行政合同不因案外人主張權(quán)利而停止履行

-袁小某、張某方與B鎮(zhèn)政府行政合同糾紛案

摘錄《贏在二審與再審》原文：

爭議焦點：

行政合同的相對性原理適用；行政合同是否可以因案外人主張權(quán)利而停止履行。

案情簡介：

2013年6月7日，原告袁小某、張某方（本案例所涉人物均為化名）以120,800元的總價在梁某某、馮某澤處購買了住房一套，協(xié)議約定今后開發(fā)商和國家占用所得的賠償款均歸原告所有。

2016年8月15日，被告B鎮(zhèn)政府實施城市棚戶區(qū)改造，并與原告簽訂《房屋拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議》，向原告發(fā)出了選房通知。后因第三人王守某對涉案房屋的權(quán)屬提出異議，以致被告未按照約定交付房屋，原告起訴，要求法院判決被告立即履行行政合同并交付房屋。

該案一審判決駁回原告的訴訟請求。后袁小某、張某方不服提起上訴，該案二審裁定發(fā)回重審。

訴訟代理文書：

行政上訴狀

上訴人（原審原告）：袁小某，男，漢族，19××年x×月×x日生，xx省xx縣人。住xx縣xx鎮(zhèn)xx村xx組。

上訴人（原審原告）：張某方，女，漢族，19××年××月xx日生，xx xx縣人。住xx縣xx鎮(zhèn)xx村xx組。

被上訴人（原審被告）A縣土地房屋征收中心。住所地：xx省xx縣x x路中段。

負(fù)責(zé)人：羅xx，系該中心主任。

原審第三人：B鎮(zhèn)政府。住所地：xx省xx縣××填。

法定代表人：胡某，系該鎮(zhèn)鎮(zhèn)長。

原審第三人：王守某，男，漢族，19××年xx月xx日生,xx看xx縣人。住xx縣xx鎮(zhèn)xx村xx組xx號。

上訴人與被上訴人之間因房屋征收行政協(xié)議糾紛一案，不服xx省x 縣人民法院（2018）黔xx30行初127號行政判決書，現(xiàn)依法提起上訴。

上訴請求：

1．撤銷xx縣人民法院（2018）黔xx30行初127號行政判決，依法改判支持上訴人的一審訴訟請求；

2．本案一、二審訴訟費用由被上訴人承擔(dān)。

上訴理由：

一、原審判決認(rèn)定“涉案的房屋未經(jīng)過B鎮(zhèn)政府及xx縣國土及城鄉(xiāng)規(guī)劃部門調(diào)查認(rèn)定，不能認(rèn)定為合法建筑”系事實認(rèn)定錯誤

1．涉案的被拆除房屋屬于上訴人所有，且上訴人與梁某某等人簽訂的《房屋買賣合同》合法有效，本案的房屋屬于合法建筑

2013年6月7日，上訴人與案外人梁某某達(dá)成《房屋買賣合同》約定，案外人梁某某將位于xx縣xx鎮(zhèn)花園村沙土組三臺樹馮xx老宅基地處二樓靠南的住房一套，面積132平方米，以120,800元的總價，出賣給上訴人所有。同時，在《房屋買賣合同》中，雙方還約定：今后開發(fā)商和國家占用所得的賠償款均歸上訴人所有。

上訴人認(rèn)為：上訴人與案外人梁某某簽訂的《房屋買賣合同》，并不存在違反《合同法》第五十二條規(guī)定的情形，雙方簽訂的合同真實、合法、有效。合同簽訂之后，上訴人已經(jīng)實際占有和使用該房屋。故，涉案的房屋為上訴人所有的合法建筑，一審法院將其認(rèn)定為違法建筑，與客觀事實不符。

而且，需要特別指出的是，涉案的房屋雖然是農(nóng)村自建房屋，沒有辦理產(chǎn)權(quán)登記，也沒有取得相關(guān)土地和規(guī)劃手續(xù)，但是，人民法院審理合同效力糾紛案件，應(yīng)當(dāng)以一審辯論終結(jié)前的客觀事實作為評價合同效力的依據(jù)。即便在簽訂合同時，屬于農(nóng)村集體土地上的房屋，但是，該地段在2014年已經(jīng)被征收為國有，并被劃入xx縣城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)。因此，涉案的房屋已經(jīng)不再屬于集體土地，雙方簽訂的協(xié)議合法有效。

2．上訴人是涉案房屋的被征收人，且涉案房屋已經(jīng)取得當(dāng)?shù)厝嗣裾恼{(diào)查和認(rèn)可，屬于合法性建筑

根據(jù)xx縣人民政府2016年6月27日x府征決字〔2016〕14號《關(guān)于對xx縣蟠龍片區(qū)棚戶區(qū)改造項目（花園段）土地房屋征收補(bǔ)償?shù)臎Q定》和《x x縣蟠龍片區(qū)棚戶區(qū)改造項目（花園段）土地房屋征收補(bǔ)償安置方案》第四條“（三）對于合法房屋的附屬物和構(gòu)筑物，根據(jù)其結(jié)構(gòu)給予一次性貨幣補(bǔ)償；（四）違法建筑物和超過審批使用期限的臨時建筑物一律不予補(bǔ)償”，以及《補(bǔ)償安置方案》第七條“被征收房屋的合法性認(rèn)定：······（三）雖然無房屋所有權(quán)證書、土地使用權(quán)證書、宅基地使用權(quán)證、建筑工程規(guī)劃許可證、建設(shè)工程施工許可證等，但經(jīng)過當(dāng)?shù)厝嗣裾拖嚓P(guān)職能部門共同調(diào)查認(rèn)定，決定應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償?shù)摹钡囊?guī)定，是否給予拆遷安置和補(bǔ)償，應(yīng)當(dāng)以“當(dāng)?shù)厝嗣裾拖嚓P(guān)職能部門共同調(diào)查認(rèn)定”。但是，本案的當(dāng)?shù)厝嗣裾疄椤癇鎮(zhèn)政府”，相關(guān)部門為“xx縣蟠龍片區(qū)棚戶區(qū)改造項目辦公室”，且縣人民政府委托的實施單位也是第三人B鎮(zhèn)政府。在對該房屋進(jìn)行拆遷之前，當(dāng)?shù)厝嗣裾⒄魇詹块T以及xx縣蟠龍片區(qū)棚戶區(qū)改造項目辦已經(jīng)到現(xiàn)場進(jìn)行測量和認(rèn)定，還制作了被征收房屋入戶調(diào)查登記表、測量表、勘丈表、現(xiàn)場草圖、現(xiàn)場照片等相關(guān)資料，同時還委托專業(yè)的測繪機(jī)構(gòu)，對房屋的面積、地理方位、征收面積等進(jìn)行了尺量。在一系列調(diào)查和認(rèn)定之后，當(dāng)?shù)厝嗣裾排c上訴人簽訂了《拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議書》；在《拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議書》的第一條第二款中，已經(jīng)清楚地記載了“房屋的附屬物、構(gòu)建物、房屋內(nèi)部設(shè)施及裝飾裝修（見被征收房屋入戶調(diào)查登記表）”。因此，這足以證明：涉案的房屋已經(jīng)取得相關(guān)部門的調(diào)查和認(rèn)定，正是有相關(guān)部門的調(diào)查和認(rèn)定，才簽訂了《拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議書》。3．原審判決認(rèn)定“涉案的房屋屬于違法建筑，或者超過審批權(quán)限的建筑物”缺乏證據(jù)證明

根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十四條第二款“市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門依法對征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理。對認(rèn)定為合法建筑和未超過批準(zhǔn)期限的臨時建 筑的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償；對認(rèn)定為違法建筑和超過批準(zhǔn)期限的臨時建筑的，不予補(bǔ)償”的規(guī)定，對于認(rèn)定為“違法建筑”或者“超過批準(zhǔn)期限的臨時建筑”不予補(bǔ)償。但是，本案并沒有任何證據(jù)顯示，涉案的房屋屬于“違法建筑”，相關(guān)部門也未作出“違法建筑”的認(rèn)定和處罰；同時也沒有任何證據(jù)表明是“超過批準(zhǔn)期限的臨時建筑”。涉案的房屋屬于永久性建筑物，并不屬于臨時建筑物。因此，原審法院直接認(rèn)定為“違法建筑”或者“超過批準(zhǔn)期限的臨時建筑”，并確認(rèn)合同無效，沒有事實依據(jù)和法律依據(jù)。

而且，需要特別說明的是，根據(jù)雙方簽訂的《拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議書》第五條約定，上訴人還交納了涉案房屋的“土地出讓金24,384元”，這足以說明，上訴人已經(jīng)取得了涉案房屋的國有建設(shè)用地使用權(quán)，能夠證明涉案房屋的合法性。

4．原審判決“未依法進(jìn)行釋明”程序違法，且損害了上訴人的合法權(quán)利

本案上訴人提起訴訟的案由為“行政合同糾紛”，上訴人的一審訴訟請求為：“判決被告立即履行2016年8月15日簽訂的拆遷安置協(xié)議及選房單約定的合同義務(wù)，向原告交付xx縣蟠龍片區(qū)棚戶區(qū)改造項目（花園段）2棟5層2號住房一套（面積129.9平方米），并交付雙方簽訂的拆遷安置協(xié)議一份”。從該合同的內(nèi)容來看，上訴人是基于合同合法有效才提起的訴訟，本案屬于履行合同之訴。

但是，人民法院卻認(rèn)定為確認(rèn)之訴，并在案件判決書中直接確認(rèn)了涉案的合同無效，嚴(yán)重?fù)p害了上訴人的合法權(quán)利。根據(jù)法律的規(guī)定，如果上訴人起訴的是一個法律關(guān)系，而審理查明的是另外一個法律關(guān)系，則法官應(yīng)當(dāng)行使釋明權(quán)，告知變更法律關(guān)系。若上訴人主張合法有效，而法院認(rèn)為無效的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行釋明?？墒牵瓕彿ㄔ簠s尚未行使釋明權(quán)，以致程序違法。

5．原審法院未對“拆遷安置補(bǔ)償合同”的內(nèi)容及組成進(jìn)行全面審查，以致認(rèn)定案件事實錯誤

本案的拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議，其內(nèi)容包含了多個方面：一是對原建筑物（房屋）的安置和補(bǔ)償；二是對原房屋附屬設(shè)施的安置和補(bǔ)償；三是對土地出讓金的交納和補(bǔ)償；四是對臨時住房安置過渡費的補(bǔ)償；五是對搬遷費用補(bǔ)償；六是對誤工費的補(bǔ)償；七是對簽約獎；八是對搬家費的獎勵等內(nèi)容。

上述費用的組成也是合同的重要部分，包含在合同之中。而且，上訴人為搬遷、搬家，已經(jīng)投入大量人力、物力，對屋內(nèi)的設(shè)施、附屬設(shè)施，依法享有物權(quán)。但是，人民法院卻未對上述內(nèi)容進(jìn)行審理和查明。原審法院認(rèn)定涉案的協(xié)議無效，難以讓人信服。

對于合同的無效，人民法院應(yīng)當(dāng)本著謹(jǐn)慎的態(tài)度進(jìn)行處理，對于合同確實無效的，還應(yīng)當(dāng)查明是全部無效？還是部分無效？涉案的合同一共11頁14條，根本不可能全部被認(rèn)定為無效。因此，原審法院認(rèn)定涉案的協(xié)議無效，于法無據(jù)，應(yīng)當(dāng)予以改判。

此外，需要特別指出的是，原審第三人B鎮(zhèn)政府作為甲方和上訴人作為乙方于2016年8月15日簽訂的《房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議》，被上訴人及第三人均愿意履行，只是認(rèn)為“上訴人與第三人王守某存在產(chǎn)權(quán)爭議，才未履行”。由此可以證明，B鎮(zhèn)政府作為委托實施單位，也認(rèn)可其合法性，也承認(rèn)了上訴人房屋的合法性。若涉案房屋不合法，那么第三人B鎮(zhèn)政府作為實施單位，在本案中，對上訴人的房屋予以拆除，未履行法定義務(wù)，未經(jīng)過法定程序，沒有法定職權(quán)的行為，也應(yīng)當(dāng)確認(rèn)為行政違法，并對上訴人給予行政賠償。

二、原審判決“駁回原告的訴訟請求”適用法律錯誤

1．原審判決確認(rèn)“涉案的房屋為違法建筑”適用法律錯誤，該房屋已經(jīng)被認(rèn)定為合法建筑

根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十四條第二款“市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門依法對征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進(jìn)行調(diào)查、認(rèn)定和處理。對認(rèn)定為合法建筑和未超過批準(zhǔn)期限的臨時建筑的，應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償；對認(rèn)定為違法建筑和超過批準(zhǔn)期限的臨時建筑的，不予補(bǔ)償”的規(guī)定，認(rèn)定違法建筑的主體為“城鎮(zhèn)房屋為xx縣住房和城鄉(xiāng)規(guī)劃局；鄉(xiāng)村范圍內(nèi)的房屋為當(dāng)?shù)劓?zhèn)人民政府”，且應(yīng)當(dāng)經(jīng)過法定程序，作出法律認(rèn)定文書。

但是，該建筑物已經(jīng)由B鎮(zhèn)政府作出認(rèn)定，并簽訂了拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議，這足以表明已經(jīng)完成認(rèn)定程序。原審依據(jù)上述規(guī)定，認(rèn)定涉案房屋為違法建筑，并明確不予補(bǔ)償，屬于適用法律錯誤。

2．原審判決認(rèn)為“B鎮(zhèn)政府和xx縣國土及城鄉(xiāng)規(guī)劃部門未對涉案房屋共同出具調(diào)查認(rèn)定書”，從而認(rèn)定該房屋建筑是違法建筑，并不予補(bǔ)償，違反法律規(guī)定

原審法院并未分清B鎮(zhèn)政府和xx縣國土及城鄉(xiāng)規(guī)劃部門的各自行政職權(quán)，也未區(qū)分各自的工作職責(zé)。根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的有關(guān)規(guī)定，不同區(qū)域、不同范圍內(nèi)的違法建筑，有不同的認(rèn)定主體，不同的職權(quán)范圍。原審認(rèn)為本案需要“xx縣國土及城鄉(xiāng)規(guī)劃部門進(jìn)行調(diào)查認(rèn)定”沒有法律依據(jù)。按照法律的規(guī)定，本案的農(nóng)村房屋，只需要鎮(zhèn)人民政府認(rèn)定即可。

同時，需要特別指出的是，鎮(zhèn)人民政府已經(jīng)完善了調(diào)查程序，簽訂了拆遷安置補(bǔ)償協(xié)議，上訴人的資料均由B鎮(zhèn)政府在保存。該證據(jù)的舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)屬于行政機(jī)關(guān)，原審法院認(rèn)為“上訴人沒有提供相關(guān)的依據(jù)”佐證，從而判決駁回上訴人的一審訴訟請求，適用法律錯誤。

3．原審駁回上訴人的“全部訴訟請求”明顯不當(dāng)

上訴人的一審訴訟請求為“判決被告立即履行2016年8月15日簽訂的拆遷安置協(xié)議及選房單約定的合同義務(wù)，向原告交付xx縣蟠龍片區(qū)棚戶區(qū)改造項目（花園段）2棟5層2號住房一套（面積129.9平方米），并交付雙方簽訂的拆遷安置協(xié)議一份”。

該請求包含兩個方面，一是立即履行2016年8月15日簽訂的拆遷安置協(xié)議及選房單約定的合同義務(wù)，向上訴人交付xx縣蟠龍片區(qū)棚戶區(qū)改造項目（花園段）2棟5層2號住房一套（面積129.9平方米）；二是交付雙方簽訂的拆遷安置協(xié)議一份。

就上述兩個請求而言，上訴人認(rèn)為，本案的協(xié)議內(nèi)容本身就合法有效，即便本案的拆遷安置協(xié)議無效，但是，在雙方已經(jīng)簽訂了《房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議》的情況下，上訴人請求人民法院判決“被上訴人交付協(xié)議一份”也應(yīng)當(dāng)?shù)玫街С?。同時，該協(xié)議也是上訴人進(jìn)行維權(quán)和主張權(quán)利的重要依據(jù)，不管是履行行政協(xié)議，還是行政賠償，甚至民事糾紛，該協(xié)議均是重要證據(jù)，原審判決予以全部駁回，顯然未全面審查上訴人的訴訟請求，且判決結(jié)果于法無據(jù)。

4．本案應(yīng)當(dāng)改判支持上訴人的全部訴訟請求

本案的第三人B鎮(zhèn)政府作為甲方，上訴人作為乙方，雙方已經(jīng)簽訂了《房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議》，并在協(xié)議書中，明確了行政協(xié)議的依據(jù)和來源，該協(xié)議的內(nèi)容不違反《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定及其他相關(guān)法律法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，也不損害社會公共利益。因此，該協(xié)議合法有效。

根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十五條“房屋征收部門與被征收人依照本條例的規(guī)定，就補(bǔ)償方式、補(bǔ)償金額和支付期限、用于產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋的地點和面積、搬遷費、臨時安置費或者周轉(zhuǎn)用房、停產(chǎn)停業(yè)損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限等事項，訂立補(bǔ)償協(xié)議。補(bǔ)償協(xié)議訂立后，一方當(dāng)事人不履行補(bǔ)償協(xié)議約定的義務(wù)的，另一方當(dāng)事人可以依法提起訴訟”之規(guī)定，被上訴人作為法律法規(guī)規(guī)定的實施主體，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行與上訴人之間簽訂的《房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議》。

而且，雙方于2016年8月15日簽訂《房屋征收補(bǔ)償安置協(xié)議》后，被上訴人已經(jīng)向上訴人發(fā)出了《蟠龍片區(qū)棚戶區(qū)改造項目（花園段）選房單（住宅）》，同意上訴人選擇還房地點為2棟5層2號住房（面積約129.9平方米）。因此，履行行政協(xié)議是被上訴人的法定義務(wù)，上訴人請求二審法院判決被上訴人立即履行協(xié)議內(nèi)容。

綜上，上訴人認(rèn)為，原審判決認(rèn)定事實部分錯誤不清，且程序違法、適用法律錯誤。上訴人懇請二審法院在審理查明事實之后，依法改判，支持上訴人的上訴請求。

此致

xx市中級人民法院

上訴人：袁小某、張某方

2018年10月16日

辦案總結(jié)：

一、誠實守信是依法行政的基本要求，是社會主義核心價值觀的重要內(nèi)容

行政機(jī)關(guān)在訂立、履行、變更行政協(xié)議時，既要遵循行政法律規(guī)范，又要遵循平等自愿、誠實信用、依約履責(zé)等一般原則。人民法院不能簡單參照傳統(tǒng)行政訴訟的舉證規(guī)則，以行政機(jī)關(guān)未提供證據(jù)證明行政協(xié)議合法性為由否定行政協(xié)議的效力。對行政協(xié)議是否應(yīng)當(dāng)履行發(fā)生爭議的，負(fù)有履行義務(wù)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對其不履行義務(wù)承擔(dān)舉證責(zé)任。行政機(jī)關(guān)對不履行行政協(xié)議的事由，在協(xié)議訂立時沒有作出明確界定或約定，在協(xié)議訂立后又不能作出合法有據(jù)的解釋，不能證明履行協(xié)議可能出現(xiàn)嚴(yán)重?fù)p害國家利益或者社會公共利益的，人民法院應(yīng)當(dāng)結(jié)合案件情況和客觀實際等因素作出對協(xié)議相對人有利的解釋。

二、行政協(xié)議系當(dāng)事人之間合意的成果，其所約定的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)符合雙方當(dāng)事人的意思表示，雙方均應(yīng)當(dāng)遵照執(zhí)行

行政協(xié)議具有合意性特征，同樣應(yīng)當(dāng)遵循契約精神，嚴(yán)格限制協(xié)議變更的適用。對于協(xié)議當(dāng)事人之間達(dá)成的合意，應(yīng)當(dāng)予以尊重而不能隨意變更。其與民事合同區(qū)別的是，行政協(xié)議的行政性優(yōu)先于協(xié)議性、合法性優(yōu)先于合約性，行政協(xié)議應(yīng)當(dāng)優(yōu)先適用合法性原則。當(dāng)行政協(xié)議的合約性與合法性相沖突，即約定的內(nèi)容不符合法律規(guī)定時，人民法院對該內(nèi)容的效力應(yīng)當(dāng)不予認(rèn)可。若行政協(xié)議所依據(jù)的法律規(guī)定已作出具體明確要求，協(xié)議當(dāng)事人均應(yīng)遵守，從而沒有協(xié)商空間，協(xié)議當(dāng)事人請求按照法律規(guī)定予以變更的，人民法院可以依法支持。

三、基于合同的合意性，合同原則上僅對訂立合同的當(dāng)事人具有效力，當(dāng)事人之外的其他主體通常不能就合同主張權(quán)利

通常情況下，行政合同也具備民事合同的法律特征，適用合同相對性原則。但在法律有明確規(guī)定的情形下，亦可以突破合同相對性原則。行政協(xié)議的合意性特征，決定其同樣應(yīng)當(dāng)遵循相對性原則。但行政協(xié)議同時具有行政性特征，具有公力、確定力等，在未依法否定其效力之前，受其影響的主體應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵照執(zhí)行。當(dāng)訂立行政協(xié)議屬于行政機(jī)關(guān)履行法定職責(zé)的法定形式時，行政機(jī)關(guān)則可以其已訂立行政協(xié)議作為其已經(jīng)履行相應(yīng)法定職責(zé)的正當(dāng)抗辯事由。因此，傳統(tǒng)行政行為的利害關(guān)系人制度，原則上也可以適用于行政協(xié)議訴訟。相較于民事合同，行政協(xié)議突破合同相對性原則的法定情形相對更多。本案中，雖然有第三人主張權(quán)利，但是，第三人可以向人民法院提起訴訟，要求確認(rèn)民事權(quán)利，行政機(jī)關(guān)不能以存在民事爭議為由，長期不履行合同義務(wù)。