中國預(yù)算制度研究

作者：劉馨宇 著

ISBN：978-7-5764-1585-8

定價：59.00 元

中國政法大學(xué)出版社2024年6月

民主與法治是現(xiàn)代國家不可或缺的基因。國家的絕大部分活動均需要財政支持，規(guī)范財政權(quán)的同時意味著對公權(quán)力的約束和監(jiān)督。預(yù)算管理是國家財政治理的核心部分，預(yù)算的實(shí)質(zhì)是通過收支計(jì)劃來調(diào)控和監(jiān)督公權(quán)力行為。預(yù)算的發(fā)達(dá)程度在很大程度上反映了國家的民主程度，完善現(xiàn)代預(yù)算制度是建設(shè)民主國家的重要內(nèi)涵。

作者簡介

劉馨宇中央財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院講師，碩士生導(dǎo)師，法學(xué)博士，畢業(yè)于中國政法大學(xué)。研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)，研究興趣包括基本權(quán)利理論、財政經(jīng)濟(jì)憲法等領(lǐng)域。先后于《法學(xué)評論》《中外法學(xué)》《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報）》等CSSCI核心期刊發(fā)表論文7篇，多篇論文被人大復(fù)印報刊資料《憲法學(xué)、行政法學(xué)》《人大理論與實(shí)踐》轉(zhuǎn)發(fā)。曾獲“全國公法學(xué)博士生論壇優(yōu)秀論文一等獎”“蔡定劍憲法學(xué)教育基金優(yōu)秀論文獎”“蔡定劍憲法學(xué)優(yōu)秀學(xué)生獎”“中華法學(xué)碩博英才獎”等學(xué)術(shù)獎項(xiàng)。

內(nèi)容簡介

本書總結(jié)了預(yù)算職權(quán)在人大和政府間的配置情況，進(jìn)而圍繞人大的預(yù)算審批權(quán)、政府的預(yù)算行政權(quán)和多主體共同配合的預(yù)算監(jiān)督與預(yù)算公開這三個不同主體主導(dǎo)的預(yù)算活動展開詳細(xì)分析，發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)行預(yù)算制度的不足之處，并提出完善建議。本書內(nèi)容包括七章，前兩章介紹預(yù)算的理論基礎(chǔ)和預(yù)算的民主控權(quán)本質(zhì)，第三章總結(jié)預(yù)算權(quán)在人大和政府間的配置情況。按照預(yù)算權(quán)在不同主體間的配置情況，具體展開第四、五、六章的分析。這三章分別是人大的預(yù)算審批權(quán)、政府的預(yù)算行政權(quán)和多主體共同配合的預(yù)算監(jiān)督。第七章是以全文對預(yù)算全過程的具體分析而得出的綜合性預(yù)算制度完善結(jié)論。

書摘（節(jié)選）

預(yù)算是規(guī)范政府財政收支行為的依據(jù)，但預(yù)算的價值遠(yuǎn)不限于賬本的功能?！邦A(yù)算從來就不是一個簡單的技術(shù)問題，而是一個國家重大的政治問題?！?事實(shí)上，現(xiàn)代預(yù)算最核心的功能即是控權(quán)的民主功能。預(yù)算是幫助人民規(guī)范和管理政府最為有效的工具。

預(yù)算從產(chǎn)生之初就與現(xiàn)代民主制度密不可分?，F(xiàn)代民主制度產(chǎn)生和發(fā)展的歷史就是圍繞著爭奪預(yù)算權(quán)的歸屬所展開的。預(yù)算的產(chǎn)生與發(fā)展的背景奠定了預(yù)算的民主底色。在現(xiàn)代預(yù)算理論中，人民是委托人，使用國家財政的公權(quán)力是受托人，人民賦予其支配國家財政的權(quán)力，公權(quán)力必須按照人民委托的內(nèi)容和方式滿足社會公眾需要。由于任何國家機(jī)關(guān)的運(yùn)行均離不開財政支持，財政支持的數(shù)量、范圍、方式等直接影響權(quán)力運(yùn)行方式，因此幾乎可以說控制財政是控制公權(quán)力的最佳途徑?！罢莆諊鴰斓臋?quán)力可以被認(rèn)為是最完善和最有效的武器，任何憲法利用這種武器，就能把人民的直接代表武裝起來，糾正一切偏差，實(shí)行一切正當(dāng)有益的措施?！?/p>

中華人民共和國成立初期，由于實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，我國在較長時間內(nèi)沒有真正意義上的預(yù)算。我國現(xiàn)行《憲法》制定于1982年，其并未詳細(xì)規(guī)定財政問題。受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響，我國1994年制定的第一部《預(yù)算法》在立法宗旨上與現(xiàn)代預(yù)算理念不符，當(dāng)時的預(yù)算主要被當(dāng)作政府管理財政活動的工具。2014年《預(yù)算法》2018年《預(yù)算法》再次修正，但只修改了第88條1條，故本書以2014年《預(yù)算法》為分析對象。修正后，我國的預(yù)算理念進(jìn)步巨大，預(yù)算從政府治理工具變?yōu)槿嗣裰卫韲液捅O(jiān)督政府的工具。這標(biāo)志著我國正式邁向了現(xiàn)代預(yù)算國家。

然而，我國進(jìn)入現(xiàn)代預(yù)算的時間較短，預(yù)算制度還需完善，預(yù)算領(lǐng)域立法尚需健全，專門法律僅有一部規(guī)范預(yù)算整體情況的《預(yù)算法》。而《預(yù)算法》對預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、監(jiān)督等預(yù)算活動的規(guī)定仍然過于概括。對政府舉借債務(wù)、央地財政收入分配和轉(zhuǎn)移支付等重點(diǎn)財政活動均無專門立法。此外，當(dāng)前我國預(yù)算制度的具體規(guī)范往往以國務(wù)院制定的行政法規(guī)、部門規(guī)章，甚至行政性規(guī)范文件等效力等級較低的文件形式作出。預(yù)算法律制度的缺乏導(dǎo)致預(yù)算實(shí)踐中權(quán)力不規(guī)范運(yùn)行的情況多有發(fā)生。未來進(jìn)一步深化預(yù)算管理體制改革的重中之重應(yīng)當(dāng)是構(gòu)建起科學(xué)完整的預(yù)算法律體系，使得預(yù)算全過程中的所有財政收支行為有法可依。不僅如此，這些規(guī)范預(yù)算行為的法律還應(yīng)當(dāng)是符合憲法的良法，換言之，未來在預(yù)算領(lǐng)域的立法方向不僅是要實(shí)現(xiàn)預(yù)算法制，更應(yīng)當(dāng)致力于實(shí)現(xiàn)預(yù)算法治。

預(yù)算絕不僅僅是政府的“錢袋子”，對于民主合法性和公民基本權(quán)利更具有重要的憲法意義。由于幾乎所有行政活動都離不開財政支持，因而控制財政是控制行政的最有效手段。預(yù)算的發(fā)達(dá)程度在很大程度上反映了國家的民主合法化程度，對預(yù)算研究的本質(zhì)就是立法機(jī)關(guān)約束行政機(jī)關(guān)的民主合法性研究。

民主與法治是現(xiàn)代國家不可或缺的基因。由于國家的絕大部分活動均需要財政支持，因此對財政權(quán)的控制基本意味著對公權(quán)力的約束和監(jiān)督，而預(yù)算管理是國家財政治理的核心部分。預(yù)算的實(shí)質(zhì)是通過收支計(jì)劃來控制、監(jiān)督、規(guī)范政府的預(yù)算行為。預(yù)算制度的完善對我國向現(xiàn)代預(yù)算國家轉(zhuǎn)型具有不可替代的重要意義。

預(yù)算制度包括預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整和監(jiān)督等過程，尤其以預(yù)算審批為重。無論從理論上的合理性還是從各發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，預(yù)算的審批權(quán)都毫無疑問應(yīng)歸立法機(jī)關(guān)所有。預(yù)算的調(diào)整發(fā)生在預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)特殊情況導(dǎo)致實(shí)際收入或支出無法與預(yù)算計(jì)劃一致時，需要對原預(yù)算進(jìn)行調(diào)整?？梢姡A(yù)算調(diào)整審批的實(shí)質(zhì)內(nèi)容與預(yù)算審批一致，故預(yù)算調(diào)整的審批權(quán)也應(yīng)在立法機(jī)關(guān)。由于行政機(jī)關(guān)對實(shí)際財政收入支出情況更為了解，因此預(yù)算的編制和執(zhí)行權(quán)由行政機(jī)關(guān)掌握。同時，行政機(jī)關(guān)的行為需要隨時接受立法機(jī)關(guān)的全面監(jiān)督。可見，預(yù)算制度中的不同權(quán)力歸屬不同，預(yù)算過程需要立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)分工合作，預(yù)算的根本目的要求行政機(jī)關(guān)接受立法機(jī)關(guān)的嚴(yán)格監(jiān)督。這種預(yù)算權(quán)在立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的劃分是落實(shí)《憲法》賦予全國人民代表大會、全國人大常委會以及國務(wù)院職權(quán)的體現(xiàn)。

除了對于民主合法性和權(quán)力配置的作用，財政預(yù)算對基本權(quán)利的保障也具有重要意義。隨著國家權(quán)力的不斷擴(kuò)張，稅收作為國家預(yù)算收入最主要的來源，其規(guī)模日益增加，國家介入私有財產(chǎn)權(quán)的程度也隨之增大，財政預(yù)算對公民私有財產(chǎn)權(quán)保障的重要性日益凸顯。財政支出的目的是否正當(dāng)，行為是否合法、科學(xué)、高效都直接關(guān)系著國家限制私有財產(chǎn)權(quán)的憲法正當(dāng)性。納稅人關(guān)心國家財政的詳細(xì)規(guī)劃，要求每一筆財政收入和支出都有依據(jù)，國家的年度收支計(jì)劃必須完整記錄在預(yù)算方案中。財政預(yù)算是以授權(quán)的方式實(shí)現(xiàn)限權(quán)，代議機(jī)關(guān)通過預(yù)算授權(quán)行政機(jī)關(guān)完成年度財政任務(wù)，而對未經(jīng)授權(quán)的任務(wù)，國家不得為之。財政支出關(guān)乎公民生活的方方面面，甚至可以說，幾乎所有基本權(quán)利都與財政預(yù)算息息相關(guān)。

預(yù)算的核心功能在于控權(quán)，加強(qiáng)預(yù)算的民主功能是完善預(yù)算制度的核心要義。憲法民主原則意味著一切國家權(quán)力都來源于人民，一切權(quán)力的行使都可追溯至人民。人民行使國家權(quán)力的渠道是人民代表大會，人民代表大會通過審批和監(jiān)督預(yù)算來約束政府。強(qiáng)化預(yù)算的民主功能，應(yīng)當(dāng)著眼于人大和政府這兩個主體以及人大對政府的約束過程。因此，本書總結(jié)了預(yù)算職權(quán)在人大和政府間的配置情況，進(jìn)而圍繞人大的預(yù)算審批權(quán)、政府的預(yù)算行政權(quán)和多主體共同配合的預(yù)算監(jiān)督與預(yù)算公開這三個不同主體主導(dǎo)的預(yù)算活動展開詳細(xì)分析，發(fā)現(xiàn)我國現(xiàn)行預(yù)算制度的不足之處，并提出完善建議。

目 錄

導(dǎo)論 001

第一章 預(yù)算的一般理論006

第一節(jié) 現(xiàn)代預(yù)算制度的產(chǎn)生與發(fā)展006

一、國外現(xiàn)代預(yù)算制度的產(chǎn)生與發(fā)展006

二、我國現(xiàn)代預(yù)算制度沿革007

第二節(jié) 預(yù)算的相關(guān)概念010

一、“預(yù)算國家”與“國家預(yù)算”011

二、“國家預(yù)算”“政府預(yù)算”與“公共預(yù)算”012

三、作為《預(yù)算法》規(guī)范對象的預(yù)算概念018

第三節(jié) 預(yù)算原則019

一、經(jīng)典預(yù)算原則019

二、我國的預(yù)算原則023

第二章 憲法民主原則與預(yù)算的關(guān)系028

第一節(jié) 我國憲法中的民主原則028

一、民主原則的憲法依據(jù)028

二、民主原則的實(shí)現(xiàn)方式029

第二節(jié) 財政民主與預(yù)算活動032

第三章 預(yù)算權(quán)的配置035

第一節(jié) 人大和政府的預(yù)算職權(quán)035

第二節(jié) 黨政機(jī)構(gòu)合并改革后的預(yù)算職權(quán)045

一、黨政機(jī)構(gòu)改革的背景045

二、機(jī)構(gòu)合并背景下預(yù)算制度面臨的挑戰(zhàn)047

三、黨政合并后新機(jī)構(gòu)的經(jīng)費(fèi)來源及新任務(wù)的公共性048

四、機(jī)構(gòu)改革后預(yù)算規(guī)范來源之惑：黨內(nèi)法規(guī)還是國家法律？049

五、人大審查監(jiān)督新機(jī)構(gòu)預(yù)算的合理性051

第四章 人大預(yù)算審批權(quán)的完善054

第一節(jié) 預(yù)算審批的時間——事前審批原則的落實(shí)054

一、我國人大會期與預(yù)算年度的錯位054

二、審批前執(zhí)行的預(yù)算困境之突破056

第二節(jié) 預(yù)算初步審查制度的完善062

一、初步審查的主體063

二、初步審查的對象及對應(yīng)的審查結(jié)果068

三、初步審查的程序069

四、小結(jié)078

第三節(jié) 預(yù)算的正式審批079

一、審批的對象080

二、審批的形式083

三、審批的結(jié)果087

四、小結(jié)090

第五章 政府預(yù)算職權(quán)的規(guī)范行使091

第一節(jié) 預(yù)算編制的民主要求091

一、有利于審批的預(yù)算草案和預(yù)算報告091

二、預(yù)算編制過程的多主體參與096

第二節(jié) 政府執(zhí)行預(yù)算的能動性限度100

一、政府舉借債務(wù)的限制101

二、財政轉(zhuǎn)移支付的正當(dāng)化111

第三節(jié) 規(guī)范化的預(yù)算調(diào)整122

一、預(yù)算調(diào)整的作用122

二、預(yù)算調(diào)整的發(fā)起事由123

三、預(yù)算調(diào)整的程序控制127

第六章 預(yù)算人大監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督133

第一節(jié) 審計(jì)機(jī)關(guān)與人大的工作關(guān)系發(fā)展歷史133

第二節(jié) 審計(jì)機(jī)關(guān)與人大的工作聯(lián)系現(xiàn)狀及問題137

一、國家審計(jì)模式的類型137

二、行政雙重領(lǐng)導(dǎo)與權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督138

三、人大監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)問題140

第三節(jié) 組織制度的完善143

一、人大常委會組織制度優(yōu)化143

二、審計(jì)業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)模式改革144

第四節(jié) 工作制度的發(fā)展147

一、人大參與審計(jì)工作的新方式147

二、審計(jì)機(jī)關(guān)向人大負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)的工作優(yōu)勢149

第五節(jié) 本章小結(jié)151

第七章 預(yù)算制度的整體完善方向152

第一節(jié) 優(yōu)化人大制度，提高代表水平153

一、建立人大預(yù)算委員會，協(xié)助預(yù)算審批154

二、人大常委會預(yù)算工作委員會下設(shè)審計(jì)工作小組155

三、人大會期的提前和延長156

四、人大代表專業(yè)水平的提升157

第二節(jié) 規(guī)范預(yù)算立法授權(quán)159

第三節(jié) 彌補(bǔ)立法缺失，完善法律不足163

一、彌補(bǔ)立法缺失163

二、完善當(dāng)前預(yù)算法律規(guī)定的不足166

結(jié)論 172

參考文獻(xiàn) 174

目錄可上下滑動查看

內(nèi)容來源：第五編輯部

編校排版：信息中心

審核簽發(fā)：社辦