寶山等地建成居家養(yǎng)老服務(wù)平臺(tái)，為高齡獨(dú)居老人配備智能煙感、燃?xì)鈭?bào)警等物聯(lián)網(wǎng)設(shè)備，結(jié)合 “助老一鍵通” 實(shí)現(xiàn)緊急呼叫 3 分鐘響應(yīng)，目前已覆蓋 6000 戶老年家庭。

最后，完善標(biāo)準(zhǔn)體系。祝建華指出，需拓展國(guó)家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)清單，在現(xiàn)有教育、醫(yī)療、社保等領(lǐng)域基礎(chǔ)上，新增托育服務(wù)、心理健康服務(wù)、長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)等內(nèi)容。

“具體來看，需明確托育服務(wù)的師資資質(zhì)、場(chǎng)地標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)上限，規(guī)范心理健康服務(wù)的心理咨詢機(jī)構(gòu)建設(shè)與心理健康教育課程設(shè)置，界定長(zhǎng)期護(hù)理服務(wù)的護(hù)理人員培訓(xùn)要求與服務(wù)項(xiàng)目清單。通過明確各領(lǐng)域服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量、流程標(biāo)準(zhǔn)，為地方政府提供清晰指引，推動(dòng)公共服務(wù)向規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化方向發(fā)展?！弊＝ㄈA說。