1904年，英軍將領(lǐng)榮赫鵬率軍長驅(qū)直入，兵臨拉薩城下，彼時(shí)駐藏大臣有泰不僅未組織藏地軍民有效抵抗，反而消極避戰(zhàn)，最終英軍逼迫西藏地方簽訂《拉薩條約》，條約中不僅包含巨額賠款、開放商埠等條款，更試圖否定中國對(duì)西藏的主權(quán)，將西藏納入英國勢力范圍，清朝在藏權(quán)益遭受前所未有的損害。面對(duì)如此危局，清朝中央政府終于意識(shí)到，若再不加強(qiáng)對(duì)西藏的治理與管控，邊疆領(lǐng)土恐將面臨割裂風(fēng)險(xiǎn)，整頓藏地秩序、鞏固國家主權(quán)，成為清廷亟待解決的要?jiǎng)?wù)。

1906年末，張蔭棠僅率領(lǐng)二十余名隨從，從內(nèi)地啟程趕赴拉薩，抵達(dá)藏地時(shí)，眼前的局面遠(yuǎn)比預(yù)想中更為錯(cuò)綜復(fù)雜。彼時(shí)駐藏大臣系統(tǒng)腐敗不堪，前駐藏大臣有泰庸碌無能，在英軍入侵期間毫無作為，地方吏治混亂不堪；部分西藏地方宗本等官員在英國勢力的利誘下往來密切，甚至出現(xiàn)親英傾向；清朝中央政府在藏的權(quán)威被嚴(yán)重削弱，僧俗民眾對(duì)清廷官員多有失望，藏地內(nèi)部人心渙散，外部英國勢力虎視眈眈，治理難度極大。

張蔭棠到任后并未急于推行改革，而是率先展開全面的吏治調(diào)查，短短數(shù)月內(nèi)便掌握了駐藏官員貪腐瀆職的大量實(shí)證。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有泰的失職遠(yuǎn)超消極抵抗，1904年英軍侵入拉薩周邊時(shí)，有泰不僅未籌措軍備組織反擊，反而以“犒賞聯(lián)軍”為名，耗費(fèi)藏地庫銀數(shù)十萬兩，向英軍輸送牛羊米面等物資，此舉不僅助長了英軍氣焰，更讓清廷在藏威信掃地。掌握確鑿證據(jù)后，張蔭棠立即上奏清廷，詳細(xì)列舉有泰“庸懦昏憒，貽誤事機(jī)，貪墨公款，媚外欺內(nèi)”等十大罪狀，懇請(qǐng)朝廷嚴(yán)懲以正綱紀(jì)。清廷接到奏折后震怒，當(dāng)即下令將有泰革職查辦，隨后押解至張家口充軍，這一舉措在藏地官場引起極大震動(dòng)。

在整頓漢官隊(duì)伍的同時(shí)，張蔭棠對(duì)立場有偏的西藏地方官員也采取果斷措施，日喀則、春丕等邊境要地的宗本，因長期與英國殖民官員往來密切、存在親英言行，被悉數(shù)撤換；同時(shí)提拔一批立場堅(jiān)定、堅(jiān)決抗英的藏族官員，其中堅(jiān)決抵抗1904年英軍入侵的澤仁代本被調(diào)至拉薩，委以軍務(wù)重任，負(fù)責(zé)整頓藏地地方武裝。一系列舉措迅速扭轉(zhuǎn)了藏地的政治氛圍，原本渙散的人心逐漸凝聚，清朝中央政府在藏權(quán)威得以初步恢復(fù)。

張蔭棠的治藏工作，始終以維護(hù)國家主權(quán)為核心，而這一目標(biāo)首先在外交舞臺(tái)上得以彰顯。早在1905年，尚未就任駐藏大臣的張蔭棠，便以中方談判代表的身份前往印度加爾各答，參與中英關(guān)于《拉薩條約》的重新修訂談判。談判桌上，英國代表態(tài)度強(qiáng)硬，企圖延續(xù)《拉薩條約》中的不平等條款，進(jìn)一步將西藏劃為英國的“保護(hù)地”，提出諸多損害中國主權(quán)的要求，甚至試圖否定清廷對(duì)西藏的管轄資格。

基于這一理念，張蔭棠提出具體行政架構(gòu)調(diào)整方案，建議清廷在西藏設(shè)立“西藏行部大臣”，總攬全藏軍政要?jiǎng)?wù)，行部大臣之下設(shè)參贊、參議等輔佐官職，分掌民政、軍務(wù)、外交等事務(wù)；在亞東、江孜、噶大克等邊境戰(zhàn)略要地與經(jīng)濟(jì)重鎮(zhèn)，設(shè)置道府、同知等行政機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化中央對(duì)關(guān)鍵區(qū)域的管控；同時(shí)明確“每有藏官處必設(shè)漢官”的雙軌管理模式，漢官負(fù)責(zé)傳達(dá)中央政令、監(jiān)督政務(wù)執(zhí)行，藏官負(fù)責(zé)處理地方具體事務(wù)、協(xié)調(diào)僧俗關(guān)系，二者相輔相成，兼顧中央集權(quán)與地方自治。

1907年，張蔭棠向清廷呈遞《治藏十九條》與《西藏善后問題二十四條》兩份奏折，系統(tǒng)梳理藏地治理弊端，提出全面改革方案，其中最核心的內(nèi)容便是設(shè)立九大專業(yè)管理局，構(gòu)建現(xiàn)代化行政體系。交涉局專責(zé)處理對(duì)外交涉事務(wù)，對(duì)接英國及周邊諸國殖民官員，維護(hù)藏地涉外權(quán)益；督練局負(fù)責(zé)整訓(xùn)藏地軍隊(duì)，推進(jìn)軍事現(xiàn)代化；財(cái)政局統(tǒng)籌藏地稅收征管、財(cái)政預(yù)算與庫銀管理，規(guī)范收支秩序；學(xué)務(wù)局主導(dǎo)藏地教育興辦，推廣新式學(xué)堂；巡警局參照內(nèi)地模式建立現(xiàn)代警察制度，維護(hù)地方治安；裁判局負(fù)責(zé)司法審判，厘清司法與行政界限；工商局主管工商業(yè)發(fā)展，扶持本土手工業(yè)與商貿(mào)往來；路礦局統(tǒng)籌交通建設(shè)與礦產(chǎn)開發(fā)；鹽茶局規(guī)范鹽、茶兩大民生物資的專賣管理，保障民眾需求同時(shí)增加財(cái)政收入。

這套行政改革方案，是西藏歷史上首次引入現(xiàn)代行政管理理念，試圖徹底改變此前駐藏大臣系統(tǒng)權(quán)責(zé)不清、管理松散的局面。受限于當(dāng)時(shí)的財(cái)政條件與藏地客觀環(huán)境，九大專業(yè)局并未完全落地實(shí)施，但其中的核心治理思路被繼任駐藏大臣聯(lián)豫繼承，后續(xù)聯(lián)豫在藏推行的多項(xiàng)新政，均以張蔭棠的方案為藍(lán)本，為西藏行政體制的近代化奠定了基礎(chǔ)。

張蔭棠在推進(jìn)行政改革的同時(shí)，全力謀劃西藏軍事防御體系建設(shè)。彼時(shí)英國在印度北部邊境駐扎大量軍隊(duì)，配備先進(jìn)武器，對(duì)西藏形成直接軍事威脅，張蔭棠在奏折中明確指出，藏地幅員遼闊，邊境隘口眾多，無精銳之兵不能守土，無現(xiàn)代化軍備難以御敵，加強(qiáng)藏地防務(wù)刻不容緩。

結(jié)合西藏地理特點(diǎn)與清廷軍力現(xiàn)狀，張蔭棠制定詳細(xì)軍事改革計(jì)劃，首先請(qǐng)求清廷從北洋新軍中抽調(diào)六千精銳入藏駐防，這批士兵訓(xùn)練有素、裝備精良，可作為藏地防務(wù)的核心力量；同時(shí)大力訓(xùn)練西藏本地軍隊(duì)，計(jì)劃逐步建立四萬人的西藏常備軍，采用德國陸軍編制，每鎮(zhèn)五千人，下設(shè)步兵、炮兵、工程兵、輜重兵等專業(yè)兵種，適應(yīng)藏地山地作戰(zhàn)需求。武器裝備方面，主張為常備軍士兵統(tǒng)一配備后膛毛瑟槍，炮兵部隊(duì)配備吉林炮、過山炮等現(xiàn)代火炮，提升軍隊(duì)?wèi)?zhàn)斗力。

為解決藏地軍事人才短缺問題，張蔭棠建議在拉薩設(shè)立西藏陸軍學(xué)堂，聘請(qǐng)北洋陸軍教習(xí)前來授課，教授現(xiàn)代軍事理論、戰(zhàn)術(shù)指揮與武器使用技巧；同時(shí)制定明確的士兵待遇標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定士兵平時(shí)月餉四兩二錢，戰(zhàn)時(shí)餉銀加倍發(fā)放，妥善解決士兵家屬的基本生活保障，讓士兵無家累之憂，可專心操練。

這一系列軍事改革計(jì)劃極具前瞻性，可惜受限于清廷財(cái)政匱乏、中央政局動(dòng)蕩等多重因素，大多未能付諸實(shí)施，僅部分本地武裝得到初步整訓(xùn)，但即便如此，這些計(jì)劃仍引起英國的高度警惕，英國駐印度殖民當(dāng)局明確意識(shí)到，若中國在西藏建立現(xiàn)代化軍隊(duì)，將嚴(yán)重威脅英國在喜馬拉雅地區(qū)的戰(zhàn)略利益，這也在一定程度上牽制了英國對(duì)西藏的進(jìn)一步軍事滲透。

張蔭棠清楚認(rèn)識(shí)到，西藏的長治久安離不開經(jīng)濟(jì)發(fā)展，只有改善民生、充實(shí)財(cái)政，才能從根本上鞏固中央治理根基，因此在軍政改革之外，他推出一系列促進(jìn)西藏經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的舉措，涵蓋交通、礦產(chǎn)、金融、民生等多個(gè)領(lǐng)域。

張蔭棠在藏推行的一系列改革，從一開始便面臨諸多阻力，改革進(jìn)程舉步維艱。首要阻力來自清廷中央的財(cái)政匱乏，清末國庫空虛，對(duì)外賠款、對(duì)內(nèi)平叛耗費(fèi)大量財(cái)力，難以向西藏?fù)芨冻渥愕母母锝?jīng)費(fèi)，行政機(jī)構(gòu)增設(shè)、軍隊(duì)整訓(xùn)、學(xué)堂興辦等各項(xiàng)舉措，均因資金短缺難以推進(jìn)。其次是西藏地方勢力的抵觸，部分西藏貴族與寺院集團(tuán)擔(dān)心改革觸動(dòng)其傳統(tǒng)特權(quán)，雙軌管理模式削弱了貴族對(duì)地方事務(wù)的掌控，新式學(xué)堂推廣沖擊了傳統(tǒng)宗教教育的壟斷地位，因此這些勢力明里暗里阻撓改革，拒不執(zhí)行張蔭棠頒布的各項(xiàng)政令。

外部阻力則來自英國殖民勢力的干預(yù)，英國始終不愿看到中國加強(qiáng)對(duì)西藏的治理，擔(dān)心張蔭棠的改革成功后，中國在藏主權(quán)徹底穩(wěn)固，動(dòng)搖其在藏利益。1907年，英國駐錫金政治專員鄂康諾在秘密報(bào)告中明確寫道，張蔭棠在西藏的各項(xiàng)活動(dòng)如果成功，將使英國過去二十年在西藏的努力付諸東流。為此英國通過外交渠道向清廷施壓，指責(zé)張蔭棠的改革“擾亂藏地秩序”，要求清廷撤換張蔭棠，間接影響了清廷對(duì)藏改革的支持力度。

雪上加霜的是，清末中央政局動(dòng)蕩不安，光緒皇帝與慈禧太后先后離世，朝政更迭頻繁，統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部對(duì)邊疆改革的態(tài)度搖擺不定，進(jìn)一步制約了改革進(jìn)程。1908年，任職不足兩年的張蔭棠被清廷調(diào)離西藏，改任他職，其推行的各項(xiàng)改革計(jì)劃隨之停滯，許多尚未落地的舉措就此擱置，成為未竟之業(yè)。