按：本文選自安東尼·韋爾斯《五眼聯(lián)盟：50年情報合作秘聞》，蔣宗強(qiáng) 譯，中信出版集團(tuán)，2022年版，第3-11頁

為什么英美存在“特殊關(guān)系”？為什么會有“五眼聯(lián)盟”？歷史從一個層面來看是復(fù)雜的，從另一個層面來看卻是簡單的。最重要的一點(diǎn)在于，兩國的關(guān)系經(jīng)受了戰(zhàn)爭的考驗(yàn)，或者說源自兩國在“二戰(zhàn)”期間的生存需求。1941年8月，溫斯頓·丘吉爾與富蘭克林·羅斯福在紐芬蘭島附近普拉森舍灣“威爾士親王”號（HMS Prince of Wales）戰(zhàn)列艦上舉行的歷史性會晤就證明了這一點(diǎn)。

“五眼聯(lián)盟”包含為了一個共同目標(biāo)而聯(lián)合起來的五個國家。數(shù)十年來，情報機(jī)構(gòu)的人員交流及整合對這個組織中的成員國來說至關(guān)重要。在倫敦、華盛頓、渥太華、堪培拉和惠靈頓，五國使館都同彼此的情報機(jī)構(gòu)及下屬部門保持著重要聯(lián)絡(luò)。除了常規(guī)的使館人員結(jié)構(gòu)之外，五個國家還要保持情報人員的交換與流動，讓不同機(jī)構(gòu)的情報專家并肩工作。這種維護(hù)關(guān)系的運(yùn)作方式是我們理解“五眼聯(lián)盟”的關(guān)鍵。如今，“五眼聯(lián)盟”已經(jīng)成為一支強(qiáng)大的國際外交力量，無疑也是世界上最厲害的情報組織。對比之下，蘇聯(lián)和華約組織有些相形見絀，它們內(nèi)部面臨著不同文化帶來的割裂，當(dāng)蘇聯(lián)軍隊占領(lǐng)東歐國家之后，這些因素都無助于促進(jìn)彼此之間建立類似五眼聯(lián)盟那種足以延續(xù)至今的合作和忠誠。

丘吉爾與羅斯福的歷史性會晤

1941年8月，丘吉爾與羅斯福在“威爾士親王”號戰(zhàn)列艦上舉行了會晤。當(dāng)時距離日本偷襲珍珠港還有數(shù)月之久。此番會晤不僅商定擊敗希特勒的“大戰(zhàn)略”，還決定發(fā)揚(yáng)英國海軍上將雷金納德·“眨巴眼”·霍爾及“40號房間”（見附錄）的重大傳統(tǒng)——基于通信攔截，分享有關(guān)德國和日本的最敏感情報。隨著戰(zhàn)事的推進(jìn)，加拿大、澳大利亞和新西蘭也受邀加入這個高度機(jī)密和高安防等級的俱樂部，不僅交換情報，還交換重要人員和設(shè)備。這些做法一直延續(xù)至今，未來還將繼續(xù)延續(xù)下去?；赝^去，這兩位政治家的會晤標(biāo)志著英美特殊關(guān)系的建立，以及之后“五眼聯(lián)盟”的誕生。

“二戰(zhàn)”期間以及之后，情報界發(fā)生的幾乎所有事情都被英國政府保密。直到1974年，關(guān)于“二戰(zhàn)”和恩尼格瑪密碼機(jī)的有限信息，以及布萊切利莊園的存在，才為英國公眾和世界所知。隨后幾年內(nèi)，一些信息慢慢公布出來，完全改變了我們對“二戰(zhàn)”的理解。由英國政府資助出版、哈里·欣斯利爵士撰寫的英國“二戰(zhàn)”情報史專著說明了一切。這一點(diǎn)不言自明。國家安全和國際關(guān)系領(lǐng)域的專業(yè)人士，以及那些研究政治軍事進(jìn)程的人并不總是知道或考慮過情報方面的問題。當(dāng)然，這并非他們的錯，因?yàn)闊o論是在“二戰(zhàn)”期間，還是在“二戰(zhàn)”結(jié)束至冷戰(zhàn)愈演愈烈之際，發(fā)展壯大的“五眼聯(lián)盟”所開展的情報工作一直都具有高度保密性。

在紐芬蘭海域那次重要會晤之后將近80年里，科學(xué)技術(shù)發(fā)生了巨大變化，比如切斷海底光纜、智能密碼分析和計算機(jī)網(wǎng)絡(luò)欺騙?；仡欉^去，單是數(shù)字革命就足以令人難以置信。“二戰(zhàn)”期間，艾倫·圖靈在布萊切利莊園革命性地應(yīng)用基礎(chǔ)計算機(jī)技術(shù)破解恩尼格瑪密碼機(jī)，獲取“超級機(jī)密”（ULTRA）。美國海軍上校約瑟夫·約翰·羅切福特（Joseph John Rochefort）及其同事在美國海軍情報局利用技術(shù)手段破譯日軍密碼，獲取高級機(jī)密“魔術(shù)”（MAGIC）。他們都為“二戰(zhàn)”的勝利做出了貢獻(xiàn)。之后數(shù)十年，科技的車輪并沒有停止前進(jìn)，出現(xiàn)了云計算、網(wǎng)絡(luò)、數(shù)字通信和信號處理技術(shù)。“五眼聯(lián)盟”國家應(yīng)該如何最大限度地利用這些新興技術(shù)服務(wù)于情報聯(lián)盟以及親密盟友的戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)利益，并使之最符合它們的國家安全需要呢？“五眼聯(lián)盟”國家是否需要以一種新的形式再現(xiàn)夏威夷情報站“HYPO”站長羅切福特上校的卓越成就呢？“二戰(zhàn)”中，他與來自英國遠(yuǎn)東聯(lián)合局（FECB）的密碼學(xué)家密切合作，合作地點(diǎn)先是在新加坡，失守后輾轉(zhuǎn)到了肯尼亞和科倫坡。中途島海戰(zhàn)似乎是一次海戰(zhàn)和戰(zhàn)略上的勝利，但僅僅如此嗎？如今，新技術(shù)的運(yùn)用使五國能夠緊密抱團(tuán)，當(dāng)今世界的戰(zhàn)略形勢或許使它們覺得的確需要以不同的形式，為了不同的目標(biāo)，再奪取一場“中途島海戰(zhàn)”般的勝利。

丘吉爾與羅斯福在“威爾士親王”號戰(zhàn)列艦上簽署的《大西洋憲章》為兩國聯(lián)合監(jiān)控蘇聯(lián)和華約的通信奠定了基礎(chǔ)。這種聯(lián)合行動最早體現(xiàn)在構(gòu)建一個名為“梯隊”（Echelon）的網(wǎng)絡(luò)通信攔截與情報搜集系統(tǒng)。后來，隨著電子通信技術(shù)以及“五眼聯(lián)盟”國家對于共同威脅的感知發(fā)生變化，這個系統(tǒng)也與時俱進(jìn)，得到大幅拓展。從一開始，數(shù)據(jù)的搜集、分析和分發(fā)就被列為“絕密”。共享情報的范圍最初局限于信號情報，后來逐步囊括人力情報、衛(wèi)星圖像情報和各類地理空間情報。“五眼聯(lián)盟”成員國各自組建了獨(dú)立機(jī)構(gòu)來管理各類情報的來源和搜集方法。繼1941年8月發(fā)表《大西洋憲章》之后，英美之間的第一個重大協(xié)議就是1943年5月17日英國政府代碼及加密學(xué)校（英國政府通信總部前身）和美國陸軍部（后來美國國家安全局就是從該機(jī)構(gòu)獨(dú)立出去的）簽訂的《英美通信情報協(xié)議》（又名《布魯沙協(xié)議》）。1946年3月5日，英國和美國秘密簽訂了《英美協(xié)定》，規(guī)定兩國之間可以交換任何有關(guān)外國的情報，為之后英美之間開展各類信號情報合作奠定了基礎(chǔ)。

后來，《英美協(xié)定》范圍擴(kuò)大，1948年加拿大加入，1956年澳大利亞和新西蘭加入。1955年，英美簽訂了一份新修訂的《英美協(xié)定》?！拔逖勐?lián)盟”開始通過攔截衛(wèi)星傳輸、電話網(wǎng)絡(luò)和其他更敏感的手段，大規(guī)模搜集所有頻段和帶寬的政府、私人和商業(yè)通信內(nèi)容，包括電話、傳真、電子郵件、可視數(shù)據(jù)以及其他通信數(shù)據(jù)。“五眼聯(lián)盟”與通信公司建立了悠久的合作關(guān)系，后來的科技公司，比如谷歌、蘋果和微軟，也與“五眼聯(lián)盟”開展了合作。自“二戰(zhàn)”結(jié)束以來的數(shù)十年里，“五眼聯(lián)盟”開展了很多重大的情報活動，其中一些延續(xù)至今。

特殊關(guān)系的最早起源

在無線電報成為一門科學(xué)和商業(yè)技術(shù)之前，西歐國家主要依靠人力情報或者截獲郵件獲取情報。1909年，英國設(shè)立了對外情報機(jī)構(gòu)“軍情六處”（MI6，即英國秘密情報局），英國皇家海軍指揮官曼斯菲爾德·卡明（Mansfield Cumming）成為首任掌門人。同年，英國還設(shè)立了負(fù)責(zé)國內(nèi)反間諜和國內(nèi)安全的“軍情五處”（MI5，即英國國家安全局）。英國人是通信情報領(lǐng)域的鼻祖。1887年，英國政府設(shè)立了海軍情報局（Naval Intelligence Department），作為海軍部的情報部門，1912年進(jìn)行重大改組后，改稱海軍情報部（Naval Intelligence Division）。在“一戰(zhàn)”爆發(fā)之前，該機(jī)構(gòu)就意識到高頻通信技術(shù)的發(fā)展預(yù)示著必須通過地面電話線或海底電纜進(jìn)行跨國攔截。“一戰(zhàn)”之后，英國建立了所謂的政府代碼及加密學(xué)校?！岸?zhàn)”期間，為了免遭德軍轟炸，該校便從倫敦遷至布萊切利莊園，成為“二戰(zhàn)”時期的密碼破譯中心。這個校名一直沿用到1946年。那年6月，該校變成了英國政府通信總部，辦公地點(diǎn)遷至蘇格蘭切爾滕納姆市郊區(qū)。這些組織都是一脈相承的，負(fù)責(zé)攔截通信與信號。它們源源不斷的驅(qū)動力就是趕上甚至在理想情況下領(lǐng)先于各類前沿通信技術(shù)。

英美情報合作以及“五眼聯(lián)盟”的歷史與英國政府代碼及加密學(xué)校、布萊切利莊園、后來的英國政府通信總部的發(fā)展有直接關(guān)系。美國情報能力最早主要是以海軍情報工作為基礎(chǔ)建立起來的，而“二戰(zhàn)”期間，布萊切利莊園同美國海軍情報局及其在夏威夷設(shè)立的情報站“HYPO”建立了至關(guān)重要的聯(lián)系，這標(biāo)志著英美特殊關(guān)系和“五眼聯(lián)盟”的真正開端。此外，英國特別行動處與美國戰(zhàn)略情報局（OSS，即“中情局”前身）交換人力情報和開展聯(lián)合行動對“二戰(zhàn)”局勢產(chǎn)生了極其重要的影響，也標(biāo)志著“五眼聯(lián)盟”在人力情報和其他秘密行動相關(guān)方面進(jìn)行合作的開端。

自20世紀(jì)70年代以來，一批卓越的戰(zhàn)爭研究專家對英國“二戰(zhàn)”情報史開展了深入研究，其中最著名的是哈里·欣斯利爵士。他后來進(jìn)入了學(xué)術(shù)界，在英國政府的全面支持下，能夠接觸到第一手的歷史文件，也能閱覽布萊切利莊園在“二戰(zhàn)”期間的所有文件。如今，在他的研究成果的基礎(chǔ)上回望歷史，英國政府通信總部和美國海軍情報局之間的合作情況不僅變得更加清晰，而且在很大程度上改變了我們對“二戰(zhàn)”歷史的解讀。

“二戰(zhàn)”結(jié)束后不久，1947年美國《國家安全法》及其1949年修正案對國防和情報體系做出了重大戰(zhàn)略調(diào)整，成立了國防部長和副國防部長辦公室，海軍部長在指揮系統(tǒng)上隸屬于國防部長。根據(jù)《國家安全法》，美國還創(chuàng)建了空軍，將其與陸軍分開。首任國防部長詹姆斯·福雷斯特爾在該法案實(shí)施之前擔(dān)任海軍部長（他曾反對做出這些變革）。自1947年以來，國防部長辦公室擴(kuò)大了許多倍，任命了大量工作人員。

1986年美國《戈德華特—尼科爾斯國防部改組法》鞏固了1947年和1949年這兩部法案所建立的法定框架，建立了聯(lián)合作戰(zhàn)體系。對于具有遠(yuǎn)大抱負(fù)的將官來說，聯(lián)合作戰(zhàn)其實(shí)已經(jīng)成為一個必然選擇。然而，海軍部長辦公室、海軍作戰(zhàn)部長辦公室和海軍陸戰(zhàn)隊司令辦公室仍然完好無損，它們的工作人員依舊沒有變動。與海軍部長不同，國防部長是國家安全委員會的成員。在1949年之前，海軍部長一直是總統(tǒng)內(nèi)閣的成員，改革之后，海軍部長成為國防部長繼任人選排序中的第三位，凸顯了海軍部長的歷史地位。

1947年美國《國家安全法》還設(shè)立了中情局和國家安全委員會。中情局局長同時擔(dān)任美國情報界的總負(fù)責(zé)人以及總統(tǒng)的首席情報顧問，直到2005年4月21日，隨著國家情報總監(jiān)職位的設(shè)立，中情局局長才失去這兩個角色。國家情報總監(jiān)還成為國家安全委員會的成員。中情局局長繼續(xù)管理中情局各方面的工作，并通過中情局下屬的國家秘密行動處指揮中情局在全球范圍內(nèi)的秘密行動。當(dāng)英美這種特殊關(guān)系進(jìn)一步拓展并催生“五眼聯(lián)盟”之后，美國同其他三個國家（加拿大、澳大利亞和新西蘭）的情報合作逐漸納入了新的情報工作架構(gòu)。

1798年，美國國會通過了組建海軍的法案，在那之后，美國海軍一直是維護(hù)國家安全的關(guān)鍵實(shí)體。“二戰(zhàn)”結(jié)束后，隨著1947年美國《國家安全法》帶來的重大變革，海軍失去了曾經(jīng)享有的主導(dǎo)地位，然而，海軍情報工作幾乎沒有發(fā)生改變。

英國同時也在發(fā)生變革。我們今天所知道的國防部于1964年合并，旨在加強(qiáng)英國三支武裝部隊——皇家海軍、英國陸軍和皇家空軍之間的合作與協(xié)調(diào)。在英國，皇家海軍的地位一直比較高。皇家海軍陸戰(zhàn)隊是皇家海軍的一部分，皇家海軍陸戰(zhàn)隊司令享有與美國海軍陸戰(zhàn)隊司令同等的地位和威望。然而，皇家海軍陸戰(zhàn)隊的規(guī)模一直只是美國海軍陸戰(zhàn)隊的一小部分，沒有像美國海軍陸戰(zhàn)隊那樣得到應(yīng)有的國家認(rèn)可?！耙粦?zhàn)”結(jié)束后，一些英國人意識到三個軍種之間有必要進(jìn)行更多的協(xié)作，便提出組建聯(lián)合參謀部，但這一提議在1921年被首相大衛(wèi)·勞合·喬治否決了。盡管如此，出于軍種間協(xié)作的考慮，英國還是在1923年組建了參謀長委員會。

1936年，英國設(shè)立了一個內(nèi)閣級的國防協(xié)調(diào)大臣職位，以便在納粹侵略日益加劇的情況下負(fù)責(zé)監(jiān)督英國軍備重整。1940年溫斯頓·丘吉爾成為首相后，設(shè)立了國防部長辦公室，以便更好地協(xié)調(diào)國防事務(wù)，并直接控制參謀長委員會。一個值得注意的重要事實(shí)是，丘吉爾先后兩次擔(dān)任英國海軍大臣職位，第一次是在1911—1915年，第二次是在1939—1940年。該職位是英國海軍部委員會負(fù)責(zé)人，可以由非軍人擔(dān)任，性質(zhì)上相當(dāng)于美國的海軍部長。1939年9月，英國對德國宣戰(zhàn)，丘吉爾再度擔(dān)任該職務(wù)的時期被稱作“丘吉爾回歸”。在“二戰(zhàn)”期間，丘吉爾同時擔(dān)任首相兼國防大臣。工黨贏得1945年大選后，克萊門特·艾德禮擔(dān)任首相，于1946年在下議院通過了《國防部法案》。在該法案通過之前，海軍大臣是內(nèi)閣成員。新的國防部則以擁有內(nèi)閣席位的國防部長為首，三個軍種的負(fù)責(zé)大臣繼續(xù)保留下來，以督導(dǎo)各自軍種的工作，但不再擁有內(nèi)閣席位。1947—1964年，國防部的工作分屬于五個相互獨(dú)立的部門，分別是海軍部、戰(zhàn)爭部、空軍部、航空供應(yīng)部和早期的國防部。這些部門在1964年合并組建了國防部，廢除了歷史上大權(quán)在握的海軍大臣一職。因此，1964年的變革頗具歷史意義。雖然發(fā)生了這么多次機(jī)構(gòu)調(diào)整，但英國情報系統(tǒng)依然在“五眼聯(lián)盟”的軌道上正常運(yùn)轉(zhuǎn)（現(xiàn)在運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制更加完備）。

最后一件事發(fā)生在1971年，當(dāng)時航空供應(yīng)部的國防職能成為國防部的一部分，但這對“五眼聯(lián)盟”的情報業(yè)務(wù)沒有任何影響。首任國防部長彼得·桑尼克羅夫特任職時間很短（1964年4月—10月），當(dāng)時是亞歷克·道格拉斯—霍姆爵士（Sir Alec Douglas-Home）領(lǐng)導(dǎo)的保守黨政府。后來，哈羅德·威爾遜領(lǐng)導(dǎo)的工黨政府上臺后，丹尼斯·希利（Denis Healey）出任國防部長（1964年10月—1970年6月），這是一個非常重要的時期。緊隨其后的是彼得·卡林頓勛爵（1970年6月—1974年1月），當(dāng)時是愛德華·希思領(lǐng)導(dǎo)的保守黨政府。1964—1974年的十年間，英國國防政策在國防部長和非常龐大的官僚機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)下充分得到了鞏固，但“五眼聯(lián)盟”之間的關(guān)系沒有發(fā)生變化。事實(shí)上，隨著冷戰(zhàn)的加劇，情報共享和人員交流反而有所增加。