周小川對解決目前養(yǎng)老金問題的緊迫性有清醒的認識，開出的“藥方”也有針對性。但是，養(yǎng)老金問題是復雜的，不是套用哪種模式就能簡單解決的。

冰川思想庫研究員丨關不羽

2月25日，中國人民銀行原行長周小川在第五屆全球財富管理論壇分享了關于養(yǎng)老金政策體制的看法與建議。澎湃新聞的報道《周小川：不要認為養(yǎng)老問題還有拖延的機會，以后再做選擇會更艱難》，內(nèi)容比較全。

前些日子延遲退休的話題超熱，周小川此番講話備受矚目。

養(yǎng)老金缺口問題的迫切性，不容回避

周小川對解決養(yǎng)老金缺口問題的迫切性是很清醒的，“不回避難題”，“不要認為養(yǎng)老問題還有拖延的機會，以后再做選擇會更艱難”。確實有直面問題的勇氣，直擊要害。

養(yǎng)老金缺口有多大，時間上有多迫切，可以參考三個數(shù)據(jù)：

第一組數(shù)據(jù)是養(yǎng)老金的社保家底。2022年，我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金總支出為6.2萬億元，超過全國一般公共預算收入的四分之一。

同年，我國企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結余約為5萬億左右（2022年8月份《新京報》報道的數(shù)據(jù)為5.1萬億）。這組數(shù)據(jù)清晰地顯示，我國養(yǎng)老金的家底很薄，這在周小川講話中也專門指出了。

圖/網(wǎng)絡

第二組數(shù)據(jù)是養(yǎng)老金資金池的變化趨勢。中國社會科學院發(fā)布的《中國養(yǎng)老金精算報告2019-2050》認為，我國的基本養(yǎng)老保險基金將在2027年達到峰值，在2035年前后累計結余耗盡。顯然，養(yǎng)老金的資金池已經(jīng)沒有增長空間，消耗殆盡的速度超出很多人的想象。

第三組數(shù)據(jù)是人口年齡結構變化。國家衛(wèi)健委數(shù)據(jù)顯示，2035年左右60歲及以上老年人口將破4億。按照目前的生育率預測，2057年，中國65歲以上人口將達到4.25億人的峰值，占總人口比重32.9％-37.5％，接近甚至超過日本。人口年齡結構是養(yǎng)老金收支的決定因素，其他都是技術性因素。

這三組數(shù)據(jù)都說明現(xiàn)有的養(yǎng)老金模式亟待完善，周小川強調(diào)養(yǎng)老問題無法拖延的緊迫性，是有充分依據(jù)的。

美國基本養(yǎng)老保險的運作

周小川給出的解決辦法是“國家統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老金+個人養(yǎng)老金賬戶”

中國的一個現(xiàn)實情況就是人口多，同時養(yǎng)老金面不斷擴大?？傮w來講，由于老齡化，養(yǎng)老金資金池很容易有缺口。這種情況下，國家統(tǒng)籌安排的養(yǎng)老金是?；荆粫?，或者說比較大的缺口會較大程度依靠個人養(yǎng)老金加以補充。

這一方案是否能有效解決目前的養(yǎng)老金問題呢？理論上講，是有可行性的。這可以參考“國家統(tǒng)籌+個人養(yǎng)老”模式的典型——美國。

美國聯(lián)邦政府統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老金全稱叫做“老年、遺屬和殘障保險”，始于1935年羅斯福當政時期。名為“保險”，實際上是一種國家統(tǒng)籌、現(xiàn)收現(xiàn)支的專項稅收制度。

“保險”的資金源于政府向個人征收社會保障稅，覆蓋就業(yè)人口的90%以上，稅率為年收入的12.4%，略低于個人所得稅的基本稅率15%。但與個稅不同，社會保障稅不采取累進稅制，而且繳稅收入設有上限，約為人均收入的2.5倍到3倍，超過部分就不計稅了。

足額領取基本養(yǎng)老金年齡是65歲，不分性別。可以提前5年申領，但是要打七折。發(fā)放基本養(yǎng)老金的標準和繳納年限、繳納量相關，目前大部分領取者每月可以領到1500美元左右，最高不超過2500美元，整體較為平均。

▲1935年羅斯?？偨y(tǒng)簽署《社會保障法》（圖/網(wǎng)絡）

美國基本養(yǎng)老金的養(yǎng)老金替代率只有40%，即養(yǎng)老金收入為在職收入的40%左右。這一比例低于世界銀行等國際組織建議的70％到80%（周小川在這次講話中也引用了這一標準），而且在發(fā)達國家中是偏低的。這是美國長期被歸類于“半福利制國家”的重要原因之一。

美國人的另一半養(yǎng)老金就得靠企業(yè)和個人，最有代表性的是雇主雇員共同出資的401K計劃和IRA等個人養(yǎng)老金賬戶。聯(lián)邦政府主要以稅收減免、緩征等措施支持這些私人性質(zhì)的養(yǎng)老金計劃。

這種公私各半的模式，最大的優(yōu)點是財政的可持續(xù)性。美國的社會保障稅和基本養(yǎng)老金常年實現(xiàn)收支平衡，不少年份還有盈余。2022財年，社會保障稅收入為1.484萬億美元，基本養(yǎng)老金支出為1.219萬億美元，盈余兩千多億美元。

如何實現(xiàn)基本養(yǎng)老金的財政可持續(xù)性

美國基本養(yǎng)老金的財政可持續(xù)性，得益于合理的收支結構。

美國社會保障稅繳納人數(shù)常年保持在1.5億人左右，目前的領取人數(shù)不到7000萬。2.14:1的人數(shù)比例，12.4%的稅率，平均的養(yǎng)老金替代率至少達到了26.5%。再加上高收入人群超過平均收入水平的超額繳納部分統(tǒng)籌，就能實現(xiàn)40%的平均養(yǎng)老金替代率。

要維持這一可持續(xù)的平衡結構，要避免收入減少和支出激增的技術性風險。

收入端，要避免大規(guī)模失業(yè)導致稅收流失，所以控制失業(yè)率、增加就業(yè)崗位是美國政府和社會最重視的經(jīng)濟指標。

需要強調(diào)的是，只有充分的有效就業(yè)才能保證基本養(yǎng)老金的財政可持續(xù)性，也就是能夠創(chuàng)造稅收的企業(yè)就業(yè)，而不是財政供養(yǎng)人數(shù)。

圖/圖蟲創(chuàng)意

在支出端，則是控制基本養(yǎng)老金發(fā)放的規(guī)模。養(yǎng)老金領取人數(shù)無法人為控制，那就只能嚴控發(fā)放標準。因此美國基本養(yǎng)老金不追求超出財政能力的養(yǎng)老金替代率，盡管政客有討好選民的本能，但是提高基本養(yǎng)老金發(fā)放標準意味著社會保障稅的稅率大幅提高，沒有多少“選票收益”。

更重要的是，美國基本養(yǎng)老金的發(fā)放標準較為平均，上限約為中位數(shù)的1.5倍，這樣才能統(tǒng)籌得過來。

可以說美國在基本養(yǎng)老金收支管理的技術性問題上都處理得比較好。不過，僅僅技術手段還不足以保持可持續(xù)性?；攫B(yǎng)老金收支平衡還存在兩大結構性威脅。

最大的威脅是人口老齡化問題。無論怎么技術騰挪，都無法避免深度老齡導致福利收支失衡的結果?；橛^念保守的美國在2010年才進入老齡化，比其他發(fā)達國家要晚了幾十年。

而且，美國是全球最大的移民到達國家，每年吸引大量年輕人口入境就業(yè)，緩解了老齡化進程對基本養(yǎng)老金的沖擊。美國的老齡化沖擊較為緩和，是美國基本養(yǎng)老金的可持續(xù)性優(yōu)于大多數(shù)發(fā)達國家的主要原因。

另一個威脅來自貨幣購買力下降。相對其他全球主要貨幣，美元長期維持了明顯的相對強勢地位。1987年到2022年，美元購買力下降64%，平均每年下降1.8%。這對美國的養(yǎng)老金領取者談不上什么好消息，但是比其他主要貨幣已經(jīng)好太多了。

圖/圖蟲創(chuàng)意

而美國政府統(tǒng)籌之外的個人養(yǎng)老（包括企業(yè)出資的養(yǎng)老金計劃），也同樣受到“經(jīng)濟-人口”的影響。歸根結底，個人養(yǎng)老投資是一種長期投資，能否成功賺到另一半的養(yǎng)老錢，取決于經(jīng)濟的長期前景。美國經(jīng)濟確實存在很多問題，有結構性的，也有技術性的。

但不可否認的是，美國依然是世界主要經(jīng)濟體中最有活力的一員，尤其是科技創(chuàng)新能力、金融實力、移民吸引力三大優(yōu)勢，激勵了個人養(yǎng)老長期投資。在此宏觀背景下，政府的稅務鼓勵才能起到了錦上添花的作用。

歸根結底，從宏觀角度看，個人養(yǎng)老也好、國家統(tǒng)籌的福利也罷，都需要人口-經(jīng)濟的長期支撐。

就技術層面而言，個人養(yǎng)老的長期投資需要良好的金融市場秩序，國家統(tǒng)籌的養(yǎng)老福利更需要合理的制度安排。分析“國家統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老金+個人養(yǎng)老金賬戶”能否成功解決目前的養(yǎng)老問題，需要對標這些要素。

治本難，治標也不易

周小川對解決目前養(yǎng)老金問題的緊迫性有清醒的認識，開出的“藥方”也有針對性。但是，養(yǎng)老金問題是復雜的，不是套用哪種模式就能簡單解決的。

周小川也強調(diào)“要注意治本，不要只治標，至少治標治本相結合”。這個“本”其實就是人口-經(jīng)濟的結構性問題，解決的辦法無非是激發(fā)經(jīng)濟活力、提高經(jīng)濟效率，和提高生育率。方向是明確的，難在操作。

治本難，治標也不易。我國的基本養(yǎng)老保險還有很多問題有待解答。官方數(shù)據(jù)顯示，我們的基本養(yǎng)老保險繳納人數(shù)到2022年底已經(jīng)高達10.5億人，覆蓋面不可謂不廣。

我國基本養(yǎng)老保險的在工資收入中的實際占比并不低，企業(yè)負擔工資的20%，個人負擔工資的8%，合計占工資的28%，汲取度遠高于美國12.4%的稅率。目前我國企業(yè)職工的養(yǎng)老金平均替代率約為40％，與美國基本養(yǎng)老金相當。

那么，參照美國基本養(yǎng)老金2.14:1的供養(yǎng)比例，理論上講，我國基本養(yǎng)老保險基金以即收即支的方式，也足以支付5億左右的養(yǎng)老人群，而2022年中國60歲以上老人的數(shù)量為2.8億，其中還有大量福利養(yǎng)老支出水平很低的農(nóng)村老人。

也就是說，我們的基本養(yǎng)老基金應該還有相當?shù)挠嘣?，但是實際缺口卻很大，是何原因？未來搞“國家統(tǒng)籌的基本養(yǎng)老金+個人養(yǎng)老金賬戶”，國家統(tǒng)籌資金的使用效率、收支平衡依然是整套體系的基礎。

▲中國養(yǎng)老金體系（圖/網(wǎng)絡）

至于個人養(yǎng)老金賬戶，也不可能一蹴而就。復雜的稅收制度問題即直接稅和間接稅之爭，最起碼二三十年的長期投資需要穩(wěn)定有效的機制保障。

最基本的是個人權益保障，個人賬戶里的錢到底是不是個人的，可不能在未來存在“誤解”的空間。到時候又要麻煩專家出來解釋，就不太好了。至于長期投資的經(jīng)濟環(huán)境、投資安全的金融體制保障，都需要匹配。

總之，周小川說：“我們現(xiàn)有的基礎并不太好，所以未來的挑戰(zhàn)是很大的”，是清醒的。那么，當務之急就是要把基礎打好。

來源：冰川思想庫