本報(bào)（chinatimes.net.cn）記者劉詩萌 北京報(bào)道

2025年注定是中國城市發(fā)展史上的一個(gè)重要年份。隨著中央城市工作會(huì)議的召開、《關(guān)于推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》的出臺和“十五五”規(guī)劃建議的發(fā)布，面向2035年建設(shè)現(xiàn)代化人民城市成為未來一個(gè)時(shí)期中國城市發(fā)展的重要目標(biāo)定位。其中，在未來五年里，“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化作為撬動(dòng)內(nèi)需的重要政策之一，將被擺在關(guān)鍵位置。

“簡單來說，中國14億人口中大約有7億已經(jīng)過上了較為現(xiàn)代化的城市生活，包括北方冬季有集中供暖、夏季有空調(diào)，日常出行依靠高鐵等現(xiàn)代交通方式，消費(fèi)水平和生活質(zhì)量相對較高。但與此同時(shí)，仍有約7億人口尚未真正步入現(xiàn)代化生活軌道?！苯?，在由清華大學(xué)中國新型城鎮(zhèn)化研究院、清華大學(xué)國家治理與全球治理研究院主辦的“中國新型城鎮(zhèn)化理論·政策·實(shí)踐論壇2025”上，清華大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)思想與實(shí)踐研究院院長李稻葵向包括《華夏時(shí)報(bào)》記者在內(nèi)的媒體指出，要大幅提升全國的消費(fèi)和投資需求，必須讓這尚未城鎮(zhèn)化的7億人口逐步融入現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活，通過提高他們的城鎮(zhèn)化水平來釋放巨大的消費(fèi)潛能。

他認(rèn)為，要把宏觀的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)化為具體的實(shí)踐成果，就要充分調(diào)動(dòng)地方政府工作人員的積極性，而目前地方政府方面仍存在著激勵(lì)不足和能力受限兩大難題。一方面，改革完善干部考核體系，將新型城鎮(zhèn)化相關(guān)指標(biāo)納入地方政府績效評價(jià)之中；另一方面，正視并化解地方債務(wù)困境，使基層政府卸下包袱、輕裝上陣，這也是加快新型城鎮(zhèn)化必須跨越的一道關(guān)卡。

半數(shù)人的城鎮(zhèn)化帶動(dòng)大內(nèi)需

過去幾年里，中國的城鎮(zhèn)化在經(jīng)歷了改革開放40年的高速增長后，逐漸進(jìn)入了減速階段?！熬盼濉钡健笆濉逼陂g，中國經(jīng)歷了大規(guī)模高速城鎮(zhèn)化，從各時(shí)期年均城鎮(zhèn)化率增幅看，“九五”是1.44個(gè)百分點(diǎn)，“十五”是1.35個(gè)百分點(diǎn)，“十一五”是1.39個(gè)百分點(diǎn)，“十二五”是1.48個(gè)百分點(diǎn)，“十三五”是1.31個(gè)百分點(diǎn)。而“十四五”前4年受疫情等多方因素影響，年均增速降至0.78個(gè)百分點(diǎn)。

中國社會(huì)科學(xué)院學(xué)部委員、農(nóng)村發(fā)展研究所原所長魏后凱預(yù)計(jì)，“十五五”期間，城鎮(zhèn)化率將繼續(xù)保持在年均0.7個(gè)百分點(diǎn)左右的增長水平。中國城鎮(zhèn)化率在2030年將達(dá)到71.5%，2035年達(dá)到74.6%，2050年接近80%。這意味著，“十五五”時(shí)期中國的城鎮(zhèn)化，注定要經(jīng)歷一個(gè)換擋提質(zhì)的新階段。

《華夏時(shí)報(bào)》記者注意到，“十五五”規(guī)劃建議中，在“新型城鎮(zhèn)化”部分中，將“科學(xué)有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，推行由常住地登記戶口提供基本公共服務(wù)制度”放在了首位。而在“十四五”規(guī)劃建議中，排在首位的是實(shí)施城市更新行動(dòng)、促進(jìn)房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，然后才是深化戶籍制度改革，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

“未來，推進(jìn)城鎮(zhèn)化重在提高質(zhì)量，其核心是實(shí)現(xiàn)市民化與城鎮(zhèn)化同步?！蔽汉髣P向《華夏時(shí)報(bào)》記者等媒體指出。數(shù)據(jù)顯示，我國常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率仍有差距。2015年我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率比常住人口城鎮(zhèn)化率低17.4個(gè)百分點(diǎn)，到2020年這一差距擴(kuò)大到18.5個(gè)百分點(diǎn)，這說明“十三五”期間兩率差距擴(kuò)大了1.1個(gè)百分點(diǎn)。到2023年，差距縮小至17.86個(gè)百分點(diǎn)，比2020年縮減了0.64個(gè)百分點(diǎn)。他認(rèn)為，解決這一問題的根本途徑就是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。

李稻葵也表示，中國經(jīng)濟(jì)目前并不存在生產(chǎn)供給能力不足的問題，制約我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要矛盾正從供給側(cè)轉(zhuǎn)向需求側(cè)，而需求不足的問題，很大程度上就體現(xiàn)在尚未城鎮(zhèn)化的約一半人口身上，這些人口正是新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略所瞄準(zhǔn)的重點(diǎn)對象?！笆逦濉币?guī)劃建議中再次強(qiáng)調(diào)了“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化理念，著眼于人的市民化，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口真正成為城市居民，享有均等的就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房等公共服務(wù)和發(fā)展機(jī)會(huì)。

城市群都市圈不是“畫出來”的

而城鎮(zhèn)化的另一個(gè)重要問題，就是大中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展不協(xié)調(diào)的問題。數(shù)據(jù)顯示，2010年至2023年，超大、特大城市城區(qū)人口占全國城區(qū)總?cè)丝诒戎赜?2.3%提高到40.2%，而小城市的人口比重則從28.3%下降到18.6%。建制鎮(zhèn)建成區(qū)戶籍人口占全國城鎮(zhèn)戶籍人口比重從30.7%下降到24.2%，下降了6.5個(gè)百分點(diǎn)。從土地規(guī)?？矗?、特大城市空間過度擴(kuò)張，建成區(qū)面積增長1.92倍，其占比從16.8%增至30.7%；而小城市空間相對收縮，建成區(qū)面積僅增長19.3%，占比下降了8.2個(gè)百分點(diǎn)。

“十五五”規(guī)劃建議指出，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是中國式現(xiàn)代化的內(nèi)在要求，要增強(qiáng)區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)性，促進(jìn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展，優(yōu)化國土空間發(fā)展格局。中國國土經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)首席專家、國家發(fā)展改革委原副秘書長范恒山認(rèn)為，“十五五”期間乃至以后的階段，以協(xié)同聯(lián)動(dòng)為指向，優(yōu)化提升城市群和都市圈是新型城鎮(zhèn)化的重要方向之一。當(dāng)前我國已形成了19個(gè)城市群、18個(gè)國家都市圈的格局，為城市發(fā)展和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提供了重要基礎(chǔ)支撐。但目前城市群都市圈各城鎮(zhèn)間的聯(lián)動(dòng)發(fā)展仍然存在著機(jī)制不健全、條件不扎實(shí)、活動(dòng)不深入，低水平同質(zhì)化現(xiàn)象較為嚴(yán)重，中心城市對一般城市和鄉(xiāng)村的虹吸效應(yīng)大于輻射效應(yīng)等問題。某些省會(huì)城市為追求高首位度、高GDP，通過行政合并方式大幅擴(kuò)展城市的區(qū)劃范圍，在省區(qū)內(nèi)形成了一城獨(dú)大的狀況，不僅強(qiáng)勢吸取周邊的資源要素，更擠壓了中小城市和農(nóng)村的發(fā)展空間。

也是因此，“十五五”規(guī)劃建議中提到，加快城市群一體化和都市圈同城化，優(yōu)化城市規(guī)模結(jié)構(gòu)，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、集約緊湊布局?！爸醒脒@一次明確講到城市群都市圈要干什么，不是越大越好，不是把首位度做得越高越好，而是要推進(jìn)同城化一體化，這是城市群和都市圈建設(shè)的關(guān)鍵。”范恒山指出。

而其中，基本公共服務(wù)的協(xié)同聯(lián)動(dòng)不僅是同城化一體化的關(guān)鍵標(biāo)志，也是中小城市和廣大人民群眾參與同城化的動(dòng)力所在?！爸行〕鞘袇⒓哟蟪鞘械某鞘腥憾际腥?，不是為了讓你用虹吸效應(yīng)把資源要素都吸過去的，它的目的是希望能接受你的輻射，享受你的基本公共服務(wù)。”范恒山強(qiáng)調(diào)，一個(gè)城市圈都市圈建設(shè)得好不好，關(guān)鍵在于是不是給老百姓帶來了實(shí)實(shí)在在的福利，而不是圈畫得越大越好，城市包攬得越多越好。

打造區(qū)域增長極體系

未來，中國城市群、都市圈將呈現(xiàn)怎樣的結(jié)構(gòu)和層次？魏后凱指出，從發(fā)展眼光和國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)看，都市圈和城市群都是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，二者共同推動(dòng)城鎮(zhèn)化邁向更高水平。下一步的重點(diǎn)是建立一批以同城化和高質(zhì)量發(fā)展為重點(diǎn)的高品質(zhì)現(xiàn)代化都市圈，并構(gòu)建一個(gè)以全面提升質(zhì)量、推進(jìn)一體化和增強(qiáng)可持續(xù)性為重點(diǎn)，涵蓋世界級、國家級和區(qū)域級的三級現(xiàn)代化城市群體系。

他認(rèn)為，中國的城市群可分為三個(gè)層次：第一層次是長三角、珠三角、京津冀三大世界級城市群，長江中游城市群遠(yuǎn)期也有潛力建設(shè)成為世界級城市群；第二層次是成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈等國家級城市群；第三層次是區(qū)域性城市群。

而中心城市可分為全球、國家、區(qū)域、地方四個(gè)等級。北京、上海、香港有條件建設(shè)成為全球中心城市。在國家中心城市層面，目前空間布局有待優(yōu)化，有必要在未來將沈陽等城市納入國家中心城市進(jìn)行規(guī)劃。都市圈、城市群和中心城市等將共同構(gòu)成支撐中國經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域增長極體系。

記者注意到，“十五五”規(guī)劃建議提及促進(jìn)區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展時(shí)，明確提出了“培育發(fā)展若干區(qū)域性中心城市”的要求。相比之下，“十四五”規(guī)劃建議未就發(fā)展中心城市作出明確要求，而“十三五”規(guī)劃則提及要發(fā)展一批中心城市，強(qiáng)化區(qū)域服務(wù)功能。

而這也給地方政府在建設(shè)新型城鎮(zhèn)化中的作為提出了更高的要求。李稻葵表示，長期以來，地方政府獲取財(cái)政收入主要依賴于發(fā)展工業(yè)和上項(xiàng)目，稅收往往隨著工業(yè)項(xiàng)目和投資規(guī)模的擴(kuò)大而增加。因此，不少縣市領(lǐng)導(dǎo)更傾向于將精力和資源投入到工業(yè)園區(qū)、新城新區(qū)的建設(shè)，甚至把興建機(jī)場、高鐵站等作為政績工程，因?yàn)檫@些項(xiàng)目短期內(nèi)見效快、能帶來亮眼的GDP和財(cái)政收入增長。相形之下，“人”本身的城鎮(zhèn)化往往難以在短期內(nèi)產(chǎn)生可觀的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，因而在現(xiàn)有考核體系下容易被忽視。因此，他建議未來應(yīng)將國家關(guān)于城鎮(zhèn)化的規(guī)劃目標(biāo)分解為可量化、可考核的KPI，將農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、基本公共服務(wù)均等化等指標(biāo)納入干部政績考核體系，地方政府才會(huì)有動(dòng)力在戶籍制度改革、公共服務(wù)供給等方面下功夫。

責(zé)任編輯：徐蕓茜 主編：公培佳